【裁判要旨】
未經(jīng)登記的建筑并非均屬違法建筑，也并非所有違法建筑均須無償拆除。在城中村或舊城區(qū)，因歷史原因未依法辦理產(chǎn)權(quán)登記或未依法辦理審批許可手續(xù)的建筑，不能以納入征收范圍、不符合現(xiàn)行規(guī)劃為由，不作具體區(qū)分一律無償拆除。

【基本案情】
2020年9月，被告某縣人民政府作出《某縣人民政府關(guān)于對某街道某村城中村改造范圍內(nèi)國有土地上房屋實施征收的決定》（以下簡稱被訴征收決定），主要內(nèi)容為：因公共利益建設(shè)需要，根據(jù)《國有土地上房屋征收與補償條例》和《浙江省國有土地上房屋征收與補償條例》相關(guān)規(guī)定，決定對某街道某村城中村改造范圍內(nèi)國有土地上房屋實施征收。該征收決定還包括征收范圍、房屋征收部門及實施單位、實施期限等內(nèi)容，并明確補償依據(jù)為《某街道某村城中村改造項目國有土地上房屋征收與補償安置方案》（以下簡稱涉案補償方案），當(dāng)事人不服的可以申請行政復(fù)議或提起行政訴訟。

原告某實業(yè)公司、謝某琴（同年11月申請作為共同原告參加本案訴訟）訴稱：二原告所有的國有土地及地上房屋位于被訴征收決定改造項目范圍內(nèi)。二原告認(rèn)為，被告作出被訴征收決定，不符合《國有土地上房屋征收與補償條例》規(guī)定，不符合“四規(guī)劃一計劃”要求，不符合公共利益條件，且程序違法、補償方案不合理，嚴(yán)重侵害了原告的合法權(quán)益，故向浙江省某市中級人民法院提起行政訴訟，請求撤銷被告某縣人民政府于2020年9月作出的《某縣人民政府關(guān)于對某街道某村城中村改造范圍內(nèi)國有土地上房屋實施征收的決定》。

【法院裁判】
一、確認(rèn)被告某縣人民政府于2020年9月作出的《某縣人民政府關(guān)于對某街道某村城中村改造范圍內(nèi)國有土地上房屋實施征收的決定》違法；
二、責(zé)令被告某縣人民政府根據(jù)本生效判決采取相應(yīng)的補救措施。

【律師分析】
本案中原被告雙方的爭議焦點主要集中在被告所作征收決定是否合法，楹庭律師認(rèn)為此征收決定不合法，現(xiàn)分析如下：
第一，根據(jù)《國有土地上房屋征收與補償條例》第八條：“為了保障國家安全、促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展等公共利益的需要，有下列情形之一，確需征收房屋的，由市、縣級人民政府作出房屋征收決定：……（五）由政府依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關(guān)規(guī)定組織實施的對危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段進(jìn)行舊城區(qū)改建的需要；……”第九條第一款：“依照本條例第八條規(guī)定，確需征收房屋的各項建設(shè)活動，應(yīng)當(dāng)符合國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項規(guī)劃。

保障性安居工程建設(shè)、舊城區(qū)改建，應(yīng)當(dāng)納入市、縣級國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展年度計劃?！薄墩憬型恋厣戏课菡魇张c補償條例》第七條：“符合國務(wù)院房屋征收補償條例規(guī)定的公共利益情形，確需征收房屋的，由建設(shè)活動組織實施單位向房屋征收部門提出擬征收房屋范圍，說明符合公共利益的具體情形。發(fā)展和改革、國土資源、城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門應(yīng)當(dāng)向房屋征收部門提供建設(shè)活動符合國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項規(guī)劃的證明文件。

因保障性安居工程建設(shè)、舊城區(qū)改建需要征收房屋的，發(fā)展和改革主管部門還應(yīng)當(dāng)提供建設(shè)活動符合國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展年度計劃的證明文件。房屋征收部門經(jīng)審查認(rèn)為房屋征收符合法律、法規(guī)規(guī)定的，報設(shè)區(qū)的市、縣（市、區(qū)）人民政府。設(shè)區(qū)的市、縣（市、區(qū)）人民政府認(rèn)為符合公共利益、確需征收房屋的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)規(guī)劃用地范圍和房屋實際狀況確定房屋征收范圍，并予以公布?！?/span>

