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摘要：行政公益訴訟中“行政機(jī)關(guān)未依法履行職責(zé)”是推動(dòng)案件流程運(yùn)轉(zhuǎn)的核心問(wèn)題。對(duì)于檢察機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，在立案階段，應(yīng)具備調(diào)取“行政機(jī)關(guān)未依法履行職責(zé)”的證據(jù)意識(shí)，在訴前程序，應(yīng)注重“治理職責(zé)”與“監(jiān)管職責(zé)”背景下行政機(jī)關(guān)履職空間研究。 關(guān)鍵詞：行政機(jī)關(guān)；未依法履行職責(zé)；認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)；研究 “行政機(jī)關(guān)未依法履行職責(zé)”的判定標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題，是實(shí)踐中爭(zhēng)議最多，也是最受關(guān)注的一個(gè)問(wèn)題，對(duì)這個(gè)問(wèn)題的回答直接關(guān)系到整個(gè)行政公益訴訟案件流程的順利進(jìn)行。2021年7月1日施行的《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》（下稱《辦案規(guī)則》）第82條對(duì)此有明確規(guī)定，也是檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟環(huán)節(jié)判定“行政機(jī)關(guān)未依法履行職責(zé)”的主要依據(jù)，但問(wèn)題在于，立法和司法均忽視了“行政機(jī)關(guān)未依法履行職責(zé)”之認(rèn)定貫穿于整個(gè)行政公益訴訟全過(guò)程這一事實(shí)。 一、“行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)”理論與實(shí)踐 1.《辦案規(guī)則》對(duì)“行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)”的規(guī)定闡述 《辦案規(guī)則》第67條規(guī)定了行政公益訴訟立案條件，其結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)為“國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害”，行為標(biāo)準(zhǔn)為“負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)可能違法行使職權(quán)或者不作為”。第75條規(guī)定了制發(fā)檢察建議的條件，其結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)為“致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的”，行為標(biāo)準(zhǔn)為“行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)”，第81條規(guī)定了提起行政公益訴訟的條件，其結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)為“國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益處于受侵害狀態(tài)”，行為標(biāo)準(zhǔn)為“行政機(jī)關(guān)經(jīng)檢察建議督促仍然沒(méi)有依法履行職責(zé)”。由此可見，在立案環(huán)節(jié)、檢察建議制發(fā)環(huán)節(jié)、提起行政公益訴訟階段，結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)是一致的，即國(guó)家利益和社會(huì)公共利益受到侵害，但行為標(biāo)準(zhǔn)略有不同，分別為“負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)可能違法行使職權(quán)或者不作為”、“行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)”、“行政機(jī)關(guān)經(jīng)檢察建議督促仍然沒(méi)有依法履行職責(zé)”。但進(jìn)一步分析可以發(fā)現(xiàn)，不作為和違法行使職權(quán)都屬于不依法履職職責(zé)的一種情形，由此筆者可以得出這樣的結(jié)論，行政公益訴訟的立案環(huán)節(jié)、制發(fā)檢察建議環(huán)節(jié)、提起行政公益訴訟環(huán)節(jié)其行為標(biāo)準(zhǔn)、結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)都是一致的，即行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)導(dǎo)致國(guó)家利益和社會(huì)公共利益受到侵害?！