早期當(dāng)事人申訴與依職權(quán)監(jiān)督并行的再審制度

（一）建國初期法律文件規(guī)定

1950年12月，中央人民政府法制委員會草擬《中華人民共和國訴訟程序通則（草案）》，明確了當(dāng)事人申請再審與權(quán)力機(jī)關(guān)審判監(jiān)督并立的再審制度。其中第22節(jié)規(guī)定：如果訴訟人發(fā)現(xiàn)新證據(jù)或新事實且足以使其得到較有利的判決的，可以在三十天內(nèi)提起再審之訴；同時，上級法院因人民檢察署抗訴或其他原因，可以在必要時要求下級法院移送案卷，經(jīng)審查判決確定的案件確有錯誤時，可以自行再審或命下級法院再審[1]。

但1951年《人民法院暫行組織條例》、《中央人民政府最高人民檢察署暫行組織條例》、1954年《人民法院組織法》、《人民檢察院組織法》及1979年《人民法院審判民事案件程序制度的規(guī)定（試行）》的相關(guān)規(guī)定，未再明確當(dāng)事人申請再審的權(quán)利，而是設(shè)置了當(dāng)事人申訴與權(quán)力機(jī)關(guān)審判監(jiān)督相結(jié)合的再審制度——除了法院、檢察院主動監(jiān)督的案件之外，法院對當(dāng)事人申訴的錯案也應(yīng)啟動再審。

但申訴是憲法賦予公民的民主權(quán)利，難以在程序法中作出權(quán)利行使及救濟(jì)保障的細(xì)化規(guī)定，因此，在此模糊制度設(shè)計之下，當(dāng)事人通過審判監(jiān)督程序?qū)で髾?quán)利救濟(jì)的路徑實則受到較大影響。

（二）1982年《民事訴訟法（試行）》的規(guī)定

1982年，新中國成立后的第一部民事訴訟法律——《民事訴訟法（試行）》頒布，其在審判監(jiān)督程序一章規(guī)定了法院可依職權(quán)提起再審，但當(dāng)事人仍僅有申訴權(quán)利。此外，其中雖原則性規(guī)定了檢察院對法院的民事審判活動實行監(jiān)督，但未明確監(jiān)督權(quán)力行使的具體方式，無法細(xì)化檢察監(jiān)督啟動再審的具體路徑。可見，該法律仍基本沿用此前規(guī)定，設(shè)置了當(dāng)事人申訴結(jié)合依職權(quán)啟動再審的審判監(jiān)督模式。

自該法律頒布起，我國民商事訴訟程序正式確立了二審終審制的基本訴訟制度。二審終審制，指一個案件經(jīng)過兩級人民法院審理即告終結(jié)的法律制度，如果當(dāng)事人對各級人民法院的第一審裁判不服，可以依法向上一級人民法院提起上訴，要求上一級人民法院對案件進(jìn)行第二次審判；經(jīng)第二審人民法院經(jīng)審理作出的裁判是終審裁判，當(dāng)事人不得再提起上訴，除按審判監(jiān)督程序再審?fù)?，人民法院也不再審理?/span>

二審終審制可在一審判決生效前及時糾正錯判，保證辦案質(zhì)量；充分發(fā)揮上級人民法院對下級人民法院的審級監(jiān)督作用，改進(jìn)審判工作；節(jié)約司法資源，防止訴訟拖延。但在長期的司法實踐中，二審終審制存在的弊端也十分明顯，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，當(dāng)事人訴訟權(quán)利難以得到切實保障。我國的二審案件不單純審理法律適用問題，還要對案件事實進(jìn)行再次查明，而二審認(rèn)定的事實仍可能有所偏差甚至存有錯誤。但二審案件無論結(jié)果如何均是終審判決，這樣就無形之中剝奪了一方當(dāng)事人對于二審認(rèn)定新事實的上訴權(quán)利，使得當(dāng)事人訴訟權(quán)利得不到充分有效保障。

