今年全國(guó)兩會(huì)上，“大興調(diào)查研究之風(fēng)”寫入政府工作報(bào)告。為加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管系統(tǒng)“免罰輕罰”工作研究，筆者通過(guò)對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管局行政處罰“免罰輕罰”清單制訂及相關(guān)工作開(kāi)展了調(diào)研，并提出了針對(duì)性的建議。

行政執(zhí)法“免罰輕罰”清單是近年來(lái)全國(guó)各地部分行政機(jī)關(guān)規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，推進(jìn)企業(yè)合法合規(guī)經(jīng)營(yíng)的創(chuàng)新舉措。自2020年以來(lái)，蘇州市市場(chǎng)監(jiān)管局先后制定了110項(xiàng)“免罰輕罰”清單，全系統(tǒng)共辦理“免罰輕罰”案件14874件，減免處罰金額9.46億元，免予處罰案件占全省近1/5。為加強(qiáng)工作研究，筆者以蘇州市市場(chǎng)監(jiān)管局相關(guān)清單的制訂、實(shí)踐為樣本進(jìn)行分析，提出了推進(jìn)工作的一些思考與建議。

從行政執(zhí)法的角度看，“事實(shí)清楚、證據(jù)充分、定性準(zhǔn)確，裁量適當(dāng)、程序合法”是基本要求。但市場(chǎng)監(jiān)管部門在如何正確適用處罰裁量，特別是對(duì)部分事實(shí)清楚、情節(jié)輕微的違法行為，如何科學(xué)合理地適用法律法規(guī)明確的“不予處罰、減輕處罰”規(guī)定，在長(zhǎng)期的執(zhí)法實(shí)踐中一直面臨著一些困難。

1.《行政處罰法》規(guī)定相對(duì)原則，基層操作比較困難。從《行政處罰法》的相關(guān)規(guī)定看，1996年及2021年新修訂的《行政處罰法》總則均規(guī)定，設(shè)定和實(shí)施行政處罰必須以事實(shí)為依據(jù)，與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)；新修訂的《行政處罰法》第32條（原《行政處罰法》第27條）還明確了應(yīng)當(dāng)從輕或者減輕處罰的五種情形“主動(dòng)消除或者減輕違法行為危害后果的；受他人脅迫或者誘騙實(shí)施違法行為的；主動(dòng)供述行政機(jī)關(guān)尚未掌握的違法行為的；配合行政機(jī)關(guān)查處違法行為有立功表現(xiàn)的；法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定其他應(yīng)當(dāng)從輕或者減輕行政處罰的。”但該條對(duì)于“從輕”還是“減輕”未作區(qū)分。

2.市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法依據(jù)面廣量大，裁量規(guī)定相對(duì)原則。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法共涉及法律130部、行政法規(guī)210部，部門規(guī)章314部，行政執(zhí)法權(quán)力總數(shù)近1000項(xiàng)，涉及市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體的各個(gè)方面，但從具體法律法規(guī)規(guī)定看，極少有對(duì)減輕或免予行政處罰的具體規(guī)定，導(dǎo)致基層行政執(zhí)行處罰裁量比較困難。在少數(shù)市場(chǎng)監(jiān)管所涉法規(guī)，如《食品安全法》第136條、《商標(biāo)法實(shí)施條例》第80條，規(guī)定對(duì)無(wú)主觀故意并履行了一定進(jìn)貨查驗(yàn)義務(wù)的違法經(jīng)營(yíng)者，予以減輕或不予處罰，《藥品管理法》第124條第3款，從人文關(guān)懷的角度，對(duì)于“未經(jīng)批準(zhǔn)進(jìn)口少量境外已合法上市的藥品，情節(jié)較輕的，可以依法減輕或者免予處罰”。這些也是原則性規(guī)定，可操作性不強(qiáng)。