掇k案規(guī)則》第82條對(duì)訴訟階段如何判定“行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)”作了進(jìn)一步的規(guī)定，但是在立案階段和訴前檢察建議制發(fā)環(huán)節(jié)，如何界定“行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)”并無(wú)明確規(guī)定，也無(wú)法套用第82條的規(guī)定予以判定。 2.司法實(shí)踐中認(rèn)定“行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)”不嚴(yán)謹(jǐn) 按照檢察公益訴訟試點(diǎn)期間出臺(tái)的《辦案指南》的規(guī)定，在立案環(huán)節(jié)初查的重點(diǎn)在于公益受損的事實(shí)，在訴前檢察建議制發(fā)環(huán)節(jié)，調(diào)查的重點(diǎn)包括行政機(jī)關(guān)具有法定職責(zé)、行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)、公共利益受損三個(gè)方面，其中在“行政機(jī)關(guān)不依法履職”部分，重點(diǎn)調(diào)查行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為的過(guò)程、方式和狀態(tài)。以行政機(jī)關(guān)不作為為例，要調(diào)查行政機(jī)關(guān)不作為的起始時(shí)間、持續(xù)時(shí)間、具體方式及履職可能等。但是從司法實(shí)踐來(lái)看，檢察機(jī)關(guān)在辦理行政公益訴訟時(shí)，對(duì)“行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)”考量不足，在調(diào)查取證過(guò)程中，側(cè)重于對(duì)損害公益后果的考察。將“存在損害后果”與“行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)” 等同起來(lái)，訴前檢察建議立案、制發(fā)環(huán)節(jié)不嚴(yán)謹(jǐn)。以生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域?yàn)槔?，檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)污染環(huán)境線索而環(huán)保部門沒(méi)有發(fā)現(xiàn)的，甚至不去調(diào)查環(huán)保部門是否發(fā)現(xiàn)該線索只不過(guò)尚未來(lái)得及處置即認(rèn)為行政機(jī)關(guān)履職不到位，“沒(méi)有發(fā)現(xiàn)就等于不依法履職”邏輯不通，且要求環(huán)保部門盯住任何一起線索，也不具備現(xiàn)實(shí)可能性。由此可以看出，司法實(shí)踐中對(duì)“行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)”問(wèn)題存在誤判，將行政機(jī)關(guān) “未依法履行職責(zé)”的認(rèn)定指向行政機(jī)關(guān)收到檢察建議后的行政行為，未能看到行政機(jī)關(guān) “不依法履行職責(zé)”之認(rèn)定是貫穿于整個(gè)行政公益訴訟全過(guò)程這一事實(shí)[2]。根據(jù)最高人民檢察院的數(shù)據(jù)，2021年全國(guó)檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件16.9萬(wàn)件，訴前程序結(jié)案的14.4萬(wàn)件，訴前程序結(jié)案的案件占比85%[3]。當(dāng)然，這并不能說(shuō)明在所有的訴前程序中，都存在對(duì)“行政機(jī)關(guān)未依法履行職責(zé)”誤判的問(wèn)題，但是簡(jiǎn)單認(rèn)定“行政機(jī)關(guān)未依法履行職責(zé)”，甚至在立案環(huán)節(jié)、訴前檢察建議制發(fā)環(huán)節(jié)不考察行政機(jī)關(guān)是否依法履職的誤區(qū)需要糾正。 二、對(duì)“行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)”的再思考 首先應(yīng)當(dāng)明確，不依法履職不等于不履職，在司法實(shí)踐中，不完全履職、不當(dāng)履職、遲延履職都屬于“不依法履職”的范疇，但有必要進(jìn)一步分析履職方式的問(wèn)題。 1.“治理職責(zé)”和“監(jiān)管職責(zé)”之區(qū)分 將行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)分為“治理職責(zé)”與“監(jiān)管職責(zé)”雖然不是成熟的研究成果，卻是現(xiàn)實(shí)的工作需要。在德惠市檢察院訴德惠市朝陽(yáng)鄉(xiāng)政府公益訴訟案中[4]，一審法院德惠市人民法院認(rèn)為，被告朝陽(yáng)鄉(xiāng)政府對(duì)垃圾處置只負(fù)有管理職責(zé)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門對(duì)垃圾處置負(fù)有監(jiān)管職責(zé)，認(rèn)定朝陽(yáng)鄉(xiāng)政府不是合格的被告，裁定駁回起訴。