近日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《數(shù)字中國(guó)建設(shè)整體布局規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》）。這是新時(shí)代國(guó)家層面專門針對(duì)數(shù)字中國(guó)建設(shè)出臺(tái)的最為全面、詳細(xì)的頂層指導(dǎo)性文件，為各地區(qū)各部門高質(zhì)高效推進(jìn)數(shù)字中國(guó)建設(shè)與發(fā)展提供基本遵循，指明工作方向。

    《規(guī)劃》提出數(shù)字中國(guó)建設(shè)按照“2522”的整體框架進(jìn)行布局，即夯實(shí)數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施和數(shù)據(jù)資源體系“兩大基礎(chǔ)”，推進(jìn)數(shù)字技術(shù)與經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明建設(shè)“五位一體”深度融合，強(qiáng)化數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新體系和數(shù)字安全屏障“兩大能力”，優(yōu)化數(shù)字化發(fā)展國(guó)內(nèi)國(guó)際“兩個(gè)環(huán)境”。由此可見，作為“兩大基礎(chǔ)”之一的數(shù)據(jù)資源體系已成為數(shù)字中國(guó)建設(shè)的關(guān)鍵要素和核心基礎(chǔ)，是支撐數(shù)字中國(guó)建設(shè)的基礎(chǔ)資源、創(chuàng)新引擎和數(shù)據(jù)底座，也是數(shù)字中國(guó)建設(shè)各個(gè)環(huán)節(jié)暢通運(yùn)轉(zhuǎn)的粘合劑和潤(rùn)滑劑，是激活數(shù)據(jù)要素新價(jià)值、培育經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)能、創(chuàng)新社會(huì)治理新模式的關(guān)鍵所在。加快構(gòu)建數(shù)據(jù)資源體系，發(fā)揮海量數(shù)據(jù)與豐富場(chǎng)景優(yōu)勢(shì)，能為網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)和數(shù)字中國(guó)建設(shè)注入強(qiáng)勁的創(chuàng)新動(dòng)能，對(duì)促進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)、助推數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展、加快數(shù)字社會(huì)建設(shè)步伐發(fā)揮至關(guān)重要作用。

一、當(dāng)前我國(guó)數(shù)據(jù)資源體系建設(shè)取得成效

    數(shù)據(jù)資源配套政策法規(guī)體系不斷完善。近年來，我國(guó)高度重視構(gòu)建數(shù)據(jù)資源體系，并強(qiáng)調(diào)對(duì)數(shù)據(jù)資源的高效共享和開放利用，相繼印發(fā)了《“十四五”國(guó)家信息化規(guī)劃》《“十四五”推進(jìn)國(guó)家政務(wù)信息化規(guī)劃》《“十四五”數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃》等系列政策規(guī)劃以及《網(wǎng)絡(luò)安全法》《個(gè)人信息保護(hù)法》《數(shù)據(jù)安全法》《關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全保護(hù)條例》等法律法規(guī)。政策法規(guī)文件內(nèi)容涉及總體規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、數(shù)據(jù)安全、數(shù)據(jù)應(yīng)用、數(shù)字生態(tài)等多個(gè)領(lǐng)域，有效指導(dǎo)了各地區(qū)各部門開展數(shù)據(jù)資源體系建設(shè)、規(guī)范數(shù)據(jù)治理活動(dòng)。在政策法規(guī)體系建設(shè)方面，我國(guó)與西方發(fā)達(dá)國(guó)家基本上保持同步。

