某農(nóng)牧有限公司經(jīng)營未按規(guī)定進行檢疫肉類案

高小超 劉成章

一、基本案情

2019年8月27日，E市市場監(jiān)督管理局接L市市場監(jiān)督管理局關(guān)于L市某食品有限公司從外地調(diào)運一批核酸呈陽性的生豬產(chǎn)品流入E市的協(xié)查函。E市市場監(jiān)督管理局執(zhí)法人員立即進行核查。執(zhí)法人員在排查L市某食品有限公司E市分公司時，發(fā)現(xiàn)其院內(nèi)停放有一輛廂式冷藏貨運車正在向另外兩輛貨運車轉(zhuǎn)載胴體冷鮮肉（白條肉），其隨車攜帶的部分肉品品質(zhì)檢驗合格證上未填寫產(chǎn)品數(shù)量、重量、生產(chǎn)日期、購貨方。經(jīng)查，該批產(chǎn)品系某農(nóng)牧有限公司2019年8月26日通過廂式冷藏貨運車運至L市某食品有限公司E市分公司，準(zhǔn)備分銷給E市劉某等8個客戶。

當(dāng)事人隨車攜帶由其加工場所所在地（S市）動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)出具的9份動物檢疫合格證明，標(biāo)明產(chǎn)品重量合計18330公斤，備注頭數(shù)合計249頭。當(dāng)事人隨車攜帶的323份肉品品質(zhì)檢驗合格證，標(biāo)明數(shù)量合計215頭；其中8份合格證上填寫有產(chǎn)品名稱、生產(chǎn)單位、定點代碼、肉品編碼、檢驗員（蓋章）、產(chǎn)品數(shù)量、重量、生產(chǎn)日期、購貨方，并加蓋有當(dāng)事人肉品檢驗專用章；其余315份合格證上僅填寫有產(chǎn)品名稱、生產(chǎn)單位、定點代碼，并加蓋有當(dāng)事人肉品檢驗專用章，并未標(biāo)示肉品編碼、檢驗員（蓋章）、產(chǎn)品數(shù)量、重量、生產(chǎn)日期、購貨方、企業(yè)等級（星級）。

同時查實，當(dāng)事人提交E市8名客戶送貨單的銷售信息，實際銷售數(shù)量合計268頭，重量合計10174.9公斤，涉案貨值金額合計283373.15元。

二、爭議焦點

本案查辦過程中，執(zhí)法人員就違法事實認(rèn)定、案件管轄權(quán)確定、法律適用等問題存在爭議。爭議的焦點問題是：

（一）當(dāng)事人經(jīng)營的胴體冷鮮肉（白條肉）未按規(guī)定進行檢疫這個事實是否能確認(rèn)？

第一種觀點認(rèn)為，某農(nóng)牧有限公司已向其加工場所所在地（S市）動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)申報檢疫，且S市動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)出具有蓋有鮮章的動物檢疫合格證明，證明案涉冷鮮肉依法經(jīng)過檢疫。《動物防疫法》（2025年版，該法在2021年再次進行了修訂，下同）第四十二條規(guī)定：“屠宰、出售或者運輸動物以及出售或者運輸動物產(chǎn)品前，貨主應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院獸醫(yī)主管部門的規(guī)定向當(dāng)?shù)貏游镄l(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)申報檢疫。動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)接到檢疫申報后，應(yīng)當(dāng)及時指派官方獸醫(yī)對動物、動物產(chǎn)品實施現(xiàn)場檢疫;檢疫合格的，出具檢疫證明、加施檢疫標(biāo)志。實施現(xiàn)場檢疫的官方獸醫(yī)應(yīng)當(dāng)在檢疫證明、檢疫標(biāo)志上簽字或者蓋章，并對檢疫結(jié)論負(fù)責(zé)?！惫剩瑑H憑動物檢疫合格證明標(biāo)注數(shù)量與實際銷售的胴體冷鮮肉（白條肉）的數(shù)量不符，將當(dāng)事人定性為經(jīng)營未按規(guī)定進行檢疫的肉類違法行為，明顯缺乏事實依據(jù)。