二審法院長(zhǎng)春市中級(jí)人民法院將鄉(xiāng)政府對(duì)屬地垃圾的監(jiān)管職責(zé)進(jìn)一步分為兩個(gè)部分，一是運(yùn)用公共權(quán)力使用公共資金，組織相關(guān)部門對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行治理，除了垃圾處置以外，霧霾治理、“小廣告”清理均屬系列，此為治理職責(zé)；二是運(yùn)用公共權(quán)力對(duì)破壞生態(tài)環(huán)境的違法行為進(jìn)行監(jiān)督管理，如依法制止生產(chǎn)企業(yè)排放大氣污染物的違法行為、依法制止擅自傾倒垃圾的違法行為，此為監(jiān)管職責(zé)，認(rèn)為治理職責(zé)不屬于司法調(diào)整的范疇。長(zhǎng)春市中級(jí)人民法院還指出，朝陽(yáng)鄉(xiāng)政府雖然負(fù)有對(duì)垃圾進(jìn)行治理的職責(zé)，但是相關(guān)規(guī)定表述為加強(qiáng)排查、及時(shí)報(bào)告、綜合治理等比較模糊的履職內(nèi)容，“未明確鄉(xiāng)政府應(yīng)當(dāng)具體如何履行的內(nèi)容”，故裁定維持一審判決。最終該案雖經(jīng)吉林省人民檢察院抗訴撤銷了前述判決，但是在該案中，檢察機(jī)關(guān)和人民法院認(rèn)識(shí)分歧值得思考。判斷各行政部門工作到底屬于“監(jiān)管職責(zé)”還是“治理職責(zé)”，主要看其是否能夠依據(jù)其監(jiān)管職責(zé)及其剛性職權(quán)與行政相對(duì)人建立起具體、特定、具有拘束力的行政法律關(guān)系[5]。將具備行政處罰職權(quán)、行政強(qiáng)制手段的法定監(jiān)管措施歸入“監(jiān)管職責(zé)”，將協(xié)助管理、服務(wù)保障類的監(jiān)管措施歸入“治理職責(zé)”意義在于，行政公益訴訟介入程度應(yīng)有所不同。 2.不同背景下行政機(jī)關(guān)履職空間探討 在“治理職責(zé)”和“監(jiān)管職責(zé)”不同背景下，行政機(jī)關(guān)的履職空間的的確有所不同。例如環(huán)保部門對(duì)環(huán)境污染行為的查處、國(guó)土部門對(duì)非法占地行為的查處、林草部門對(duì)毀壞林木行為的查處，都屬于“監(jiān)管職責(zé)”部分，因?yàn)榘凑铡董h(huán)保法》、《土地管理法》、《森林法》等法律法規(guī)的規(guī)定，上述部門可以給與違法行為人行政命令、行政處罰。而基層人人民政府對(duì)生活垃圾處置的監(jiān)管、街道辦事處對(duì)居民自建房屋的監(jiān)管、便民服務(wù)中心對(duì)各項(xiàng)證件的發(fā)放，都屬于“治理職責(zé)”，在缺乏相應(yīng)的法律保障的情況下，后述行政機(jī)關(guān)履職過(guò)程服務(wù)成分更大。 當(dāng)行政機(jī)關(guān)僅具有“治理職責(zé)”而不具備“監(jiān)管職責(zé)”的情形下，在立案環(huán)節(jié)、訴前檢察建議環(huán)節(jié)，檢察機(jī)關(guān)可以對(duì)行政機(jī)關(guān)立案，督促其履職，但同時(shí)更應(yīng)該找到負(fù)有“監(jiān)管職責(zé)”的主體，推動(dòng)其依法履職保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。如果行政機(jī)關(guān)不依法履行“治理職責(zé)”的，考量是否可以對(duì)其提起行政公益訴訟，要回答“治理職責(zé)”的可訴性問(wèn)題。一般認(rèn)為，檢察公益訴訟應(yīng)該遵循行政訴訟的訴訟規(guī)律。按照行政訴訟的訴訟規(guī)律，行政行為具有可訴性的基本特征之一是其對(duì)公民的合法權(quán)益產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響，行政處罰、行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行、有關(guān)行政許可的決定、關(guān)于確認(rèn)自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的決定、征收、征用決定及其補(bǔ)償決定等屬于可訴行政行為。但是“治理職責(zé)”多表述為“加強(qiáng)排查、及時(shí)報(bào)告、綜合治理”等比較模糊的履職內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)說(shuō)屬于一種內(nèi)部的行政行為，抽象的行政行為，且無(wú)法直接對(duì)公民的合法權(quán)益產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響。故筆者認(rèn)為“治理職責(zé)”之下的行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)雖然可以督促履行，但是無(wú)法提起行政公益訴訟。 三、行政公益訴訟全程注重對(duì)“行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)”的認(rèn)定 1.