01 什么是城市更新？

2019年9月，自然資源部發(fā)布的《市縣國(guó)土空間總體規(guī)劃編制指南》正式將“城市更新”定義為“對(duì)城市建成區(qū)的空間形態(tài)和功能進(jìn)行可持續(xù)改善的建設(shè)活動(dòng)”，顯而易見，城市更新是在城市建成區(qū)的一種建設(shè)活動(dòng)，范疇很廣泛，劃重點(diǎn)，更新內(nèi)容可以是空間形態(tài)改善，也可以是功能改善。

02 城市更新的要求是什么？

2021年住建部發(fā)布的《關(guān)于在實(shí)施城市更新行動(dòng)中防止大拆大建問(wèn)題的通知》中提出：探索“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、公眾參與”實(shí)施模式，并指出：“各地積極推動(dòng)實(shí)施城市更新行動(dòng)，但部分地區(qū)出現(xiàn)采用過(guò)度房地產(chǎn)化的開發(fā)建設(shè)方式、大拆大建、急功近利的傾向，隨意拆除老建筑、搬遷居民、砍伐老樹，變相抬高房?jī)r(jià)，增加生活成本，產(chǎn)生了新的城市問(wèn)題?！?/span>

為積極穩(wěn)妥實(shí)施城市更新行動(dòng)，防止大拆大建問(wèn)題，提出如下要求：

（一）嚴(yán)格控制大規(guī)模拆除。除違法建筑和經(jīng)專業(yè)機(jī)構(gòu)鑒定為危房且無(wú)修繕保留價(jià)值的建筑外，不大規(guī)模、成片集中拆除現(xiàn)狀建筑，原則上城市更新單元（片區(qū)）或項(xiàng)目?jī)?nèi)拆除建筑面積不應(yīng)大于現(xiàn)狀總建筑面積的20%（拆舊比）。

（二）嚴(yán)格控制大規(guī)模增建。除增建必要的公共服務(wù)設(shè)施外，不大規(guī)模新增老城區(qū)建設(shè)規(guī)模，不突破原有密度強(qiáng)度，不增加資源環(huán)境承載壓力，原則上城市更新單元（片區(qū)）或項(xiàng)目?jī)?nèi)拆建比不應(yīng)大于2。

（三）嚴(yán)格控制大規(guī)模搬遷。要尊重居 民安置意愿，鼓勵(lì)以就地、就近安置為主，改善居住條件，保持鄰里關(guān)系和社會(huì)結(jié)構(gòu)，城市更新單元（片區(qū)）或項(xiàng)目居民就地、就近安置率不宜低于50%。

（四）確保住房租賃市場(chǎng)供需平穩(wěn)。做好保障性租賃住房建設(shè)，統(tǒng)籌解決新市民、低收入困難群眾等重點(diǎn)群體租賃住房問(wèn)題，城市住房租金年度漲幅不超過(guò)5%。

03 城市更新的目標(biāo)是什么？

時(shí)任住建部部長(zhǎng)的王蒙徽于2020年11月17日在官網(wǎng)上發(fā)布署名文章《實(shí)施城市更新行動(dòng)》，明確了城市更新“四大意義”和“八大目標(biāo)”。

“八大目標(biāo)”包括：（1）完善城市空間結(jié)構(gòu)；（2）實(shí)施城市生態(tài)修復(fù)和功能完善工程；（3）強(qiáng)化歷史文化保護(hù)，塑造城市風(fēng)貌；（4）加強(qiáng)居住社區(qū)建設(shè)；（5）推進(jìn)新型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；（6）加強(qiáng)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造；（7）增強(qiáng)城市防洪排澇能力；（8）推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)。

回溯2019年-2022年政府工作報(bào)告，關(guān)于城鎮(zhèn)化建設(shè)的內(nèi)容中，對(duì)城市更新類工作逐步提出了量化目標(biāo)，詳見下表：