第八條：“因舊城區(qū)改建需要征收房屋的，房屋征收范圍確定后，房屋征收部門應(yīng)當(dāng)組織征詢被征收人的改建意愿；百分之九十以上被征收人同意改建的，方可進(jìn)行舊城區(qū)改建。”之規(guī)定，上述程序既是啟動國有房屋征收的前置條件，也是國有土地上房屋征收必須履行的法定程序，且相對于《國有土地上房屋征收與補償條例》來說，《浙江省國有土地上房屋征收與補償條例》在本地區(qū)更應(yīng)當(dāng)著重考慮適用，上述兩部條例所規(guī)定的征收程序，設(shè)區(qū)的市、縣（市、區(qū)）人民政府及其相關(guān)職能部門在作出征收決定前應(yīng)當(dāng)遵循。

本案中被告并未提供能夠證明征收項目符合公共利益的證據(jù)、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、專項規(guī)劃等材料、案涉征收項目的立項文件，不能證明是否符合公共利益的需要，由此也不能判斷是否符合上述兩部條例所規(guī)定的征收程序，因此存在征收程序不合法的嫌疑。

第二，根據(jù)《國有土地上房屋征收與補償條例》第十條：“房屋征收部門擬定征收補償方案，報市、縣級人民政府。市、縣級人民政府應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門對征收補償方案進(jìn)行論證并予以公布，征求公眾意見。征求意見期限不得少于30日?！钡谑粭l：“市、縣級人民政府應(yīng)當(dāng)將征求意見情況和根據(jù)公眾意見修改的情況及時公布。因舊城區(qū)改建需要征收房屋，多數(shù)被征收人認(rèn)為征收補償方案不符合本條例規(guī)定的，市、縣級人民政府應(yīng)當(dāng)組織由被征收人和公眾代表參加的聽證會，并根據(jù)聽證會情況修改方案?！?/span>

《浙江省國有土地上房屋征收與補償條例》第十一條第二款：“因舊城區(qū)改建需要征收房屋，半數(shù)以上被征收人提出征收補償方案不符合國務(wù)院房屋征收補償條例和本條例規(guī)定的，設(shè)區(qū)的市、縣（市、區(qū)）人民政府應(yīng)當(dāng)組織由被征收人代表和公眾代表參加的聽證會?！敝?guī)定，本案中，被告雖對征收補償方案進(jìn)行公開征求意見，但沒有證據(jù)表明征求意見的處理過程與結(jié)果，無法判斷是否有半數(shù)以上被征收人提出異議、是否應(yīng)當(dāng)組織聽證、是否存在被征收人放棄聽證權(quán)利等情況，存在程序違法的嫌疑。

第三，根據(jù)《國有土地上房屋征收與補償條例》第十五條：“房屋征收部門應(yīng)當(dāng)對房屋征收范圍內(nèi)房屋的權(quán)屬、區(qū)位、用途、建筑面積等情況組織調(diào)查登記，被征收人應(yīng)當(dāng)予以配合。調(diào)查結(jié)果應(yīng)當(dāng)在房屋征收范圍內(nèi)向被征收人公布?！?/span>

第二十四條：“市、縣級人民政府作出房屋征收決定前，應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門依法對征收范圍內(nèi)未經(jīng)登記的建筑進(jìn)行調(diào)查、認(rèn)定和處理。對認(rèn)定為合法建筑和未超過批準(zhǔn)期限的臨時建筑的，應(yīng)當(dāng)給予補償；對認(rèn)定為違法建筑和超過批準(zhǔn)期限的臨時建筑的，不予補償?！敝?guī)定，市、縣人民政府作出房屋征收決定前應(yīng)先行組織有關(guān)部門對未經(jīng)登記的建筑依法進(jìn)行調(diào)查、認(rèn)定和處理，只有經(jīng)依法認(rèn)定為違法建筑的，才不予補償。

但需要強調(diào)的是，未經(jīng)登記的建筑并非均屬違法建筑，也并非所有違法建筑均須無償拆除。征收范圍內(nèi)的房屋情況復(fù)雜，尤其是城中村或舊城區(qū)，存在大量因歷史原因未依法辦理產(chǎn)權(quán)登記或未依法辦理審批許可手續(xù)的建筑，對征收范圍內(nèi)的此類建筑，并不能以納入征收范圍、不符合現(xiàn)行規(guī)劃為由，不作具體區(qū)分一律無償拆除。