第二，地方保護(hù)主義現(xiàn)象普遍存在，加之完備再審制度的缺位導(dǎo)致二審監(jiān)督渠道不暢，造成二審錯案時有發(fā)生。二審是終審判決，當(dāng)事人不服二審判決的，只能通過再審尋求進(jìn)一步救濟(jì)。但再審程序的提起缺乏程序性保障，通過申訴啟動再審程序的制度設(shè)計往往形同虛設(shè)，當(dāng)事人面對地方保護(hù)主義等現(xiàn)實困境只能徒嘆奈何。

第三，容易導(dǎo)致當(dāng)事人無限申訴和人民法院無限再審的惡性循環(huán)，動搖人民法院裁判的公信力。一些案件當(dāng)事人對二審生效判決無限申訴，人民法院對一個案件三番五次再審的情況亦不鮮見，生效裁判的既判力以及司法的穩(wěn)定性和權(quán)威性因不斷再審而受到嚴(yán)重破壞。

第四，案件請示制度使上下級人民法院聯(lián)系緊密，導(dǎo)致二審終審一審化。案件請示制度也稱為內(nèi)請制度，是指下級人民法院在審理過程中就案件的實體或程序的處理，以口頭或書面形式向上級人民法院請示，上級人民法院研究后予以答復(fù)的制度。由于法院體制設(shè)置上的行政化，再加上案件請示制度，導(dǎo)致了二審法院在審理上訴案件時容易向一審法院傾斜，使二審終審?fù)懽兂蔀榱恕耙粚徑K審”。

面對二審終審制存在的種種問題，賦予當(dāng)事人法定的申請再審權(quán)，同時對申請再審權(quán)的行使方式和具體程序作出明確規(guī)定，是在我國司法制度下較為可行的解決思路之一。

再審訴權(quán)化改造——集中解決“再審難”

（一）初步確立三種再審啟動方式

在前述背景下，為切實保障當(dāng)事人通過審判監(jiān)督程序?qū)崿F(xiàn)權(quán)利救濟(jì)，1991年《民事訴訟法》首次明確規(guī)定了當(dāng)事人的申請再審權(quán)：

第一百七十八條規(guī)定：“當(dāng)事人對已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，認(rèn)為有錯誤的，可以向原審人民法院或者上一級人民法院申請再審，但不停止判決、裁定的執(zhí)行。”第一百八十條規(guī)定：“當(dāng)事人對已經(jīng)發(fā)生法律效力的調(diào)解書，提出證據(jù)證明調(diào)解違反自愿原則或者調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容違反法律的，可以申請再審。經(jīng)人民法院審查屬實的，應(yīng)當(dāng)再審?！钡谝话侔耸粭l規(guī)定：“當(dāng)事人對已經(jīng)發(fā)生法律效力的解除婚姻關(guān)系的判決，不得申請再審。”

此外，該法還創(chuàng)造性地規(guī)定了當(dāng)事人申請再審的法定事由、期間和管轄法院，同時增加了檢察機(jī)關(guān)抗訴制度，明確了抗訴的法定事由，從而形成了當(dāng)事人申請再審、法院依職權(quán)再審和檢察機(jī)關(guān)抗訴三種再審啟動方式并行的制度雛形。

但是，該部法律及配套司法解釋、司法文件在再審申請事由、審查程序、處理方式等再審啟動程序的問題上規(guī)定籠統(tǒng)模糊，甚至存在立法空白，且司法實務(wù)對當(dāng)事人申訴和申請再審幾乎不加區(qū)別，均通過復(fù)查方式作出結(jié)論，導(dǎo)致了“申請再審難”與“當(dāng)事人重復(fù)申訴、無限申訴，法院重復(fù)審查、司法資源緊張”并存的窘境，造成了“再審啟動隨意性大、暗箱操作”與“人民法院無法可依、再審程序改革難以推進(jìn)”[2]的兩難局面。再審制度的弊端日益凸顯，改革勢在必行。