第二種種觀點認(rèn)為，當(dāng)事人的涉案9份動物檢疫合格證明標(biāo)明數(shù)量與實際銷售的胴體冷鮮肉（白條肉）的數(shù)量不符，雖有合法的動物檢疫合格證明，但因動物檢疫合格證明標(biāo)明數(shù)量與涉案冷鮮肉數(shù)量的不一致性，致使動物檢疫合格證明與涉案冷鮮肉是否為同一批貨物不能對應(yīng)，故缺乏關(guān)聯(lián)性。同時發(fā)現(xiàn)315份不規(guī)范的肉品品質(zhì)合格證明。證明涉案當(dāng)事人未嚴(yán)格執(zhí)行《食品安全國家標(biāo)準(zhǔn) 畜禽屠宰加工衛(wèi)生規(guī)范》（GB12694-2016）規(guī)定的基本要求。涉案動物檢疫合格證明不能采信。故，當(dāng)事人構(gòu)成經(jīng)營未按規(guī)定進行檢疫的肉類的違法行為，具有事實依據(jù)。

E市市場監(jiān)管局經(jīng)過討論，最終采納了第二種觀點。因為第一種觀點缺乏對證據(jù)及其屬性概念的模糊認(rèn)識，尤其是在執(zhí)法辦案中對行政相對人提供的涉案材料，應(yīng)當(dāng)按照案件證據(jù)的基本要求進行審查，證據(jù)才嚴(yán)謹(jǐn)。結(jié)合本案，當(dāng)事人出具的315份不規(guī)范的肉品品質(zhì)合格證明，“證物不符”的動物檢疫合格證明，依據(jù)《生豬屠宰管理條例》第十八條的規(guī)定，從事生豬產(chǎn)品銷售、肉食品生產(chǎn)加工的單位和個人以及餐飲服務(wù)經(jīng)營者、集體伙食單位銷售、使用的生豬產(chǎn)品，應(yīng)當(dāng)是生豬定點屠宰廠(場)經(jīng)檢疫和肉品品質(zhì)檢驗合格的生豬產(chǎn)品。另外，《生豬屠宰檢疫規(guī)程》對生豬進入屠宰場(廠、點)(以下簡稱場(廠、點))監(jiān)督查驗、檢疫申報、宰前檢查、同步檢疫、檢疫結(jié)果處理以及檢疫記錄等操作程序進行了嚴(yán)格規(guī)定。涉案當(dāng)事人拒絕說明“證物不符”及“不規(guī)范肉品品質(zhì)合格證明”的情況，只能更加證明涉案冷鮮肉的非法屬性，即未按規(guī)定進行檢疫。

（二）關(guān)于管轄權(quán)問題，即恩施市市場監(jiān)督管理局是否對當(dāng)事人具有管轄權(quán)？

第一種觀點認(rèn)為，當(dāng)事人的加工場所在S市，屬于屠宰企業(yè)，屠宰檢疫地點在當(dāng)?shù)豐市動物衛(wèi)生監(jiān)督所。案涉冷鮮肉未按規(guī)定檢疫的違法行為發(fā)生地在當(dāng)?shù)?。依?jù)《行政處罰法》第六條：“行政處罰由違法行為發(fā)生地的縣級以上市場監(jiān)督管理部門管轄。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外”之規(guī)定，規(guī)定了行政處罰管轄的屬地原則，本案應(yīng)當(dāng)移送S市市場監(jiān)督管理局依法處理。

第二種觀點認(rèn)為，當(dāng)事人的加工場所雖然在S市，屬于屠宰企業(yè)，但案涉冷鮮肉直接調(diào)運銷售到E市轄區(qū)客戶，此時的當(dāng)事人商事身份應(yīng)當(dāng)是食用農(nóng)產(chǎn)品銷售者。當(dāng)事人銷售不能提供合法有效的動物檢疫合格證明的冷鮮肉行為發(fā)生在恩施市。依據(jù)全國人大法工委對《行政處罰法》第二十條的釋義，違法行為地包括違法行為著手地、經(jīng)過地、實施(發(fā)生)地和危害結(jié)果發(fā)生地。受處罰行為的核心要件是違法。違法行為發(fā)現(xiàn)地的行政機關(guān)都有管轄權(quán)，一般應(yīng)由最先發(fā)現(xiàn)違法行為的行政機關(guān)管轄。故，E市市場監(jiān)督管理局對當(dāng)事人的違法行為具有行政處罰權(quán)。

