《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》 記者 謝瑋丨北京報(bào)道

隨著各省、區(qū)、市政府工作報(bào)告陸續(xù)出爐，多地農(nóng)信系統(tǒng)改革動(dòng)向進(jìn)一步明晰。

甘肅、四川、遼寧、河南、山西、山東等地政府工作報(bào)告，在2023年的重點(diǎn)工作中都明確提出深入推進(jìn)農(nóng)信社改革和防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)，并公開(kāi)了本省的農(nóng)信系統(tǒng)改革方向。

農(nóng)信社改革一直備受各界關(guān)注。各省省聯(lián)社改革都有哪些做法？為何各省在此時(shí)將省聯(lián)社改革提上日程？

多省明確改革方向，農(nóng)信社改革大幕拉開(kāi)

農(nóng)信社全稱(chēng)為“農(nóng)村信用合作社”，由農(nóng)民入股組成，實(shí)行入股社員民主管理，主要為入股社員服務(wù)的合作金融組織。作為體量達(dá)50萬(wàn)億元的農(nóng)村中小銀行中的重要組成部分，農(nóng)信社是我國(guó)縣域金融的主力軍。

在上一輪改革中，農(nóng)信合機(jī)構(gòu)已經(jīng)極大提高了經(jīng)營(yíng)能力。但隨著自身的發(fā)展以及外部環(huán)境的變化，農(nóng)信合機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題凸顯并廣受關(guān)注，改革化險(xiǎn)較為急迫。

2022年2月，中央一號(hào)文件要求：加快農(nóng)村信用社改革完善省（自治區(qū)）農(nóng)村信用社聯(lián)合社治理機(jī)制，穩(wěn)妥化解風(fēng)險(xiǎn)。

在“一省一策”的政策推動(dòng)下，農(nóng)信體系新一輪改革大幕拉開(kāi)。隨著各省政府工作報(bào)告陸續(xù)出爐，多地農(nóng)信系統(tǒng)改革部署初露“真容”。

甘肅省政府工作報(bào)告提出，有序推進(jìn)高風(fēng)險(xiǎn)機(jī)構(gòu)化險(xiǎn)，穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)信社改革，組建甘肅農(nóng)商聯(lián)合銀行。

四川省政府工作報(bào)告指出，將深化農(nóng)信系統(tǒng)改革，完成省級(jí)農(nóng)商行組建。另?yè)?jù)該省年初印發(fā)的《四川貫徹〈成渝共建西部金融中心規(guī)劃〉實(shí)施方案》，將“深化農(nóng)村信用社改革，以轉(zhuǎn)變省農(nóng)信聯(lián)社職能為重點(diǎn)，積極申請(qǐng)組建省級(jí)農(nóng)商銀行，穩(wěn)妥推進(jìn)符合條件的地區(qū)組建市級(jí)統(tǒng)一法人農(nóng)商銀行”。

遼寧省政府工作報(bào)告提出，加快推進(jìn)城商行“一行一策”改革，全面實(shí)施農(nóng)信系統(tǒng)整體改革，完成省級(jí)農(nóng)商行組建。

山西提出“做好金融改革化險(xiǎn)。深入推進(jìn)農(nóng)信社改革化險(xiǎn)，推動(dòng)新機(jī)構(gòu)順利掛牌。健全現(xiàn)代金融企業(yè)制度，規(guī)范投資決策，加強(qiáng)內(nèi)控管理”；山東提出將“深入推進(jìn)農(nóng)商行改革”；吉林提出，“全力爭(zhēng)取國(guó)家政策和資源支持，穩(wěn)妥有序推進(jìn)農(nóng)信系統(tǒng)改革化險(xiǎn)，扎實(shí)抓好地方法人機(jī)構(gòu)金融風(fēng)險(xiǎn)及時(shí)處置化解工作”；貴州提出，“加強(qiáng)地方法人金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)防范化解，加快省農(nóng)信社改革”；青海提出，“加快創(chuàng)建西寧國(guó)家級(jí)普惠金融改革試驗(yàn)區(qū)，積極推進(jìn)省農(nóng)信社等地方金融機(jī)構(gòu)改革”等。