因此，上述條文中規(guī)定的不予補償?shù)倪`法建筑，應(yīng)是經(jīng)有關(guān)部門依據(jù)土地、規(guī)劃等相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和過罰相當(dāng)原則，根據(jù)違法建設(shè)行為及違法建筑的違法程度，確認(rèn)為無法采取改正措施，應(yīng)予限期拆除的建筑。

【案涉法條】
1.《國有土地上房屋征收與補償條例》第八條
為了保障國家安全、促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展等公共利益的需要，有下列情形之一，確需征收房屋的，由市、縣級人民政府作出房屋征收決定：……（五）由政府依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關(guān)規(guī)定組織實施的對危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段進(jìn)行舊城區(qū)改建的需要；……

2.《國有土地上房屋征收與補償條例》第十條
房屋征收部門擬定征收補償方案，報市、縣級人民政府。市、縣級人民政府應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門對征收補償方案進(jìn)行論證并予以公布，征求公眾意見。征求意見期限不得少于30日。

3.《國有土地上房屋征收與補償條例》第十一條
市、縣級人民政府應(yīng)當(dāng)將征求意見情況和根據(jù)公眾意見修改的情況及時公布。因舊城區(qū)改建需要征收房屋，多數(shù)被征收人認(rèn)為征收補償方案不符合本條例規(guī)定的，市、縣級人民政府應(yīng)當(dāng)組織由被征收人和公眾代表參加的聽證會，并根據(jù)聽證會情況修改方案。

4.《國有土地上房屋征收與補償條例》第十五條
房屋征收部門應(yīng)當(dāng)對房屋征收范圍內(nèi)房屋的權(quán)屬、區(qū)位、用途、建筑面積等情況組織調(diào)查登記，被征收人應(yīng)當(dāng)予以配合。調(diào)查結(jié)果應(yīng)當(dāng)在房屋征收范圍內(nèi)向被征收人公布。

5.《國有土地上房屋征收與補償條例》第二十四條
市、縣級人民政府作出房屋征收決定前，應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門依法對征收范圍內(nèi)未經(jīng)登記的建筑進(jìn)行調(diào)查、認(rèn)定和處理。對認(rèn)定為合法建筑和未超過批準(zhǔn)期限的臨時建筑的，應(yīng)當(dāng)給予補償；對認(rèn)定為違法建筑和超過批準(zhǔn)期限的臨時建筑的，不予補償。

【楹庭律師總結(jié)】
在行政訴訟當(dāng)中，被告對作出的具體行政行為是否合法負(fù)有舉證責(zé)任。行政主體的征收行為必須滿足公共利益的需要，但是否滿足公共利益，需要行政機關(guān)提供充分證據(jù)予以證明，不能僅在口頭上說是為了公共利益，否則將置廣大人民群眾的切身利益于不顧，不利于社會穩(wěn)定。

并且在征收補償決定作出之前，行政主體一定要將法律所規(guī)定的前置法定程序履行到位，例如公告滿法定期限、做好社會穩(wěn)定風(fēng)險評估、依法召開聽證會組織聽證、向當(dāng)事人履行催告義務(wù)、聽取陳述申辯、對房屋相關(guān)信息做好登記、備案等等。

房屋是許多百姓一生的血汗凝結(jié)，征地拆遷更會使得百姓面臨流離失所的重大風(fēng)險。作為具有明顯優(yōu)勢一方的行政主體，應(yīng)當(dāng)做到心系百姓，將人民群眾的利益置于首位，重點就是在作出影響行政相對人權(quán)利、給行政相對人增加義務(wù)時，要做到主體合法、程序、內(nèi)容合法、正確適用法律規(guī)定。廣大人民群眾在遇到行政主體不法行為時，也要善于尋找和發(fā)現(xiàn)對方的違法點，利用這些違法點，拿起法律武器，與之協(xié)商談判，將自己應(yīng)得的利益攥在手中。

本文法律知識并不代表其法律建議，如遇同類問題應(yīng)當(dāng)具體分析