表1 2019年-2022年政府工作報(bào)告中關(guān)于城市更新/城鎮(zhèn)化建設(shè)的內(nèi)容

同時(shí)，在2022年政府工作報(bào)告中強(qiáng)調(diào)積極擴(kuò)大有效投資。圍繞國(guó)家重大戰(zhàn)略部署和“十四五”規(guī)劃,適度超前開展基礎(chǔ)設(shè)施投資。建設(shè)重點(diǎn)水利工程、綜合立體交通網(wǎng)、重要能源基地和設(shè)施,加快城市燃?xì)夤艿赖裙芫W(wǎng)更新改造,完善防洪排澇設(shè)施,繼續(xù)推進(jìn)地下綜合管廊建設(shè)。中央預(yù)算內(nèi)投資安排6400億元。政府投資更多向民生項(xiàng)目?jī)A斜,加大社會(huì)民生領(lǐng)域補(bǔ)短板力度。深化投資審批制度改革,做好用地、用能等要素保障,對(duì)國(guó)家重大項(xiàng)目要實(shí)行能耗單列要優(yōu)化投資結(jié)構(gòu),破解投資難題。

04 城市更新的動(dòng)向和趨勢(shì)如何？

一方面，城市更新概念在國(guó)家頂層被提出，到近兩年各地出臺(tái)諸多城市更新方面政策。2021年間，全國(guó)超過(guò)20個(gè)省份、30個(gè)城市相繼出臺(tái)城市更新相關(guān)的法規(guī)政策100余項(xiàng)或就法規(guī)政策公開征求意見，比2020年增加一倍多。另一方面，從陸續(xù)出臺(tái)的文件當(dāng)中可以看出，城市更新從概念化趨向具體化，從碎片化趨向體系化，國(guó)家重視程度、資金傾斜程度呈現(xiàn)加大化趨勢(shì)。

05 城市更新政府投融資模式及注意事項(xiàng)有哪些？

城市更新項(xiàng)目必然涉及建設(shè)內(nèi)容是否具有經(jīng)營(yíng)性、建設(shè)強(qiáng)度等問(wèn)題，站在政府投融資角度，最關(guān)心此類項(xiàng)目?jī)蓚€(gè)核心問(wèn)題，一是土地性質(zhì)，二是資金來(lái)源。通常城市更新類項(xiàng)目會(huì)涉及集體所有土地變更為國(guó)有建設(shè)用地的需求，或相反，需要辦理相應(yīng)的土地性質(zhì)變更手續(xù)。

較為常見的城市更新類項(xiàng)目資金來(lái)源有：政府采購(gòu)或通過(guò)PPP模式、特許經(jīng)營(yíng)模式/“特許經(jīng)營(yíng) 聯(lián)合開發(fā)”模式和“投資人 EPC”等模式籌集。

政府采購(gòu)即依據(jù)《政府采購(gòu)法》、《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》直接采購(gòu)施工單位來(lái)實(shí)施項(xiàng)目，一般由財(cái)政一般性公共預(yù)算或政府債券資金出資建設(shè)，這種模式并不能夠撬動(dòng)太高的杠桿，需要區(qū)域財(cái)政資金實(shí)力雄厚，往往此類項(xiàng)目規(guī)模也不會(huì)很大。

如果項(xiàng)目體量較大，則需與社會(huì)資本方合作，并撬動(dòng)金融機(jī)構(gòu)資金進(jìn)入，合作模式自然更加多樣復(fù)雜。

自年初開始，國(guó)家就陸續(xù)發(fā)布了鼓勵(lì)與社會(huì)資本合作對(duì)接、推進(jìn)縣城城鎮(zhèn)化、盤活存量資產(chǎn)等文件，如：2022年3月21日印發(fā)《國(guó)家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好社會(huì)資本投融資和對(duì)接有關(guān)工作的通知》、2022年5月6日印發(fā)《中共中央辦公廳 國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》、2022年5月25日印發(fā)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步盤活存量資產(chǎn)擴(kuò)大有效投資的意見》，旨在督促地方政府?dāng)U大有效投資，穩(wěn)住經(jīng)濟(jì)大盤。8月15日，央行進(jìn)行了今年以來(lái)第二次下調(diào)MLF利率，釋放出穩(wěn)貨幣寬信用的信號(hào)。

根據(jù)以上政策文件精神，結(jié)合中建政研實(shí)操案例經(jīng)驗(yàn)發(fā)現(xiàn)，目前城市更新類項(xiàng)目多呈現(xiàn)復(fù)雜化、差異化不斷增強(qiáng)的趨勢(shì)，很多項(xiàng)目依靠單一投融資模式難以解決實(shí)際問(wèn)題，融會(huì)貫通的運(yùn)用多種投融資模式是大勢(shì)所趨，這就要求我們對(duì)每種單一模式有足夠的了解。