3.部分法律法規(guī)處罰幅度較大，執(zhí)法處于兩難選擇。一段時(shí)間以來(lái)，部分市場(chǎng)監(jiān)管法規(guī)規(guī)定的起罰幅度較大，如《廣告法》《反正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》，部分條款規(guī)定的起罰點(diǎn)為20萬(wàn)，如《食品安全法》對(duì)很多情形，規(guī)定起罰點(diǎn)為5萬(wàn)或者10倍罰款，《藥品管理法》對(duì)無(wú)證銷售藥品，規(guī)定起罰點(diǎn)為150萬(wàn)。

相關(guān)法規(guī)規(guī)定的處罰力度空前，固然對(duì)相關(guān)違法行為起到了很好的震懾作用，但在實(shí)踐中，又與貫徹“過(guò)罰相當(dāng)原則”產(chǎn)生了一定沖突，市場(chǎng)監(jiān)管行政執(zhí)法更是被推上了風(fēng)口浪尖。例如，陜西省榆林市芹菜案（【時(shí)評(píng)】禹偉|陜西榆林“芹菜案”是否罰過(guò)不當(dāng)？），2022年8月央視報(bào)道，一名個(gè)體工商戶經(jīng)營(yíng)銷售5斤芹菜，經(jīng)食品監(jiān)督抽檢發(fā)現(xiàn)毒死蜱（屬于有機(jī)磷類殺蟲劑）超標(biāo)，違反了《食品安全法》相關(guān)規(guī)定，被罰款6.6萬(wàn)元，因貨值金額較小，引起輿論廣泛關(guān)注。

1.行政執(zhí)法免罰輕罰清單工作的法律基礎(chǔ)不斷豐富。《行政處罰法》規(guī)定了“免罰輕罰”的相關(guān)條款，這是各個(gè)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)適用處罰裁量的基本準(zhǔn)則。2019年10月8日，國(guó)務(wù)院公布了《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》，規(guī)定“政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)按照鼓勵(lì)創(chuàng)新的原則，對(duì)新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式等實(shí)行包容審慎監(jiān)管”。2021年8月16日，《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021-2025年）》明確要求“全面推行輕微違法行為依法免予處罰清單”。2022年10月8日，市場(chǎng)監(jiān)管總局出臺(tái)《關(guān)于規(guī)范市場(chǎng)監(jiān)督管理行政處罰裁量權(quán)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，對(duì)不予處罰、從輕處罰、減輕處罰作了進(jìn)一步明確。這些規(guī)定為市場(chǎng)監(jiān)管部門推行免罰制度提供了堅(jiān)實(shí)的法規(guī)及政策支撐。

2.蘇州市市場(chǎng)監(jiān)管系統(tǒng)“免罰輕罰”的探索實(shí)踐。2020年1月，蘇州市紀(jì)委、監(jiān)委制發(fā)了“關(guān)于在全市范圍內(nèi)推開(kāi)涉企免罰清單的建議”，以此為契機(jī)，自2020年2月起，蘇州市市場(chǎng)監(jiān)管局在前期征求意見(jiàn)及全市三個(gè)地區(qū)試點(diǎn)基礎(chǔ)上，先后在全市6個(gè)縣（市、區(qū)）進(jìn)行了多輪調(diào)研，并參考學(xué)習(xí)全國(guó)部分地區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管系統(tǒng)“免罰輕罰”規(guī)定，在蘇州全市行政機(jī)關(guān)中率先制定了涉企輕微違法行為《指導(dǎo)意見(jiàn)》及“免罰輕罰”1.0、2.0、3.0版清單。

在推進(jìn)蘇州市市場(chǎng)監(jiān)管“免罰輕罰”清單貫徹落實(shí)的過(guò)程，筆者對(duì)此項(xiàng)工作做了更進(jìn)一步的理解與思考。

（一）免罰輕罰清單的定位思考

1.免罰輕罰是包容審慎監(jiān)管的一種制度性創(chuàng)新。關(guān)于免罰輕罰工作，一直有人將其視為是受疫情影響或推進(jìn)包容審慎監(jiān)管的一種產(chǎn)物。但筆者認(rèn)為，免罰輕罰是包容審慎監(jiān)管的一種制度性創(chuàng)新。