（二）再審制度首次深化改革

2007年10月28日，全國人大常務(wù)委員會通過《關(guān)于修改〈中華人民共和國民事訴訟法〉的決定》，建國以來首次大幅度的再審制度改革由此啟動。在當(dāng)時“再審難”的社會背景下，立法者希望借2007年《民事訴訟法》修法的契機(jī)，集中解決《民事訴訟法》施行十六年來矛盾突出的民商事案件再審問題，也正是此次改革，讓當(dāng)事人申請再審成為啟動民商事再審程序的主渠道。

正如全國人大常委會法制工作委員會副主任王勝明指出：“'申訴難’，難就難在應(yīng)當(dāng)再審的未能再審，應(yīng)當(dāng)及時再審的長期未能再審，不少當(dāng)事人申請再審的權(quán)利得不到保障。……（《民事訴訟法》此次修改的目的就是）為了解決當(dāng)事人'申訴難’，切實保障當(dāng)事人申請再審的權(quán)利，同時規(guī)范申請再審的行為，避免有的當(dāng)事人無理纏訴?！盵3]由此，再審制度改革的總體目標(biāo)被確定為：實現(xiàn)再審程序的法定化，使當(dāng)事人的申請再審權(quán)成為一項有法定程序保障的訴訟權(quán)利，并從法律上區(qū)別再審審查與申訴、信訪，使前者由人民法院的一項內(nèi)部工作，上升為法定的、公開的訴訟程序。

此次改革徹底改變了原有的再審程序，特別是從法律上對再審審查程序作了定位和完善，通過明確當(dāng)事人申請再審權(quán)的行使條件、人民法院的受理與審查等制度性、程序性規(guī)定，使申請再審權(quán)成為一項有法定程序保障的訴訟權(quán)利，具體體現(xiàn)在以下幾個方面：

1.受理法院確定化

根據(jù)1991年《民事訴訟法》第一百七十八條及《最高人民法院關(guān)于規(guī)范人民法院再審立案的若干意見（試行）》有關(guān)規(guī)定，當(dāng)事人申請再審既可以向原審人民法院提出，也可以向上一級人民法院提出。

該項立法的初衷是為方便當(dāng)事人申請再審，給當(dāng)事人以選擇權(quán)和更廣泛的救濟(jì)渠道，但實踐效果并不理想。一方面當(dāng)事人為使權(quán)利得到充分救濟(jì)，向兩級人民法院重復(fù)申請，多頭申訴、反復(fù)申訴現(xiàn)象十分普遍，造成司法資源大量浪費；另一方面也造成了上下級人民法院對申請再審案件的重復(fù)審查或者相互推諉，當(dāng)事人的申請再審權(quán)猶如“鏡花水月”，難以確切實現(xiàn)。同時，原審人民法院審查自己作出的已生效判決的案件也存在較大客觀阻力，其角色十分尷尬，讓原審人民法院改變自己的既有判決，更存在相當(dāng)?shù)碾y度和阻力，很大程度上導(dǎo)致了當(dāng)事人申請再審難。部分再審申請案件未能及時得到處理，給當(dāng)事人造成了一定的困擾和不滿，甚至在個別案件中導(dǎo)致矛盾激化，影響了社會和諧穩(wěn)定。

針對前述問題，2007年《民事訴訟法》明確規(guī)定，當(dāng)事人可以向上一級人民法院申請再審，刪去了當(dāng)事人可以向原審人民法院申請再審的內(nèi)容。該項規(guī)定明確了申請再審案件的管轄法院為作出生效裁判的上一級人民法院，有利于解決當(dāng)事人重復(fù)申請、人民法院相互推諉等問題，增強(qiáng)了再審程序的客觀性、權(quán)威性和公正性。該規(guī)定也意味著，申請再審案件必須由中級以上人民法院受理，基層人民法院無權(quán)受理申請再審案件。