E市市場監(jiān)管局經(jīng)過討論，最終采納了第二種觀點。

（三）法律適用的問題，是適用于《動物防疫法》還是《食品安全法》？

第一種觀點認(rèn)為，涉案當(dāng)事人屬于屠宰加工企業(yè)，銷售的冷鮮豬肉產(chǎn)品屬于初級農(nóng)產(chǎn)品，銷售時不能出具“證物相符”的動物檢疫合格證明，應(yīng)適用《動物防疫法》第二十五條：“禁止屠宰、經(jīng)營、運輸下列動物和生產(chǎn)、經(jīng)營、加工、貯藏、運輸下列動物產(chǎn)品:(三)依法應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫或者檢疫不合格的;……”的規(guī)定。依據(jù)《動物防疫法》第七十六條：“違反本法第二十五條規(guī)定，屠宰、經(jīng)營、運輸動物或者生產(chǎn)、經(jīng)營、加工、貯藏、運輸動物產(chǎn)品的，由動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)責(zé)令改正、采取補救措施，沒收違法所得和動物、動物產(chǎn)品，并處同類檢疫合格動物、動物產(chǎn)品貨值金額一倍以上五倍以下罰款;其中依法應(yīng)當(dāng)檢疫而未檢疫的，依照本法第七十八條的規(guī)定處罰”以及第七十八條：“違反本法規(guī)定，屠宰、經(jīng)營、運輸?shù)膭游镂锤接袡z疫證明，經(jīng)營和運輸?shù)膭游锂a(chǎn)品未附有檢疫證明、檢疫標(biāo)志的，由動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)責(zé)令改正，處同類檢疫合格動物、動物產(chǎn)品貨值金額百分之十以上百分之五十以下罰款;對貨主以外的承運人處運輸費用一倍以上三倍以下罰款”的規(guī)定予以處罰，故，認(rèn)為此案應(yīng)當(dāng)移送畜牧主管部門查處。

第二種觀點認(rèn)為，當(dāng)事人銷售冷鮮肉時不能出具“證物相符”的動物檢疫合格證明，構(gòu)成涉嫌經(jīng)營未按規(guī)定進行檢疫的肉類的違法行為。依據(jù)《食品安全法》第二條第二款“供食用的源于農(nóng)業(yè)的初級產(chǎn)品(以下稱食用農(nóng)產(chǎn)品)的質(zhì)量安全管理，遵守《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的規(guī)定。但是，食用農(nóng)產(chǎn)品的市場銷售、有關(guān)質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)的制定、有關(guān)安全信息的公布和本法對農(nóng)業(yè)投入品作出規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)遵守本法的規(guī)定”的規(guī)定。案涉冷鮮肉雖屬食用農(nóng)產(chǎn)品，但進入市場后受《食品安全法》規(guī)制。當(dāng)事人的行為違反了《食品安全法》第三十四條：“禁止生產(chǎn)經(jīng)營下列食品、食品添加劑、食品相關(guān)產(chǎn)品：（八）未按規(guī)定進行檢疫或者檢疫不合格的肉類，或者未經(jīng)檢驗或者檢驗不合格的肉類制品”之規(guī)定，應(yīng)當(dāng)依據(jù)《食品安全法》第一百二十三條第一款：“違反本法規(guī)定，有下列情形之一，尚不構(gòu)成犯罪的，由縣級以上人民政府食品藥品監(jiān)督管理部門沒收違法所得和違法生產(chǎn)經(jīng)營的食品，并可以沒收用于違法生產(chǎn)經(jīng)營的工具、設(shè)備、原料等物品；違法生產(chǎn)經(jīng)營的食品貨值金額不足一萬元的，并處十萬元以上十五萬元以下罰款；貨值金額一萬元以上的，并處貨值金額十五倍以上三十倍以下罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，吊銷許可證，并可以由公安機關(guān)對其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處五日以上十五日以下拘留：……（四）經(jīng)營未按規(guī)定進行檢疫或者檢疫不合格的肉類，或者生產(chǎn)經(jīng)營未經(jīng)檢驗或者檢驗不合格的肉類制品；……”之規(guī)定，對當(dāng)事人進行處罰。