2.規(guī)則適用的法律基礎(chǔ)是《行政處罰法》。從全國(guó)各地市場(chǎng)監(jiān)管“免罰輕罰”清單制定情況看，部分地區(qū)采取了多部門聯(lián)合發(fā)文或政府辦統(tǒng)一發(fā)文的形式（如上海市司法局、上海市市場(chǎng)監(jiān)督管理局、上海市應(yīng)急管理局印發(fā)的《市場(chǎng)輕微違法違規(guī)經(jīng)營(yíng)行為免罰清單》滬司規(guī)〔2019〕1號(hào)；蘇州市吳江區(qū)人民政府印發(fā)的《對(duì)涉企部分輕微違法行為免予處罰和一般違法行為減輕處罰清單》吳政辦〔2019〕136號(hào)），部分地區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管部門采取了部門單獨(dú)發(fā)文的形式（如深圳市市場(chǎng)監(jiān)管局印發(fā)的《深圳市市場(chǎng)監(jiān)管輕微違法行為不予處罰及減輕處罰清單》深市監(jiān)〔2019〕799號(hào)），也有地區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管部門采取了“指導(dǎo)意見(jiàn)”發(fā)文的形式（如杭州市市場(chǎng)監(jiān)督管理局印發(fā)的《食品經(jīng)營(yíng)違法案件適用免予行政處罰的指導(dǎo)意見(jiàn)（試行）》杭市管〔2021〕53號(hào)）。

“免罰輕罰”的本質(zhì)，是對(duì)《行政處罰法》“過(guò)罰相當(dāng)原則”、“教育與處罰相結(jié)合原則”及“從輕減輕或不予處罰”規(guī)定的細(xì)化和明確，在相關(guān)法律法規(guī)有單獨(dú)規(guī)定時(shí)，可以依據(jù)該規(guī)定“免罰輕罰”；在相關(guān)法律法規(guī)沒(méi)有單獨(dú)規(guī)定時(shí)，應(yīng)當(dāng)依據(jù)《行政處罰法》的相關(guān)規(guī)定“免罰輕罰”。

3.清單化操作是全國(guó)市場(chǎng)監(jiān)管系統(tǒng)的普遍性選擇。從筆者搜集的資料看，全國(guó)各地市場(chǎng)監(jiān)管系統(tǒng)的“免罰輕罰”規(guī)定，有少部分地區(qū)采用了條款式規(guī)定，但多數(shù)地區(qū)采用了清單列舉式的方式，明確“項(xiàng)目名稱、條件、裁量幅度、適用法規(guī)依據(jù)”等內(nèi)容。雖然從總體上看，兩者實(shí)質(zhì)內(nèi)容并無(wú)大的區(qū)別，但通過(guò)清單式管理，基層行政執(zhí)法更容易操作，也符合當(dāng)前行政管理領(lǐng)域精細(xì)化、項(xiàng)目化的總趨勢(shì)。

（二）“免罰輕罰”清單部分重要概念的理解思考

1．“免罰輕罰”清單的概念界定

在執(zhí)法實(shí)踐中，“免罰”一詞更易為社會(huì)公眾及執(zhí)法人員所理解，也成了各地日漸約定俗成的一種指稱?！拜p罰”則包括兩項(xiàng)內(nèi)容：減輕處罰及從輕處罰。這樣的概括比較容易理解，最終各地各部門在實(shí)踐中紛紛以“免罰輕罰”清單直接指代“不予處罰、從輕處罰及減輕處罰”三張清單。

2．四項(xiàng)“免罰輕罰”適用條件的認(rèn)定

蘇州市場(chǎng)監(jiān)管局在推進(jìn)“免罰輕罰”清單過(guò)程，認(rèn)為以下四項(xiàng)適用條件比較難以把握，為此，蘇州市市場(chǎng)監(jiān)管局做了一些實(shí)踐探索：