在立案環(huán)節(jié)，就應(yīng)注重調(diào)取“行政機(jī)關(guān)不依法履行 職責(zé)”之證據(jù) 如前所述，從司法實(shí)踐來(lái)看，檢察機(jī)關(guān)在辦理行政公益訴訟過(guò)程中，在立案環(huán)節(jié)，注重對(duì)“國(guó)家利益和社會(huì)公共利益受損”這一結(jié)果的調(diào)查取證，通過(guò)一紙現(xiàn)場(chǎng)勘查筆錄和幾張現(xiàn)場(chǎng)照片，就完成了立案審查，讓案件進(jìn)入了訴前程序。當(dāng)然，按照《辦案規(guī)則》第28條、第29條的規(guī)定，只要可能存在違法行為或者難以確定是否存在不依法履行職責(zé)的行為，也是可以立案調(diào)查的。案件進(jìn)入立案程序之后，在制發(fā)檢察建議書之前，檢察機(jī)關(guān)可以就行政機(jī)關(guān)是否存在違法行使職權(quán)或者不作為等事項(xiàng)進(jìn)行磋商。如若無(wú)法查證“行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)”的，或者檢察機(jī)關(guān)介入后，行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)的，可以終結(jié)案件。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，《辦案規(guī)則》的規(guī)定是比較完善的，只不過(guò)，對(duì)于司法實(shí)踐中的檢察人員來(lái)說(shuō)，在公益訴訟全流程都要繃緊“行政機(jī)關(guān)未依法履行職責(zé)”證據(jù)意識(shí)，應(yīng)當(dāng)樹立先有行政機(jī)關(guān)不依法履職后才立案的思想，且應(yīng)當(dāng)摒棄只要是行政機(jī)關(guān)未發(fā)現(xiàn)違法行為就是不履行監(jiān)督管理職責(zé)等思想誤區(qū)。以確保做到依法履職，切實(shí)踐行公益訴訟公益之訴、督促之訴、協(xié)同之訴的基本定位和價(jià)值功能。 2.在檢察建議制發(fā)環(huán)節(jié)，就應(yīng)注重對(duì)行政機(jī)關(guān)履職空 間的考量 根據(jù)《辦案規(guī)則》第七十五條的規(guī)定，人民檢察院認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)，致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的，可以向行政機(jī)關(guān)制發(fā)檢察建議書。至于檢察建議發(fā)出后，行政部門是采取行政命令、行政處罰等監(jiān)督管理措施進(jìn)行監(jiān)管，還是采取現(xiàn)場(chǎng)檢查、督促整改、提醒教育等軟性管理措施進(jìn)行治理，并不在考量范圍內(nèi)。但是筆者認(rèn)為，在檢察建議制發(fā)環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)就明確行政機(jī)關(guān)的履職空間，并根據(jù)法律規(guī)定的履職空間，提出相應(yīng)的具體明確的檢察建議內(nèi)容。例如在占用耕地非法取土案件中，檢察機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議書以后，自然資源和規(guī)劃部門依據(jù)《土地管理法》第75條規(guī)定，其履職空間為責(zé)令限期整改，可以并處罰款。如若自然資源和規(guī)劃部門做出責(zé)令改正，但違法行為人拒不停止非法取土行為，自然資源和規(guī)劃部門也沒(méi)有進(jìn)一步對(duì)違法行為人進(jìn)行罰款，則顯然其具有繼續(xù)履職的空間。如此一來(lái)，行政機(jī)關(guān)未按照法律規(guī)定履職的，檢察機(jī)關(guān)可以直接判斷出其行為是否符合提起行政公益訴訟的條件。但在“治理職責(zé)”背景下，如若行政機(jī)關(guān)敷衍整改、虛假整改、紙面整改的，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟尚存在理論障礙。（陜西定邊縣人民檢察院 米富華） 參考文獻(xiàn)： [1]謝玲、車恒科：環(huán)境行政公益訴訟中 “不依法履行職責(zé)”認(rèn)定的三重維度[J].中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)，2022年第4期。 [2]張力、黃琦：環(huán)境行政公益訴訟中“行政機(jī)關(guān)是否履行法定職責(zé)”的司法審查—第137號(hào)指導(dǎo)性案例裁判要旨司法適用規(guī)則的構(gòu)建[J].山東法官培訓(xùn)學(xué)員學(xué)報(bào)，2021年第4期。 [3]趙煜亮、陳剛：行政公益訴訟案件起訴標(biāo)準(zhǔn)研究[J].中國(guó)檢察官，2019年第11期。 [4]邢昕:行政公益訴訟啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)—基于 74份裁判文書的省思[J].行政法學(xué),2018 年第 7 期。
編輯：段鑫 責(zé)編：蔣奇 主編：姚啟明 |
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