依據(jù)《食用農(nóng)產(chǎn)品市場銷售質(zhì)量安全監(jiān)督管理辦法》第十五條第一款第（二）項：“有關(guān)部門出具的食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全合格證明或者銷售者自檢合格證明等可以作為合格證明文件。銷售按照有關(guān)規(guī)定需要檢疫、檢驗的肉類，應(yīng)當(dāng)提供檢疫合格證明、肉類檢驗合格證明等證明文件”的規(guī)定，當(dāng)事人銷售冷鮮肉應(yīng)當(dāng)提供動物檢疫合格證明作為涉案冷鮮肉的合格證明文件，才能上市銷售。

有觀點認(rèn)為，生豬屠宰企業(yè)屬于農(nóng)產(chǎn)品初級加工企業(yè)，不是食品加工企業(yè)，不受《食品安全法》規(guī)制。就食用農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管而言，此觀點可以理解。但就本案而言，涉案生豬屠宰企業(yè)實施的行為，是市場銷售“證物不符”的冷鮮肉行為，而非農(nóng)產(chǎn)品的初級加工行為。依據(jù)《農(nóng)業(yè)部食品藥品監(jiān)管總局關(guān)于加強食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督管理工作的意見 》（農(nóng)質(zhì)發(fā)〔2014〕14號）規(guī)定， 農(nóng)業(yè)部門要切實履行好食用農(nóng)產(chǎn)品從種植養(yǎng)殖到進入批發(fā)、零售市場或生產(chǎn)加工企業(yè)前的監(jiān)管職責(zé)；食品藥品監(jiān)管部門要切實履行好食用農(nóng)產(chǎn)品進入批發(fā)、零售市場或生產(chǎn)加工企業(yè)后的監(jiān)管職責(zé)，不斷提升對食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的保障水平?！妒称匪幤繁O(jiān)管總局關(guān)于食用農(nóng)產(chǎn)品市場銷售質(zhì)量安全監(jiān)督管理有關(guān)問題的通知》（食藥監(jiān)食監(jiān)二〔2016〕72號）進一步明確規(guī)定，食品藥品監(jiān)管部門負(fù)責(zé)食用農(nóng)產(chǎn)品市場銷售質(zhì)量安全監(jiān)督管理工作，即食用農(nóng)產(chǎn)品進入集中交易市場、商場、超市、便利店等市場主體后的貯存、運輸、銷售等過程的監(jiān)管。集中交易市場開辦者、食用農(nóng)產(chǎn)品銷售者、貯存服務(wù)提供者應(yīng)當(dāng)對其貯存、運輸、銷售的食用農(nóng)產(chǎn)品負(fù)責(zé)。故，本案應(yīng)當(dāng)采納第二種觀點。

三、處理結(jié)果

當(dāng)事人在食用農(nóng)產(chǎn)品銷售活動中，提供給8個客戶的該批胴體冷鮮肉（白條肉）的動物檢疫合格證明的總重量18330公斤，備注249頭，當(dāng)事人銷售給8個客戶的胴體冷鮮肉（白條肉）送貨單的實際總重量10174.9公斤，實際數(shù)量268頭，動物檢疫合格證明的數(shù)量與實際銷售的數(shù)量不符是顯而易見的。當(dāng)事人提供的涉案胴體冷鮮肉（白條肉）動物檢疫合格證明，不能證明該批涉案胴體冷鮮肉（白條肉）依法經(jīng)過檢疫。當(dāng)事人的行為違反了《食品安全法》第三十四條第（八）項：“禁止生產(chǎn)經(jīng)營下列食品、食品添加劑、食品相關(guān)產(chǎn)品：（八）未按規(guī)定進行檢疫或者檢疫不合格的肉類，或者未經(jīng)檢驗或者檢驗不合格的肉類制品；……”之規(guī)定，構(gòu)成經(jīng)營未按規(guī)定進行檢疫的肉類的違法行為。