(1)“初次違法”的界定。初次違法（首次違法）一般是指當(dāng)事人第一次實(shí)施該類型違法行為。實(shí)踐操作中，執(zhí)法人員可以通過(guò)詢問(wèn)當(dāng)事人，并查詢國(guó)家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)、市場(chǎng)監(jiān)管系統(tǒng)綜合執(zhí)法平臺(tái)或相關(guān)執(zhí)法平臺(tái)，未發(fā)現(xiàn)當(dāng)事人有同一類型違法行為的，可以認(rèn)定為初次違法。

(2)“違法行為輕微”的界定。一般而言，“違法行為輕微”可以結(jié)合是否“主觀過(guò)錯(cuò)較小、初次違法、違法行為持續(xù)時(shí)間較短、及時(shí)中止違法行為、沒(méi)有違法所得或者違法所得金額較小、案涉貨值金額較小、案涉產(chǎn)品或者服務(wù)合格或者符合標(biāo)準(zhǔn)”等因素綜合認(rèn)定。蘇州市市場(chǎng)監(jiān)管局在“免罰輕罰”指導(dǎo)意見(jiàn)中，對(duì)其中部分可以量化的3個(gè)基本概念，作了一般性的指導(dǎo)規(guī)定：違法所得較少是指一般不超過(guò)300元，貨值金額（違法經(jīng)營(yíng)額）較小是指一般不超過(guò)3000元，違法時(shí)間較短是指一般不超過(guò)3個(gè)月。

(3)“危害后果輕微”或者“沒(méi)有造成危害后果”的界定。此項(xiàng)內(nèi)容實(shí)踐中相對(duì)比較容易認(rèn)定，可以結(jié)合是否“對(duì)市場(chǎng)秩序的擾亂程度輕微，對(duì)消費(fèi)者欺騙、誤導(dǎo)作用較小、危害范圍較小、危害后果易于消除或者減輕、主動(dòng)消除或者減輕違法行為危害后果或主動(dòng)與違法行為對(duì)象達(dá)成和解”等因素綜合認(rèn)定。

(4)“及時(shí)改正”的綜合界定。這一行為包括“在市場(chǎng)監(jiān)管部門發(fā)現(xiàn)違法行為線索之前主動(dòng)改正或發(fā)現(xiàn)違法行為線索之后，責(zé)令改正之前主動(dòng)改正或責(zé)令改正后按要求改正”三種情形，這三種情形的及時(shí)性、主動(dòng)性依次減弱，市場(chǎng)監(jiān)管部門在作出從輕、減輕處罰或者不予行政處罰的決定時(shí)，應(yīng)當(dāng)綜合考慮改正情節(jié)。從更廣層面看，“及時(shí)改正”是對(duì)相對(duì)人“免罰輕罰”的必有之意。 

3．當(dāng)事人“無(wú)過(guò)錯(cuò)”的認(rèn)定適用

(1)當(dāng)事人無(wú)過(guò)錯(cuò)的綜合認(rèn)定。筆者認(rèn)為，當(dāng)事人的主觀過(guò)錯(cuò)包括故意和過(guò)失，執(zhí)法時(shí)判定當(dāng)事人是否存在主觀過(guò)錯(cuò)，可以結(jié)合“當(dāng)事人對(duì)違法行為是否明知或者應(yīng)知”“當(dāng)事人是否有能力控制違法行為及其后果”“當(dāng)事人是否履行了法定的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)責(zé)任”“當(dāng)事人是否通過(guò)合法途徑取得商品或者相關(guān)授權(quán)”及“其他能夠反映當(dāng)事人主觀狀態(tài)的因素”綜合認(rèn)定。

(2)“無(wú)過(guò)錯(cuò)”的舉證責(zé)任。雖然行政執(zhí)法的舉證責(zé)任在行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，但“免罰輕罰”過(guò)程中的“無(wú)過(guò)錯(cuò)”舉證責(zé)任也可部分歸屬于當(dāng)事人。 