“近年來(lái)，無(wú)論是從政府、監(jiān)管層還是農(nóng)商行自身，都在喊著改革，但卻一直'推不動(dòng)’，幾年來(lái)一直沒(méi)有落地。”地方農(nóng)商行人士王鵬向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者直言，“當(dāng)然原因很多，其中一個(gè)是各方思路不同。比如，地方希望按照地級(jí)市去成立大區(qū)分行，把下屬的縣市農(nóng)商行管理起來(lái)。但監(jiān)管層面態(tài)度明確，并不允許撤并縣支行的獨(dú)立法人地位，因?yàn)榉?wù)'三農(nóng)’、鄉(xiāng)村振興需要保持縣級(jí)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立法人地位?！?/p>

農(nóng)信社改革沒(méi)有統(tǒng)一模式。業(yè)內(nèi)討論比較多的包括聯(lián)合銀行、金融服務(wù)公司、金融持股公司和統(tǒng)一法人這4種改革模式。

從公開(kāi)信息來(lái)看，各地也結(jié)合省情，進(jìn)行了“因地制宜”的探索。

浙江、河南、甘肅選擇了聯(lián)合銀行模式。

2021年10月16日，浙江省深化農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)實(shí)施方案經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)同意；10月25日，獲銀保監(jiān)會(huì)批復(fù)，成為全國(guó)深化農(nóng)信社改革“第一單”。

去年4月18日，浙江農(nóng)村商業(yè)聯(lián)合銀行正式掛牌成立。公開(kāi)資料顯示，浙江農(nóng)商聯(lián)合銀行在浙江省農(nóng)信聯(lián)社基礎(chǔ)上組建，由省內(nèi)全部法人農(nóng)信機(jī)構(gòu)入股組成，注冊(cè)資本50.25億元，是具有獨(dú)立企業(yè)法人資格的地方性銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，是成員行的行業(yè)管理銀行和聯(lián)合服務(wù)銀行。

浙江“聯(lián)合銀行”模式保持省縣兩級(jí)法人地位。浙江農(nóng)商聯(lián)合銀行在省政府授權(quán)的范圍內(nèi)，履行對(duì)成員行的管理、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和服務(wù)職能，不干預(yù)縣域農(nóng)信機(jī)構(gòu)具體的人事、財(cái)務(wù)、業(yè)務(wù)等日常經(jīng)營(yíng)管理。

河南省在政府工作報(bào)告中提出，加快推進(jìn)農(nóng)信社改革，完成河南農(nóng)商聯(lián)合銀行組建。

去年11月23日，《河南日?qǐng)?bào)》就曾刊發(fā)報(bào)道披露，該農(nóng)信社改革方案已獲得銀保監(jiān)會(huì)批復(fù)，將通過(guò)組建河南農(nóng)商聯(lián)合銀行，自上而下理順股權(quán)結(jié)構(gòu)，完善公司治理，推進(jìn)系統(tǒng)重塑，提升全省農(nóng)信社體系健康度，充分發(fā)揮其地方金融“壓艙石”的作用。

而與浙江的“聯(lián)合銀行”模式不同，河南省聯(lián)社改革是“自上而下逐級(jí)參股控股”。據(jù)《中國(guó)農(nóng)村金融》報(bào)道，河南農(nóng)商聯(lián)合銀行由河南省政府出資，委托省聯(lián)社履行出資人的權(quán)利和義務(wù)。注冊(cè)資金60億元，其中省政府注資40億元，其余20億元向社會(huì)募集，形成“省控市、市控縣”的三級(jí)管理架構(gòu)。