首先，了解下經(jīng)歷高速發(fā)展、急劇下滑到穩(wěn)步發(fā)展的PPP模式（即政府和社會(huì)資本合作模式），該模式通常由政府方通過(guò)公開的方式，選定社會(huì)資本方共同出資組建項(xiàng)目公司，由項(xiàng)目公司來(lái)進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)、融資及運(yùn)營(yíng)，給政府帶來(lái)增量收入。針對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)無(wú)收益或者使用者付費(fèi)不足以覆蓋項(xiàng)目建設(shè)成本、運(yùn)營(yíng)成本及合理回報(bào)的部分，政府結(jié)合績(jī)效考核結(jié)果，通過(guò)安排預(yù)算的方式給項(xiàng)目公司予以付費(fèi)或者補(bǔ)助。但為保障政府有能力履行相關(guān)支出責(zé)任，財(cái)金2015年21號(hào)文規(guī)定每一年度本地區(qū)全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任占本地區(qū)一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過(guò)10%，由于采用PPP模式實(shí)施的項(xiàng)目支出責(zé)任是安排在政府一般性公共預(yù)算內(nèi)，還款相對(duì)更有保障，所以金融機(jī)構(gòu)對(duì)PPP模式實(shí)施的城市更新項(xiàng)目認(rèn)可度很高，貸款意愿非常強(qiáng)烈。

城市更新類項(xiàng)目擬采用PPP模式，但入庫(kù)存在障礙的情況下，還可考慮采用特許經(jīng)營(yíng)模式。《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（25號(hào)令）明確本辦法所稱基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)，是指政府采用競(jìng)爭(zhēng)方式依法授權(quán)中華人民共和國(guó)境內(nèi)外的法人或者其他組織，通過(guò)協(xié)議明確權(quán)利義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，約定其在一定期限和范圍內(nèi)投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并獲得收益，提供公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)。具體操作為：平臺(tái)公司或者社會(huì)資本通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性方式拿到項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。由于不是PPP模式，沒有財(cái)政支付保障，因此金融機(jī)構(gòu)的貸款意愿會(huì)降低，項(xiàng)目性質(zhì)是否優(yōu)質(zhì)，項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)性是否充足與在金融機(jī)構(gòu)貸到相應(yīng)款項(xiàng)的可能性成正比。項(xiàng)目運(yùn)作成功后給政府帶來(lái)增量收入，政府依據(jù)簽訂的特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議給特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人可行性缺口補(bǔ)助或者績(jī)效獎(jiǎng)補(bǔ)。

特許經(jīng)營(yíng)模式下，如果項(xiàng)目資本金不足，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人也可與社會(huì)資本合作，即“特許經(jīng)營(yíng) 聯(lián)合開發(fā)”模式，由平臺(tái)公司和社會(huì)資本共同組建的項(xiàng)目公司，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的融資、建設(shè)，但是政府的缺口補(bǔ)助和績(jī)效獎(jiǎng)補(bǔ)仍然支付給平臺(tái)公司，平臺(tái)公司再將其通過(guò)建設(shè)回報(bào)的方式支付給項(xiàng)目公司。

現(xiàn)階段“特許經(jīng)營(yíng) 聯(lián)合開發(fā)”模式在實(shí)操中需要關(guān)注以下幾個(gè)問(wèn)題：一是若將商業(yè)、產(chǎn)業(yè)等企業(yè)投資項(xiàng)目一并納入合作范圍，違背了25號(hào)令中“約定其在一定期限和范圍內(nèi)投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并獲得收益，提供公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)。”的規(guī)定；二是部分項(xiàng)目允許特許經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)授權(quán)給其他單位，違背了特許經(jīng)營(yíng)權(quán)是一項(xiàng)行政權(quán)力的事實(shí)本質(zhì)，不能轉(zhuǎn)授權(quán)，需要嚴(yán)格履行行政主體收回后公開招標(biāo)再授予的基本原則；三是項(xiàng)目能否實(shí)現(xiàn)自平衡，項(xiàng)目后期需要財(cái)政進(jìn)行付費(fèi)補(bǔ)貼，重點(diǎn)關(guān)注前期是否嚴(yán)格按照先預(yù)算后采購(gòu)的實(shí)施原則通過(guò)政府采購(gòu)確定特許經(jīng)營(yíng)單位。