    數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施體系初具規(guī)模，政務(wù)數(shù)據(jù)共享開放與應(yīng)用水平不斷提升?！笆濉睍r(shí)期國(guó)家電子政務(wù)內(nèi)網(wǎng)初步建成，國(guó)家電子政務(wù)外網(wǎng)實(shí)現(xiàn)了四級(jí)骨干網(wǎng)絡(luò)100%全覆蓋，依托已有數(shù)據(jù)中心基礎(chǔ)，形成1+3的國(guó)家電子政務(wù)云數(shù)據(jù)中心體系。基于政務(wù)外網(wǎng)建設(shè)的國(guó)家數(shù)據(jù)共享交換平臺(tái)發(fā)揮共享交換樞紐作用，與所有省級(jí)平臺(tái)實(shí)現(xiàn)對(duì)接，基本實(shí)現(xiàn)了部門全聯(lián)通、省級(jí)全覆蓋，為“數(shù)據(jù)通”奠定基礎(chǔ)。有數(shù)據(jù)顯示，截止2020年11月底，國(guó)家數(shù)據(jù)共享交換平臺(tái)上線目錄累計(jì)超過64萬條，發(fā)布共享接口1200余個(gè)。

    數(shù)據(jù)規(guī)?？偭烤邮澜缜傲校瑪?shù)據(jù)資源開發(fā)利用和數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化培育加速前進(jìn)?！稊?shù)字中國(guó)發(fā)展報(bào)告（2021年）》指出，2021年，我國(guó)數(shù)據(jù)產(chǎn)量達(dá)6.6ZB，全球占比9.9%，位居世界第二。海量數(shù)據(jù)為數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用和數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化培育提供堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。貴陽(yáng)、上海、北京等多地成立數(shù)據(jù)交易機(jī)構(gòu)面向數(shù)據(jù)流通交易提供相關(guān)服務(wù)。廣東等地探索開展數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化配置改革，建設(shè)“全省一盤棋”數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)體系。隨著《關(guān)于加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的意見》《關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》等文件相繼發(fā)布，我國(guó)在推動(dòng)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化建設(shè)，促進(jìn)數(shù)據(jù)資源充分開發(fā)利用方面的步伐將會(huì)進(jìn)一步加快。

二、數(shù)據(jù)資源體系建設(shè)面臨的問題及挑戰(zhàn)

    當(dāng)前我國(guó)數(shù)據(jù)資源體系建設(shè)雖然取得一定成效，但建設(shè)總體水平不高，數(shù)據(jù)要素價(jià)值潛力尚未有效激活。綜合來看，數(shù)據(jù)資源管理體系不健全、數(shù)據(jù)資源應(yīng)用水平不高、數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化配置能力較弱是面臨的主要問題與挑戰(zhàn)。

    一是數(shù)據(jù)資源管理體系有待進(jìn)一步健全完善。組織機(jī)構(gòu)方面，在國(guó)家層面沒有組建明確承擔(dān)全國(guó)數(shù)據(jù)資源體系建設(shè)管理職責(zé)的組織機(jī)構(gòu)。工作機(jī)制方面，全國(guó)數(shù)據(jù)資源底數(shù)不清，缺乏全國(guó)統(tǒng)一的數(shù)據(jù)資源目錄，沒有形成政務(wù)數(shù)據(jù)、公共數(shù)據(jù)和社會(huì)數(shù)據(jù)統(tǒng)籌管理的工作機(jī)制。制度體系方面，當(dāng)前我國(guó)數(shù)據(jù)治理層面的立法以及數(shù)據(jù)確權(quán)、流通交易、數(shù)據(jù)共享、開發(fā)利用、市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)等領(lǐng)域基礎(chǔ)性法規(guī)制度相對(duì)欠缺。

    二是數(shù)據(jù)資源應(yīng)用水平有待進(jìn)一步提高。當(dāng)前，政務(wù)數(shù)據(jù)高效共享流通障礙依然存在，特別是部委與地方政府、省際之間數(shù)據(jù)共享難度較大，數(shù)據(jù)向基層回流難。數(shù)據(jù)開發(fā)利用水平有待進(jìn)一步提高。一些地方、部門在數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用方面存在“不會(huì)干、不敢干、不愿干”等問題。此外，地方、部門數(shù)據(jù)治理和服務(wù)能力不充分、不平衡的現(xiàn)實(shí)，也影響了數(shù)據(jù)資源應(yīng)用水平提升。