E市市場監(jiān)管局認(rèn)為，當(dāng)事人經(jīng)營的未按規(guī)定進行檢疫的豬肉系法律禁止經(jīng)營的食品，其行為屬于嚴(yán)重違法行為，時值非洲豬瘟期間，應(yīng)當(dāng)予以從重處罰。依據(jù)《食品安全法》第一百二十三條第一款：“違反本法規(guī)定，有下列情形之一，尚不構(gòu)成犯罪的，由縣級以上人民政府食品安全監(jiān)督管理部門沒收違法所得和違法生產(chǎn)經(jīng)營的食品，并可以沒收用于違法生產(chǎn)經(jīng)營的工具、設(shè)備、原料等物品；違法生產(chǎn)經(jīng)營的食品貨值金額不足一萬元的，并處十萬元以上十五萬元以下罰款；貨值金額一萬元以上的，并處貨值金額十五倍以上三十倍以下罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，吊銷許可證，并可以由公安機關(guān)對其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處五日以上十五日以下拘留：（四）經(jīng)營未按規(guī)定進行檢疫或者檢疫不合格的肉類，或者生產(chǎn)經(jīng)營未經(jīng)檢驗或者檢驗不合格的肉類制品；……”之規(guī)定，對當(dāng)事人作出如下行政處罰：1.沒收胴體冷鮮肉(白條肉)10840公斤；2.處以罰款7084328.75元。隨后，E市市場監(jiān)管局將案件移送公安機關(guān)，追究當(dāng)事人刑事責(zé)任。

四、簡要評析

這是一起經(jīng)營未按規(guī)定進行檢疫肉類產(chǎn)品的典型案例，也是一起食用農(nóng)產(chǎn)品銷售環(huán)節(jié)監(jiān)管執(zhí)法的典型案例。本案，E市市場監(jiān)管局接到L市市場監(jiān)管局移交的案源材料后，立即進行案源核查，及時進行立案調(diào)查，查明某農(nóng)牧有限公司經(jīng)營未按規(guī)定進行檢疫的肉類的違法事實，并依法進行了處置，使當(dāng)事人的違法行為得到了應(yīng)有的懲處。

按照有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，結(jié)合本案實際，查辦此類案件還應(yīng)當(dāng)注意以下幾個重點問題：

一是關(guān)于食用農(nóng)產(chǎn)品合格證明文件認(rèn)定問題。就本案而言，雖然涉案當(dāng)事人提供了合法的動物檢疫合格證明，但由于實物與動物檢疫合格證明的數(shù)量不一致，致使該證不能證明涉案冷鮮肉依法經(jīng)過檢疫。依據(jù)《動物檢疫管理辦法》第二十六條的規(guī)定，經(jīng)檢疫合格的動物產(chǎn)品到達目的地后，需要直接在當(dāng)?shù)胤咒N的，貨主可以向輸入地動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)申請換證，換證不得收費。換證應(yīng)當(dāng)符合下列條件：（一）提供原始有效《動物檢疫合格證明》，檢疫標(biāo)志完整，且證物相符。從上述規(guī)定不難看出，縣級動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)依法出具合格證明文件，產(chǎn)品出廠到達目的地后可以換證、分銷，但必須“證物相符”。顯然涉案當(dāng)事人出具的動物檢疫合格證明文件不能作為該批冷鮮肉進入市場的合格證明文件。

二是關(guān)于行刑銜接問題。食品安全是一項民生工程，系統(tǒng)工程，如何實現(xiàn)食品安全的全程鏈條監(jiān)管，直接關(guān)系到廣大人民群眾的身體健康、生命安全。部門配合，有效銜接，是確保食品安全的重要保障。就本案而言，沒有畜牧部門的檢測技術(shù)支撐、公安司法權(quán)力的震懾，僅憑市場監(jiān)管部門一家之力很難精準(zhǔn)、有效打擊食品違法犯罪活動。值得肯定的是，E市市場監(jiān)管局發(fā)現(xiàn)本案當(dāng)事人的行為涉嫌犯罪后，依法將案件移送公安機關(guān)，追究當(dāng)事人的刑事責(zé)任。需要強調(diào)的是，依據(jù)《行政處罰法》第二十七條：“違法行為涉嫌犯罪的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)及時將案件移送司法機關(guān)，依法追究刑事責(zé)任。對依法不需要追究刑事責(zé)任或者免予刑事處罰，但應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，司法機關(guān)應(yīng)當(dāng)及時將案件移送有關(guān)行政機關(guān)”之規(guī)定，行政機關(guān)在行政執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)當(dāng)事人的違法行為涉嫌犯罪的，應(yīng)當(dāng)及時將案件移送司法機關(guān)，依法追究刑事責(zé)任。實施行政處罰后再將案件移送司法機關(guān)不應(yīng)成為行刑銜接的常態(tài)。

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2.本文刊登于《市場監(jiān)督管理》本月刊2023年第11期。

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