在實(shí)務(wù)中，行政機(jī)關(guān)“在未滿足法定減輕處罰情形的情況下，擅自對(duì)相對(duì)人進(jìn)行減輕處罰，后續(xù)被司法機(jī)關(guān)以玩忽職守罪或?yàn)E用職權(quán)罪追究刑事責(zé)任”的案例并不在少數(shù)。（施立棟：《絕對(duì)化廣告用語(yǔ)的區(qū)分處罰》，載《法學(xué)》2019年第4期）因此，部分地區(qū)、部門的執(zhí)法人員對(duì)于大力推進(jìn)行政執(zhí)法“免罰輕罰”，還是存在著許多顧慮。為此，筆者建議：

1.力爭(zhēng)各部門支持，形成依法行政合力。以蘇州市市場(chǎng)監(jiān)管系統(tǒng)為例，“免罰輕罰”清單是為進(jìn)一步探索實(shí)施包容審慎監(jiān)管，規(guī)范市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法行為，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，推動(dòng)全市經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展而制定的。蘇州市監(jiān)察委員會(huì)、蘇州市司法局也大力推進(jìn)此項(xiàng)工作，印發(fā)了《關(guān)于規(guī)范涉企輕微違法行為不予行政處罰和一般違法行為從輕減輕行政處罰的實(shí)施意見(jiàn)》（蘇司〔2020〕23號(hào)），實(shí)施全市市場(chǎng)監(jiān)管系統(tǒng)“免罰輕罰”清單，經(jīng)過(guò)了相關(guān)部門的法制審查及備案，這樣就形成了依法行政的合力。

2.加強(qiáng)隊(duì)伍管理，規(guī)范程序防范風(fēng)險(xiǎn)。筆者認(rèn)為，除了思想教育、法律法規(guī)知識(shí)、“免罰輕罰”清單培訓(xùn)及嚴(yán)格行政執(zhí)法程序之外，更多的是要從機(jī)制上進(jìn)行約束。對(duì)于所有減輕處罰的案件，以及立案后認(rèn)定違法事實(shí)成立但綜合裁量不予處罰的案件，應(yīng)當(dāng)履行集體討論程序，以民主集中制來(lái)減少執(zhí)法人員履職風(fēng)險(xiǎn)及清單可能被濫用的風(fēng)險(xiǎn)。 

3.細(xì)化完善立法，“免罰輕罰”更顯權(quán)威。目前各地“免罰輕罰”的規(guī)定主要集中在政策層面，適用《行政處罰法》《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》相關(guān)原則，直接的立法立規(guī)仍顯不足。如在將來(lái)修法時(shí)吸納行政執(zhí)法“免罰輕罰”清單的一些實(shí)踐做法，則更具權(quán)威性、操作性，更能實(shí)現(xiàn)包容審慎監(jiān)管實(shí)際效果。

4.推進(jìn)容錯(cuò)糾錯(cuò)，積極作為更能擔(dān)當(dāng)。在向責(zé)任政府不斷轉(zhuǎn)變的過(guò)程中,強(qiáng)化容錯(cuò)機(jī)制建設(shè)是必由之路，要及時(shí)建立一套行之有效的容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，這樣基層執(zhí)法人員對(duì)“免罰輕罰”才能更加積極主動(dòng)，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境才能真正落到實(shí)處。2022年在各方期盼與推動(dòng)下，《蘇州市優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》第7條規(guī)定“有關(guān)單位和個(gè)人在營(yíng)商環(huán)境改革創(chuàng)新、先行先試工作中出現(xiàn)失誤或者偏差，對(duì)符合規(guī)定條件且勤勉盡責(zé)、未牟取私利，未造成重大損失或者社會(huì)負(fù)面影響的，依法予以免責(zé)或者減輕責(zé)任”，這一規(guī)定為行政執(zhí)法人員敢于擔(dān)當(dāng)、積極作為創(chuàng)新了良好的法治保障。從2023年的探索實(shí)踐看，通過(guò)完善合法性審查、紀(jì)檢監(jiān)察風(fēng)險(xiǎn)報(bào)備等銜接機(jī)制，也是一項(xiàng)很好的容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制創(chuàng)新舉措。