    三是數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化配置能力有待加強(qiáng)。數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)建設(shè)管理體制機(jī)制不健全，國(guó)家層面的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)、交易流通、安全監(jiān)管、收益分配等基礎(chǔ)性法規(guī)制度尚未完全建立，數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)分割、流通不暢，全國(guó)統(tǒng)一的數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)尚未培育形成。

三、優(yōu)化完善數(shù)據(jù)資源體系建設(shè)若干建議

    一是加快頂層戰(zhàn)略規(guī)劃設(shè)計(jì)。貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)、數(shù)字中國(guó)戰(zhàn)略總署，圍繞全面促進(jìn)我國(guó)大數(shù)據(jù)發(fā)展和應(yīng)用任務(wù)，不斷優(yōu)化迭代國(guó)家層面的數(shù)據(jù)戰(zhàn)略規(guī)劃。針對(duì)當(dāng)前我國(guó)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)存在的現(xiàn)實(shí)問題，從軟硬件環(huán)境層、技術(shù)工具層、數(shù)據(jù)要素層、保障制度層等方面研究開展國(guó)家層面的數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)頂層架構(gòu)設(shè)計(jì)，為全國(guó)統(tǒng)一數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)建設(shè)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

    二是創(chuàng)新數(shù)據(jù)資源管理體制機(jī)制。研究推進(jìn)一體化政務(wù)數(shù)據(jù)管理體制建設(shè)，明確數(shù)據(jù)主管部門及責(zé)任分工，構(gòu)建覆蓋國(guó)家、省、市、縣各級(jí)政府的數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)體系，形成各地區(qū)各部門權(quán)責(zé)統(tǒng)一、分工明確、協(xié)調(diào)有力的一體化政務(wù)數(shù)據(jù)管理格局。探索政府、公共企事業(yè)單位、行業(yè)組織等多元主體共同參與的“共建、共治、共享、共用”的數(shù)據(jù)治理新格局。國(guó)家層面可考慮組建具有統(tǒng)籌全國(guó)數(shù)據(jù)資源管理職能的數(shù)據(jù)管理組織機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌規(guī)劃政務(wù)數(shù)據(jù)、公共數(shù)據(jù)和社會(huì)數(shù)據(jù)資源管理，完善基礎(chǔ)信息資源和重要領(lǐng)域信息資源，積極探索政企合作、多方參與的新模式，加快公共服務(wù)領(lǐng)域數(shù)據(jù)集中和共享，推進(jìn)同企業(yè)積累的社會(huì)數(shù)據(jù)進(jìn)行平臺(tái)對(duì)接，形成社會(huì)治理強(qiáng)大合力。加強(qiáng)數(shù)據(jù)資源管理制度體系建設(shè)。推動(dòng)政務(wù)數(shù)據(jù)高效共享、公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用、數(shù)據(jù)安全管理等領(lǐng)域政策法規(guī)的編制工作。推進(jìn)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系建設(shè)，完善數(shù)據(jù)管理國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)體系。制定數(shù)據(jù)資源體系建設(shè)成效考核評(píng)價(jià)制度，指導(dǎo)各地區(qū)、各部門加強(qiáng)數(shù)據(jù)資源管理應(yīng)用。

    三是加快各級(jí)各類數(shù)據(jù)整合匯聚。編制重點(diǎn)數(shù)據(jù)資源目錄。統(tǒng)籌規(guī)劃政務(wù)數(shù)據(jù)、公共數(shù)據(jù)、社會(huì)數(shù)據(jù)管理，全量、規(guī)范編制重點(diǎn)數(shù)據(jù)資源目錄，建立目錄動(dòng)態(tài)更新機(jī)制，實(shí)現(xiàn)目錄清單化管理。加快數(shù)據(jù)資源匯聚。構(gòu)建國(guó)家大數(shù)據(jù)平臺(tái)，建設(shè)完善人口、法人、自然資源等基礎(chǔ)庫(kù)和醫(yī)療健康、科技教育、社會(huì)保障、生態(tài)環(huán)保等重要領(lǐng)域數(shù)據(jù)資源庫(kù)。鼓勵(lì)企業(yè)開放搜索、電商、社交等數(shù)據(jù)，按照“統(tǒng)采共用”原則匯聚形成社會(huì)數(shù)據(jù)資源庫(kù)。深化數(shù)據(jù)資源調(diào)查，全面摸清全國(guó)數(shù)據(jù)資源底數(shù)。探索通過全國(guó)數(shù)據(jù)共享交換平臺(tái)和標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的清單目錄體系，形成標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、布局合理、管理協(xié)同、安全可靠的全國(guó)一體化數(shù)據(jù)資源體系。