遼寧則采取了省級(jí)農(nóng)商行模式，去年底，遼寧省農(nóng)商銀行籌建工作小組已經(jīng)成立。

根據(jù)《遼寧日?qǐng)?bào)》相關(guān)報(bào)道，沈陽(yáng)農(nóng)商銀行與30家農(nóng)信聯(lián)社將組建遼寧省農(nóng)村商業(yè)銀行股份有限公司（以監(jiān)管部門(mén)核準(zhǔn)名稱(chēng)為準(zhǔn)，簡(jiǎn)稱(chēng)“遼寧省農(nóng)商銀行”）。沈陽(yáng)農(nóng)商銀行及30家農(nóng)信聯(lián)社所有債權(quán)和債務(wù)由組建后的遼寧省農(nóng)商銀行承接。

按照“因地制宜”“一省一策”的原則，隨著各省區(qū)市改革的推進(jìn)，未來(lái)可能會(huì)出現(xiàn)多種改革方案。

各省聯(lián)社腐敗案觸目驚心

在各省農(nóng)信社迎來(lái)新一輪的改革背后，多地農(nóng)信系統(tǒng)腐敗案件頻發(fā)，觸目驚心。有的地方甚至出現(xiàn)“前腐后繼”、窩案串案現(xiàn)象。

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，包括遼寧、陜西、安徽、四川、內(nèi)蒙古、山西、海南、山東等近10個(gè)省級(jí)農(nóng)村信用聯(lián)社“一把手”和領(lǐng)導(dǎo)班子成員落馬。

2月6日，澎湃新聞發(fā)布消息稱(chēng)，江西省農(nóng)村信用社聯(lián)合社原黨委書(shū)記、理事長(zhǎng)孔發(fā)龍被帶走調(diào)查。

2022年，遼寧省農(nóng)村信用社聯(lián)合社原黨委書(shū)記、理事長(zhǎng)王中印被開(kāi)除黨籍和公職。

王中印在金融領(lǐng)域違紀(jì)違法破壞經(jīng)營(yíng)環(huán)境等問(wèn)題，還被遼寧作為3起破壞營(yíng)商環(huán)境典型案件之一進(jìn)行通報(bào)。

遼寧省通報(bào)稱(chēng)，2014年至2019年，王中印向多名下級(jí)行社負(fù)責(zé)人打招呼，為企業(yè)違規(guī)發(fā)放貸款10.43億元。2003年至2021年，王中印利用職務(wù)便利，在銀行貸款辦理、工程承攬等方面先后為14人謀取利益，非法收受財(cái)物折合共計(jì)4143.37萬(wàn)元等嚴(yán)重違紀(jì)違法問(wèn)題。

2022年，河南省農(nóng)信聯(lián)社原黨委書(shū)記、理事長(zhǎng)人選王勇，涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)違法被查，河南省聯(lián)社先后已有多名高管落馬。

2021年， 陜西省農(nóng)村信用社聯(lián)合社原副主任王旭明嚴(yán)重違紀(jì)違法被開(kāi)除黨籍、開(kāi)除公職。

2020年12月31日，甘肅省農(nóng)村信用社聯(lián)合社原理事長(zhǎng)雷志強(qiáng)因受賄罪、巨額財(cái)產(chǎn)來(lái)源不明罪，被判處死緩，緩刑二年期滿(mǎn)后，依法減為無(wú)期徒刑，終身監(jiān)禁，其間不得減刑、假釋。

法院審理查明，雷志強(qiáng)于2000年至2017年期間，利用職務(wù)便利，單獨(dú)或伙同其子非法收受他人給予的財(cái)物，共計(jì)折合人民幣2.41億余元，尚有8200余萬(wàn)元財(cái)產(chǎn)不能說(shuō)明來(lái)源。

2020年，安徽省聯(lián)社原黨委書(shū)記、理事長(zhǎng)陳鵬，省聯(lián)社原黨委委員、副主任孫斌先后落馬。隨后，包括阜陽(yáng)審計(jì)中心原副主任汪俠以及蚌埠、鳳臺(tái)、安慶等多地農(nóng)商行高管被查。

山西省聯(lián)社也爆出窩案。2020年，原黨委書(shū)記、理事長(zhǎng)崔聯(lián)會(huì)，原黨委副書(shū)記、副理事長(zhǎng)、主任邢亮，原黨委專(zhuān)職副書(shū)記、副理事長(zhǎng)王忠澤，原黨委副書(shū)記王再升被查處。