尤其值得注意的是，最高人民法院在當(dāng)時施行的《調(diào)整全國各高級人民法院和中級人民法院管轄第一審民商事案件標(biāo)準(zhǔn)的通知》中，建立了訴訟標(biāo)的金額與當(dāng)事人所屬地區(qū)相結(jié)合的一審案件管轄制度，對當(dāng)事人一方住所地不在本轄區(qū)的案件設(shè)置了相對較低的標(biāo)的額標(biāo)準(zhǔn)，使得跨地區(qū)案件能夠更容易地進(jìn)入較高級別人民法院管轄。

2.再審事由法定化

2007年《民事訴訟法》第一百七十九條規(guī)定：“當(dāng)事人的申請符合下列情形之一的，人民法院應(yīng)當(dāng)再審：（一）有新的證據(jù)，足以推翻原判決、裁定的；（二）原判決、裁定認(rèn)定的基本事實缺乏證據(jù)證明的；（三）原判決、裁定認(rèn)定事實的主要證據(jù)是偽造的；（四）原判決、裁定認(rèn)定事實的主要證據(jù)未經(jīng)質(zhì)證的；（五）對審理案件需要的證據(jù)，當(dāng)事人因客觀原因不能自行收集，書面申請人民法院調(diào)查收集，人民法院未調(diào)查收集的；（六）原判決、裁定適用法律確有錯誤的；（七）違反法律規(guī)定，管轄錯誤的；（八）審判組織的組成不合法或者依法應(yīng)當(dāng)回避的審判人員沒有回避的；（九）無訴訟行為能力人未經(jīng)法定代理人代為訴訟或者應(yīng)當(dāng)參加訴訟的當(dāng)事人，因不能歸責(zé)于本人或者其訴訟代理人的事由，未參加訴訟的；（十）違反法律規(guī)定，剝奪當(dāng)事人辯論權(quán)利的；（十一）未經(jīng)傳票傳喚，缺席判決的；（十二）原判決、裁定遺漏或者超出訴訟請求的；（十三）據(jù)以作出原判決、裁定的法律文書被撤銷或者變更的。對違反法定程序可能影響案件正確判決、裁定的情形，或者審判人員在審理該案件時有貪污受賄，徇私舞弊，枉法裁判行為的，人民法院應(yīng)當(dāng)再審?！?/span>

本條規(guī)定將1991年《民事訴訟法》第一百七十九條規(guī)定的5項原則性事由細(xì)化和補(bǔ)充為15項（13項加第二款2項）法定事由，明確了當(dāng)事人申請再審的范圍，使再審事由更加明確，也更具操作性。

在改革后的民商事再審程序中，審查再審事由是否成立成為再審審查的核心內(nèi)容，當(dāng)事人向人民法院申請再審必須符合法定事由，否則不能基于申請再審而進(jìn)入再審審理程序，從而達(dá)到糾錯目的。

3.審查期限明確化

1991年《民事訴訟法》對當(dāng)事人申請再審的審查期限并無規(guī)定，實踐中造成當(dāng)事人申請再審長期得不到有效救濟(jì)。2007年《民事訴訟法》第一百八十一條第一款，明確規(guī)定人民法院應(yīng)自收到再審申請書之日起三個月內(nèi)進(jìn)行審查，并作出提起再審或駁回再審申請的裁定。對此，全國人大常委會法制工作委員會民法室主任姚紅指出：有利于避免“當(dāng)事人反復(fù)申訴”與“很多申訴石沉大?！辈⒋娴木置?，從而保障當(dāng)事人的權(quán)利落實，提高再審事由審查的效率。

司法實踐中，由于再審申請案件大量增加、司法資源配套相對滯后等原因，人民法院審查申請再審案件超出期限的情況也偶有發(fā)生，但基于上述規(guī)定，人民法院整體審查效率較此前有較大改觀。