    四是建立數(shù)據(jù)高效共享協(xié)調(diào)機(jī)制。建立政務(wù)數(shù)據(jù)共享協(xié)調(diào)機(jī)制，厘清各地、各部門在政務(wù)數(shù)據(jù)資源體系中的職責(zé)分工，形成政務(wù)數(shù)據(jù)跨部門、跨層級(jí)、跨區(qū)域共享的高效匯聚、有效回流機(jī)制。建立健全政府部門與黨委、人大政協(xié)、法院、檢察院等機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)共享機(jī)制。推動(dòng)建立政務(wù)數(shù)據(jù)、公共數(shù)據(jù)、社會(huì)數(shù)據(jù)共享機(jī)制，打通共享使用稅務(wù)、海關(guān)等政務(wù)數(shù)據(jù)，民航、鐵路、醫(yī)療等公共數(shù)據(jù)以及重點(diǎn)行業(yè)、頭部平臺(tái)企業(yè)擁有的社會(huì)數(shù)據(jù)的通道。探索建立個(gè)人數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)跨平臺(tái)互聯(lián)互通機(jī)制。加快推進(jìn)高價(jià)值數(shù)據(jù)集安全有序開放。構(gòu)建統(tǒng)一的國(guó)家公共數(shù)據(jù)開放平臺(tái)，推動(dòng)企業(yè)登記、醫(yī)療衛(wèi)生、交通運(yùn)輸、氣象環(huán)保、信用監(jiān)管等高價(jià)值數(shù)據(jù)集向社會(huì)安全有序開放。

    五是探索創(chuàng)新數(shù)據(jù)開發(fā)利用機(jī)制。推進(jìn)完善政務(wù)數(shù)據(jù)、公共數(shù)據(jù)和社會(huì)數(shù)據(jù)整合應(yīng)用機(jī)制。結(jié)合政務(wù)數(shù)據(jù)高效共享機(jī)制，針對(duì)政府內(nèi)部數(shù)據(jù)融合和大數(shù)據(jù)分析應(yīng)用需求，推進(jìn)數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用環(huán)境的建設(shè)，形成政務(wù)數(shù)據(jù)、公共數(shù)據(jù)和社會(huì)數(shù)據(jù)整合應(yīng)用的機(jī)制與流程，鼓勵(lì)開展跨部門、跨地區(qū)、基于應(yīng)用場(chǎng)景的數(shù)據(jù)開發(fā)利用。加快公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)試點(diǎn)探索，創(chuàng)新運(yùn)營(yíng)模式（如，行業(yè)主導(dǎo)模式、區(qū)域一體化模式、場(chǎng)景牽引模式），引入專業(yè)團(tuán)隊(duì)開展公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用及運(yùn)營(yíng)工作，鼓勵(lì)專業(yè)化大數(shù)據(jù)服務(wù)企業(yè)發(fā)展。探索公共數(shù)據(jù)對(duì)外開發(fā)利用模式，實(shí)現(xiàn)資源配置程序合規(guī)化、效率最大化和效能最優(yōu)化，妥善處理數(shù)據(jù)持有、使用、獲取收益的權(quán)益關(guān)系，確保數(shù)據(jù)可管可控。