省聯(lián)社腐敗問(wèn)題高發(fā)頻發(fā)，充分暴露出其存在的深層次體制機(jī)制問(wèn)題。

省聯(lián)社管理體制誕生于2003年的那一輪農(nóng)信社改革，但在多年發(fā)展之后，自身問(wèn)題也愈發(fā)凸顯。

作為各省農(nóng)信機(jī)構(gòu)行業(yè)自律組織，省聯(lián)社兼具行政機(jī)關(guān)管理職能與市場(chǎng)主體性質(zhì)的金融機(jī)構(gòu)，履行對(duì)市縣農(nóng)信社的管理、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、服務(wù)職能。省聯(lián)社管人管錢(qián)管事，擁有監(jiān)管權(quán)力，卻不需要對(duì)經(jīng)營(yíng)狀況完全負(fù)責(zé)，存在巨大的隱性權(quán)力和權(quán)責(zé)不對(duì)等現(xiàn)象。

“成立省聯(lián)社的目的是為了服務(wù)下面的行社，把業(yè)務(wù)做好，效益做好。但事實(shí)上，省聯(lián)社'管人、管錢(qián)、管事兒’的目的是把下面的行社管起來(lái)?！蓖貔i表示，受管理體制和高管產(chǎn)生機(jī)制影響，掌握了人事、財(cái)權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)，想插手各農(nóng)商行的信貸業(yè)務(wù)也十分便利。

金融腐敗又往往與金融風(fēng)險(xiǎn)互為表里、深度交織。

《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者獲得的一份地方農(nóng)信合機(jī)構(gòu)情況調(diào)查顯示，當(dāng)?shù)剞r(nóng)信合機(jī)構(gòu)金融風(fēng)險(xiǎn)高企、化解困難，當(dāng)年該市全部農(nóng)信合機(jī)構(gòu)不良貸款率42.64%，高達(dá)87%的農(nóng)信合機(jī)構(gòu)屬于高風(fēng)險(xiǎn)機(jī)構(gòu)和問(wèn)題投保機(jī)構(gòu)。

調(diào)查稱(chēng)，風(fēng)險(xiǎn)形成有明顯“三分天災(zāi)、七分人禍”特征，高管尤其“一把手”作為機(jī)構(gòu)管理者和決策者，其履職行為與機(jī)構(gòu)的發(fā)展質(zhì)量關(guān)系密不可分，明確管理機(jī)制、規(guī)范高管行為、靠實(shí)高管責(zé)任對(duì)于農(nóng)信合機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)化解和發(fā)展意義重大。

“從省到市縣，每個(gè)農(nóng)商行都是絕對(duì)的一級(jí)法人，應(yīng)該獨(dú)立主導(dǎo)自身的經(jīng)營(yíng)、人事、財(cái)務(wù)、利潤(rùn)分配?！蓖貔i說(shuō)，在農(nóng)商行紛紛改制到位、經(jīng)營(yíng)模式轉(zhuǎn)型的當(dāng)下，作為特殊歷史時(shí)期產(chǎn)物的省聯(lián)社權(quán)責(zé)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行改革。

王鵬向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者透露，已經(jīng)落馬的某省省聯(lián)社“一把手”，將房地產(chǎn)企業(yè)介紹給某下屬縣級(jí)農(nóng)信社，違規(guī)發(fā)放貸款，后期導(dǎo)致形成了數(shù)億元的壞賬，“相當(dāng)于這個(gè)聯(lián)社成立數(shù)十年來(lái)的全部利潤(rùn)都要侵蝕掉”。

“這太可怕了，上面的人敢說(shuō)，下面的人敢干。沒(méi)有科學(xué)的貸款評(píng)審機(jī)制在，靠著人事和財(cái)權(quán)的管控，導(dǎo)致下面的行社雖然有異議，但不敢不從?！蓖貔i說(shuō)，“這已經(jīng)脫離了企業(yè)運(yùn)營(yíng)或者銀行運(yùn)營(yíng)的基本規(guī)則?！?/p>