此外，與社會(huì)資本合作建設(shè)的常見模式，還有“投資人 EPC”模式。該模式由平臺(tái)公司立項(xiàng)，然后直接招標(biāo)投資人與工程總承包單位。中標(biāo)投資人與平臺(tái)公司約定比例出資成立項(xiàng)目公司，進(jìn)行融資建設(shè)。平臺(tái)公司分期支付工程款，政府獲得增量收入再返還給平臺(tái)公司。該模式優(yōu)勢(shì)是操作簡(jiǎn)單，推進(jìn)快，只要有足夠強(qiáng)大的平臺(tái)公司即可操作成功。一般要求平臺(tái)公司的信用評(píng)級(jí)至少是AA及以上的評(píng)級(jí)，因?yàn)檫@種模式需要平臺(tái)公司/投資人/非股東第三方/擔(dān)保公司進(jìn)行擔(dān)?；蛘哌M(jìn)行項(xiàng)目并表。

“投資人 EPC”模式以下問(wèn)題值得注意：一是要確保雙方合作性質(zhì)為股權(quán)合作，否則有被判定為明股實(shí)債的風(fēng)險(xiǎn)；二是后期由于項(xiàng)目融資需要將項(xiàng)目法人變更為項(xiàng)目公司，屬于招標(biāo)人變更，嚴(yán)格意義屬于重大實(shí)質(zhì)性變更，是否需要重新招標(biāo)需要嚴(yán)格論證；三是財(cái)政資金通過(guò)注資/財(cái)政撥款缺少上位預(yù)算管理規(guī)定的支持。

目前部分地方政府公開支持“投資人 EPC”模式，例如貴州省水利廳提出探索推進(jìn)社會(huì)投資人 EPC模式，江蘇南通鼓勵(lì)股權(quán)投資 EPC模式等。山東某地濱河生態(tài)城200億項(xiàng)目，浙江某地未來(lái)城市200億項(xiàng)目，廣東某地人才島300億項(xiàng)目，均是采用這種模式進(jìn)行實(shí)施的。

06 影響投融資模式選擇的因素有哪些？

以上城市更新項(xiàng)目可采用的運(yùn)作模式，應(yīng)該如何選擇呢？核心取決于以下幾個(gè)因素：

首先地方財(cái)政和平臺(tái)公司能拿出來(lái)多少資本金投入到城市更新項(xiàng)目？是否有意愿和能力參與到項(xiàng)目建設(shè)中去？

其次，當(dāng)?shù)卣推脚_(tái)公司是否擅長(zhǎng)城市更新項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營(yíng)？自行建設(shè)、合作建設(shè)和直接招商引資，哪一種模式最有利于項(xiàng)目建設(shè)成功？

第三城市更新項(xiàng)目的輻射帶動(dòng)作用有多少？哪方參與可以更好的發(fā)揮項(xiàng)目輻射帶動(dòng)作用？

第四，對(duì)于城市更新項(xiàng)目合規(guī)性要求有多高？是否能夠承受一定的風(fēng)險(xiǎn)？

第五，金融機(jī)構(gòu)對(duì)于城市更新項(xiàng)目的態(tài)度如何？參與方的背景是否會(huì)影響到金融機(jī)構(gòu)的貸款意愿呢？

隨著城鎮(zhèn)化率的快速提升以及人口的持續(xù)流入，部分城市土地供應(yīng)日漸稀缺，城市發(fā)展邁入存量時(shí)代，城市更新是具有持續(xù)周期性的城鎮(zhèn)建設(shè)活動(dòng)，時(shí)至今日已非?；馃?，各地方政府、企業(yè)可抓住此機(jī)遇，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提升百姓生活幸福感。中建政研區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展實(shí)踐方法論之一套班子創(chuàng)新決策機(jī)制、兩大主體推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)、三個(gè)統(tǒng)籌保障持續(xù)發(fā)展、四資整合盤活區(qū)域資源、五以聯(lián)動(dòng)搭建發(fā)展邏輯、六劃貫通項(xiàng)目落地、七錢開源破解資金難題將幫助地方政府解答以上疑問(wèn)進(jìn)而打破發(fā)展瓶頸。

作者：

李 樂(lè)

中建政研政府服務(wù)中心 項(xiàng)目總監(jiān)

中建政研政府投融資研究中心 研究員

孫冬雪

中建政研政府投融資研究中心 助理研究員