4.審查過程透明化

2007年《民事訴訟法》第一百八十條規(guī)定：“人民法院應(yīng)當(dāng)自收到再審申請書之日起五日內(nèi)將再審申請書副本發(fā)送對方當(dāng)事人。對方當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)自收到再審申請書副本之日起十五日內(nèi)提交書面意見；……人民法院可以要求申請人和對方當(dāng)事人補(bǔ)充有關(guān)材料，詢問有關(guān)事項?！痹擁椧?guī)定在再審申請程序中引入了文書發(fā)送制度，保障了被申請人的知情權(quán)。

5.審查結(jié)果規(guī)范化

1991年《民事訴訟法》并未規(guī)定人民法院審結(jié)再審申請案件的具體方式，實踐中曾使用過裁定、通知、函文等多種形式。2007年《民事訴訟法》第一百八十一條規(guī)定，人民法院進(jìn)行審查程序應(yīng)當(dāng)以裁定書作為結(jié)案文書，對于審查結(jié)果有明確要求。[4]

新的再審制度施行后，法院系統(tǒng)受理的申請再審案件大幅攀升，隨著改革深入，案件量增幅持續(xù)擴(kuò)大。

2008年3月30日，最高人民法院公布《調(diào)整全國各高級人民法院和中級人民法院管轄第一審民商事案件標(biāo)準(zhǔn)的通知》，以前所未有的力度，將85%以上的一審案件下放到基層人民法院，旨在優(yōu)化司法資源配置，集中高級別人民法院力量處理再審案件。時任最高人民法院立案庭庭長劉學(xué)文指出：“級別管轄調(diào)整的目的，就是通過減少中、高級法院受理第一審民商事案件的總量，來應(yīng)對修改后的民事訴訟法施行后，申請再審案件大量上提給高級法院和最高法院帶來的影響”[5]。

2008年11月25日，最高人民法院公布《關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉審判監(jiān)督程序若干問題的解釋》，首次針對此前頗為神秘的再審程序出臺體系化的司法解釋。同時，為適應(yīng)再審制度改革的需要，不少法院成立了專門的再審立案、處理部門，最高人民法院也成立了立案二庭，專門處理再審申請案件。

2009年4月27日，最高人民法院出臺《關(guān)于受理審查民事申請再審案件的若干意見》，進(jìn)一步規(guī)范了人民法院受理審查民事申請再審案件的工作。

至此，自《民事訴訟法》首次修訂以來不到兩年的時間，一套程序嚴(yán)格、規(guī)范、透明的民商事再審制度基本確立。

更為重要的是，在我國基本審級制度采用“四級二審終審制”的背景下，再審制度改革將直接導(dǎo)致民商事審判任務(wù)在各級人民法院間重新進(jìn)行分配，牽動我國民商事審判的整體格局，進(jìn)而改變各級人民法院的職責(zé)與定位，最終形成以再審程序為“準(zhǔn)三審”[6]的民商事審判級別制度。

有限再審制度——著力制約“再審濫”

經(jīng)過2007年《民事訴訟法》的修改及系列司法解釋文件的施行，人民法院對再審案件的受理、審查、裁定、審理等程序環(huán)節(jié)都更加規(guī)范透明，實現(xiàn)了再審程序法定化，對管轄法院、再審事由、審查期限、保障訴權(quán)、裁判文書等方面均有明確規(guī)定，使當(dāng)事人及代理人有了更為明確的指引。

但實踐過程中仍然衍生出一些問題，例如：再審事由的擴(kuò)大規(guī)定導(dǎo)致再審案件數(shù)量急速增長；再審案件上提一級的管轄規(guī)定，導(dǎo)致大量再審案件向高級人民法院和最高人民法院集中；申請再審事由與抗訴事由同質(zhì)化，導(dǎo)致當(dāng)事人申請再審權(quán)和檢察監(jiān)督權(quán)在角色和功能上出現(xiàn)混淆、重疊和錯位等等。