避免“新瓶裝舊酒”

農(nóng)信社改革在中小銀行改革化險(xiǎn)中至關(guān)重要。這是一項(xiàng)復(fù)雜系統(tǒng)但又必須完成的工作。

“改革怎么改，并沒(méi)有明確方案，只能因地制宜，由各方進(jìn)行探索?！蓖貔i說(shuō)。

他介紹，銀行控股公司模式在中西部地區(qū)實(shí)踐較多。比如陜西秦農(nóng)農(nóng)商行，就由陜西信合改制而來(lái)。陜西秦農(nóng)農(nóng)商行只是陜西信合西安城區(qū)6家老聯(lián)社共同組建而成，在資產(chǎn)股份上實(shí)現(xiàn)了與陜西信合劃分，“這種兩條線(xiàn)并進(jìn)的模式，也可以討論。”

公開(kāi)信息顯示，陜西秦農(nóng)農(nóng)商行成立于2015年，是在原西安市城六區(qū)農(nóng)村信用合作聯(lián)社基礎(chǔ)上，以新設(shè)合并方式組建的一家省級(jí)農(nóng)商銀行。陜西秦農(nóng)農(nóng)商行成立之后，還完成了對(duì)西安3家農(nóng)信社的重組改制。

國(guó)家金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室副主任曾剛撰文指出，通過(guò)對(duì)不同的省聯(lián)社改革路徑進(jìn)行分析，可將其按照股權(quán)關(guān)系劃分為“自上而下”和“自下而上”兩種方式。

其中，統(tǒng)一法人模式和金融控股公司模式均屬于“自上而下”的方式進(jìn)行改革，金融控股公司模式相對(duì)來(lái)說(shuō)對(duì)現(xiàn)有農(nóng)信體系的改革沖擊較小，依然保持農(nóng)信系統(tǒng)“省聯(lián)社—縣聯(lián)社”的二級(jí)法人結(jié)構(gòu)不變，符合國(guó)家的保持農(nóng)信機(jī)構(gòu)的縣域法人地位和數(shù)量總體穩(wěn)定的大目標(biāo)；金融服務(wù)公司模式與聯(lián)合銀行模式均屬于“自下而上”的改革方式，但聯(lián)合銀行模式對(duì)于現(xiàn)有省政府的權(quán)力約束較小，各省政府改革的動(dòng)力相對(duì)較強(qiáng)。因此，金融控股公司模式和聯(lián)合銀行模式分別是“自上而下”和“自下而上”兩種模式中改革困難和阻礙相對(duì)較小的模式，自然也成為當(dāng)前討論較多的兩種改革路徑。

“農(nóng)信社（經(jīng)營(yíng)范圍）很簡(jiǎn)單，沒(méi)有什么其他產(chǎn)品，沒(méi)有投行業(yè)務(wù)、中間業(yè)務(wù)，就是存款和貸款，監(jiān)管也不允許去做理財(cái)或者保代等中介業(yè)務(wù)。只有存款和貸款，收入來(lái)源就是息差?，F(xiàn)在息差這么緊的情況下，如果成立統(tǒng)一法人或兩級(jí)法人體制的話(huà)，好處是肯定有的?！蓖貔i說(shuō)。

在王鵬看來(lái)，改革首要任務(wù)是要準(zhǔn)確定位農(nóng)信合機(jī)構(gòu)與省聯(lián)社的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)真正意義上的法人治理結(jié)構(gòu)。同時(shí)，要明確各層級(jí)法人治理體系及管理約束關(guān)系，擺脫當(dāng)前泛行政化的干預(yù)和控制。

“否則，如果只成立名義上的'聯(lián)合銀行’，還是像老樣子，把人事、財(cái)權(quán)都行政化管理，只能是新瓶裝舊酒，形式上改掉了，實(shí)質(zhì)上還跟以前差不多?！蓖貔i直言。

（應(yīng)采訪對(duì)象要求，王鵬為化名）

（本文刊發(fā)于《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》2023年第3期）

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