    六是持續(xù)豐富數(shù)據(jù)資源應(yīng)用場(chǎng)景。鼓勵(lì)重點(diǎn)地方、重點(diǎn)領(lǐng)域根據(jù)需求打造場(chǎng)景化應(yīng)用。如政務(wù)領(lǐng)域，可探索建立健全大數(shù)據(jù)輔助科學(xué)決策機(jī)制，充分匯聚整合多源數(shù)據(jù)，拓展動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、統(tǒng)計(jì)分析、趨勢(shì)研判、效果評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)防控等應(yīng)用場(chǎng)景，提升政府決策科學(xué)化水平。逐步構(gòu)建社會(huì)化數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)體系，結(jié)合現(xiàn)有醫(yī)療健康、普惠金融等應(yīng)用基礎(chǔ)，選取需求迫切的典型應(yīng)用場(chǎng)景，引入重點(diǎn)企業(yè)，按照市場(chǎng)化機(jī)制運(yùn)行，打造社會(huì)化數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)體系。

    七是全面提升數(shù)據(jù)安全保障能力。組織制定數(shù)據(jù)安全管理辦法，建立數(shù)據(jù)資源分類分級(jí)管理制度，明確涉及不同類別、不同級(jí)別、不同體量的數(shù)據(jù)資源應(yīng)滿足的安全管理要求。建立實(shí)施數(shù)據(jù)安全管理認(rèn)證制度，引導(dǎo)企業(yè)通過認(rèn)證提升數(shù)據(jù)安全管理水平。建立公共數(shù)據(jù)資源全流程開發(fā)利用安全機(jī)制，探索將成熟企業(yè)在數(shù)據(jù)資源采集、存儲(chǔ)、調(diào)用、計(jì)算、分析、交易等方面的安全內(nèi)控機(jī)制引入公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用領(lǐng)域，激發(fā)數(shù)字經(jīng)濟(jì)活力的同時(shí)，確保網(wǎng)絡(luò)空間安全可控。搭建數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用安全環(huán)境，提高數(shù)據(jù)訪問、流向控制、數(shù)據(jù)溯源、數(shù)據(jù)銷毀等關(guān)鍵環(huán)節(jié)技術(shù)管控能力，確保數(shù)據(jù)利用來源可溯、去向可查、行為留痕、責(zé)任可究。加強(qiáng)數(shù)據(jù)跨境傳輸安全，探索建立跨境數(shù)據(jù)分類分級(jí)管理機(jī)制，探索構(gòu)建多渠道、便利化數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管機(jī)制，阻斷境外、法律和行政法規(guī)禁止發(fā)布或者傳輸信息的傳播。

    八是完善數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)治理體系。加強(qiáng)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)相關(guān)基礎(chǔ)性制度和配套制度建設(shè)，健全完善數(shù)據(jù)資源相關(guān)產(chǎn)權(quán)界定、流通交易、跨境傳輸、安全保護(hù)、權(quán)益分配等領(lǐng)域基礎(chǔ)制度。探索建立全國(guó)統(tǒng)一數(shù)據(jù)要素統(tǒng)計(jì)核算體系，加快建立數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度，把數(shù)據(jù)作為重要資產(chǎn)加以管理，規(guī)范開展數(shù)據(jù)資產(chǎn)申報(bào)、登記、普查、核算，繪制全國(guó)數(shù)據(jù)資產(chǎn)地圖，做到心中有“數(shù)”。健全完善數(shù)據(jù)交易市場(chǎng)建設(shè)，加強(qiáng)數(shù)據(jù)交易場(chǎng)所體系規(guī)劃設(shè)計(jì)，探索開展國(guó)家級(jí)數(shù)據(jù)交易場(chǎng)所（交易平臺(tái)）建設(shè)，避免數(shù)據(jù)交易壁壘、交易孤島、違規(guī)交易風(fēng)險(xiǎn)，確保場(chǎng)內(nèi)場(chǎng)外交易合規(guī)化、線上線下交易便捷化、國(guó)內(nèi)國(guó)際交易可控化。培育數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)生態(tài)，鼓勵(lì)企業(yè)（數(shù)商、數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人等）積極參與數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)建設(shè)，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)等多方力量參與數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)建設(shè)，形成有效市場(chǎng)和有為政府相結(jié)合的數(shù)據(jù)要素治理格局。