為解決以上問題，2012年《民事訴訟法》第二次修訂過程中，再次對我國民商事再審制度進(jìn)行了改革，主要內(nèi)容如下：

1.再審事由的規(guī)范

如果說2007年《民事訴訟法》對再審事由呈現(xiàn)“擴(kuò)展性”調(diào)整，那么2012年的《民事訴訟法》則是在此基礎(chǔ)上作出了“限縮性”規(guī)定——刪除了管轄錯誤事由以及程序性兜底事由，將原來的15項法定情形修訂為13項，使再審事由更加精煉，更加明確。

2.受理法院的進(jìn)一步調(diào)整

如前所述，2007年《民事訴訟法》確立了再審案件“上提一級”處理的基本方向，此規(guī)定雖然符合大多數(shù)再審申請人的愿望，但也導(dǎo)致上級法院任務(wù)量攀升，由此帶來了中心城市的維穩(wěn)壓力，引發(fā)了上級法院再審審查的質(zhì)量危機(jī)等問題。

對此，考慮到“有的當(dāng)事人不愿意到上一級法院申請再審，特別是地域跨度較大的邊疆省區(qū)尤甚”，以及當(dāng)事人一方人數(shù)眾多的案件往往涉及到社會穩(wěn)定問題，全國人大法工委王勝明副主任所作的《關(guān)于〈中華人民共和國民事訴訟法修正案（草案）〉的說明》明確：“民事訴訟法規(guī)定當(dāng)事人認(rèn)為判決、裁定有錯誤的，可以向上一級人民法院申請再審。為方便公民申請再審，可以考慮發(fā)生在公民之間的民事案件，不一定都到上一級法院申請再審。建議增加規(guī)定：發(fā)生在公民之間的案件，也可以向原審人民法院申請再審?！盵7]

在此基礎(chǔ)上，2012年《民事訴訟法》就審判監(jiān)督程序管轄問題，在堅持當(dāng)事人向上一級人民法院申請再審為原則的同時，回應(yīng)司法實踐需要，在第一百九十九條增加規(guī)定“對當(dāng)事人一方人數(shù)眾多或者雙方當(dāng)事人為公民的民事案件，也可以向原審人民法院申請再審”[8]。

3.檢察監(jiān)督制度的完善

為解決當(dāng)事人申請再審與再審檢察監(jiān)督之間的沖突和重疊，2012年《民事訴訟法》對檢察監(jiān)督制度主要進(jìn)行了如下完善：

其一，增設(shè)了“檢察建議”這一監(jiān)督方式，且將檢察監(jiān)督范圍拓展至“損害國家利益、社會公共利益的民事調(diào)解書”；其二，確立“法院糾錯先行、檢察監(jiān)督斷后”的模式，完善有限再審制度。根據(jù)此前規(guī)定，當(dāng)事人對于任何法院的裁判都可以申請再審，且沒有再審次數(shù)、級別的限制，由此導(dǎo)致司法實踐中出現(xiàn)對同一案件反復(fù)再審和當(dāng)事人無限申訴的情況，但本次改革之后，當(dāng)事人不服原審裁判的，應(yīng)當(dāng)首先向人民法院申請再審，人民法院處理完畢或逾期未處理的，才能向檢察機(jī)關(guān)申請監(jiān)督，且申請再審、檢察監(jiān)督后，不得再次提出申請；其三，檢察院抗訴案件指令再審受限——2012年《民事訴訟法》通過在原第188條增加“但經(jīng)該下一級人民法院再審的除外”的表述，避免某一法院再審的案件經(jīng)檢察機(jī)關(guān)抗訴后，仍然被上級法院指令再審的情形出現(xiàn)[9]。

除此之外，2012年《民事訴訟法》還對再審申請期限、審查結(jié)果等方面作出了進(jìn)一步的修訂。對于前述各次修訂情況，我們已整理為表格，請詳見本章附表。

再審制度的進(jìn)一步完善

2015年2月4日，《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國民事訴訟法>的解釋》（下稱《民訴法解釋》）正式施行，此為針對我國《民事訴訟法》的第一部完整司法解釋，在2012年《民事訴訟法》基礎(chǔ)上，對民商事審判監(jiān)督制度作出了進(jìn)一步細(xì)化規(guī)定：

在受理法院方面，2012年《民事訴訟法》規(guī)定當(dāng)事人一方人數(shù)眾多或者當(dāng)事人雙方為公民的案件，可以向原審人民法院申請再審。對此，《民訴法解釋》進(jìn)一步明確，人數(shù)眾多的一方當(dāng)事人，包括公民、法人和其他組織；當(dāng)事人雙方為公民的案件，是指原告和被告均為公民的案件。如果此類案件當(dāng)事人分別向原審法院和上一級法院申請再審且不能協(xié)商一致的，由原審法院受理。此外，法院應(yīng)當(dāng)自收到符合條件的再審申請材料之日起五日內(nèi)向再審申請人發(fā)送受理通知書。

在受案范圍方面，規(guī)定適用特別程序、督促程序、公示催告程序、破產(chǎn)程序等非訟程序?qū)徖淼陌讣?，?dāng)事人不得申請再審

在案件審查方面，明確了2012年《民事訴訟法》第二百條規(guī)定的存在足以推翻原審裁判的新證據(jù)、主要證據(jù)未經(jīng)質(zhì)證、原審裁判使用法律確有錯誤等再審事由成立的具體認(rèn)定方式。

《民訴法解釋》分別于2020年、2022年進(jìn)行了兩次修訂，但未對審判監(jiān)督程序作出實質(zhì)性變動。

2015年3月15日，因裁定再審案件的指令再審及發(fā)回重審比例逐年升高，最高人民法院發(fā)布施行《最高人民法院關(guān)于民事審判監(jiān)督程序嚴(yán)格依法適用指令再審和發(fā)回重審若干問題的規(guī)定》，明確可以指令再審、發(fā)回重審的情形，嚴(yán)格依法適用指令再審、發(fā)回重審，避免因指令再審而降低再審啟動標(biāo)準(zhǔn)，或因當(dāng)事人反復(fù)申訴將依法不應(yīng)當(dāng)再審的案件指令下級法院再審。

四級法院審級職能定位改革試點背景下的再審制度

2021年9月，最高人民法院印發(fā)《關(guān)于完善四級法院審級職能定位改革試點的實施辦法》（下稱《審級職能改革實施辦法》），在試點期間、區(qū)域，開展四級法院審級職能定位改革試點工作，推動實現(xiàn)“基層人民法院重在準(zhǔn)確查明事實、實質(zhì)化解糾紛；中級人民法院重在二審有效終審、精準(zhǔn)定分止?fàn)帲桓呒壢嗣穹ㄔ褐卦谠賹徱婪m錯、統(tǒng)一裁判尺度；最高人民法院監(jiān)督指導(dǎo)全國審判工作、確保法律正確統(tǒng)一適用”的審級職能改革。

改革試點中，《審級職能改革實施辦法》再次對民商事再審程序進(jìn)行重大調(diào)整，明確當(dāng)事人認(rèn)為高級人民法院作出的生效民事判決、裁定有錯誤的，原則上應(yīng)向原高級人民法院申請再審，只有“對原判決、裁定認(rèn)定的基本事實、主要證據(jù)和訴訟程序無異議，但認(rèn)為適用法律有錯誤”，或“原判決、裁定經(jīng)高級人民法院審判委員會討論決定”的情況下，當(dāng)事人才可向最高人民法院申請再審。且當(dāng)事人基于前述第一種事由向最高人民法院提交再審申請的，還需要在再審申請書中聲明對原判決、裁定認(rèn)定的基本事實、認(rèn)定事實的主要證據(jù)、適用的訴訟程序沒有異議，同時載明案件所涉法律適用問題的爭議焦點、生效裁判適用法律存在錯誤的論證理由和依據(jù)。

最高人民法院收到再審申請后，可進(jìn)一步?jīng)Q定審查法院系本院還是作出生效判決、裁定的高級人民法院。對于可能存在基本事實不清、訴訟程序違法、遺漏訴訟請求，以及原判決、裁定適用法律可能存在錯誤，但不具有法律適用指導(dǎo)意義的案件，仍可以決定由原審高級人民法院審查。但對于具有普遍法律適用指導(dǎo)意義、最高人民法院或者不同高級人民法院之間近三年裁判生效的同類案件存在重大法律適用分歧且截至案件審理時仍未解決，及其認(rèn)為應(yīng)當(dāng)提審的其他情形時，應(yīng)當(dāng)裁定提審，同時對符合前述情形的地方各級法院、專門法院作出的錯誤生效判決、裁定，也可以裁定提審。

此外，當(dāng)事人對于高級人民法院作出的生效民事調(diào)解書申請再審的，應(yīng)當(dāng)向相關(guān)高級人民法院提出。

為配合《審級職能改革實施辦法》落地，最高人民法院于試點期間發(fā)布《最高人民法院民事案件當(dāng)事人申請再審指南》，基于現(xiàn)行民事訴訟制度，明確當(dāng)事人申請的法定條件、具體方式和材料要求等內(nèi)容。亦有部分高級人民法院根據(jù)改革意旨進(jìn)一步明確再審案件受理范圍，例如重慶市高級人民法院于2021年9月29日出臺《重慶市高級人民法院關(guān)于部分民事行政申請再審案件受理政策變化的公告》，載明：“一、當(dāng)事人對重慶市高級人民法院作出的已經(jīng)發(fā)生法律效力的民事、行政判決、裁定，認(rèn)為有錯誤的，應(yīng)當(dāng)向重慶市高級人民法院申請再審；符合下列情形之一的，可以向最高人民法院申請再審：1、再審申請人對原判決、裁定認(rèn)定的基本事實、主要證據(jù)和訴訟程序無異議，但認(rèn)為適用法律有錯誤的；2、原判決、裁定經(jīng)重慶市高級人民法院審判委員會討論決定的。二、當(dāng)事人對重慶市高級人民法院作出的已經(jīng)發(fā)生法律效力的民事、行政調(diào)解書申請再審的，應(yīng)當(dāng)向重慶市高級人民法院提出?！?/span>

除了再審申請受理法院的變革之外，《審級職能改革實施辦法》亦明確：“當(dāng)事人向最高人民法院申請再審的，最高人民法院應(yīng)當(dāng)向其釋明委托律師作為訴訟代理人的必要性。對于委托律師有困難的再審申請人，最高人民法院應(yīng)當(dāng)及時告知其有權(quán)申請法律援助?！贝_立了最高人民法院再審的強(qiáng)制代理制度。

需要提到的是，《審級職能改革實施辦法》施行至今已一年有余，最高人民法院中期報告已通報其階段性成效，但再審制度試點過程中也逐漸顯露出一些問題，例如：事實及法律問題的區(qū)分難題導(dǎo)致最高人民法院審查案件范圍模糊、確定再審審查法院導(dǎo)致再審實質(zhì)審查提前、高級人民法院審查自身案件的公正性難于有效保障等（后文詳述）。對此，當(dāng)事人及代理律師進(jìn)行了大量反饋，最高人民法院亦予以關(guān)注，其自2023年以來自行審查的再審案件數(shù)量明顯增加，一定程度上體現(xiàn)了再審職能的回歸。

當(dāng)前，試點期限即將屆滿，我們期待最高人民法院后續(xù)根據(jù)試點改革的經(jīng)驗，結(jié)合再審制度實際對其受理再審案件的標(biāo)準(zhǔn)做出新變化，保障人民群眾在每一個案件中感受到公平正義，避免再次陷入“再審難”的漩渦。

注釋：