中國建設(shè)報(bào)/謝 乒 王成紀(jì) 2015-08-07

城市軌道交通作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，一般具有投資額度大、公益性強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)效益較差等特點(diǎn)，在傳統(tǒng)模式下，主要依靠政府投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)。近年來，隨著我國城市軌道交通行業(yè)的高速發(fā)展，行業(yè)投融資缺口逐步擴(kuò)大，財(cái)政資金當(dāng)期面臨巨大壓力，全國各地政府也在不斷探索投融資主體多元化的新型投融資模式，其中較具代表性的有狹義PPP模式、BOT模式、“軌道＋物業(yè)”模式、融資租賃模式、BT模式等。

2012年12月，相關(guān)部門發(fā)布《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》，意味著BT建設(shè)模式已被基本叫停。2013年11月，十八屆三中全會(huì)明確提出“允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)”。2014年9月，相關(guān)部門發(fā)布《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》，鼓勵(lì)在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域推廣運(yùn)用PPP模式，盡快形成有利于促進(jìn)PPP模式發(fā)展的制度體系。此后，PPP模式借著政策的“東風(fēng)”迅速席卷全國，各地方政府也紛紛篩選、籌備涉及給排水、環(huán)境衛(wèi)生、能源、交通等多領(lǐng)域的PPP試點(diǎn)項(xiàng)目。在此種大環(huán)境下，作為城市基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分——城市軌道交通的投融資也更多地傾向于采取PPP模式。

城市軌道交通項(xiàng)目的投資主要包括主體工程建設(shè)、設(shè)備系統(tǒng)采購安裝、運(yùn)營(yíng)成本支出、更新改造及追加投資等內(nèi)容，其中主體工程建設(shè)投資主要集中在項(xiàng)目建設(shè)期，投資額巨大，財(cái)政資金難以負(fù)擔(dān)，依據(jù)當(dāng)前國家政策的指引，可以預(yù)見在未來工程建設(shè)的部分投資勢(shì)必會(huì)引入PPP模式，由特許經(jīng)營(yíng)者承擔(dān)“建設(shè)＋運(yùn)營(yíng)”一體化的投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理等工作。

對(duì)于建設(shè)類企業(yè)，在傳統(tǒng)模式下主要通過工程總承包和“建設(shè)-移交”（BT）模式參與軌道交通項(xiàng)目建設(shè)部分的投資建設(shè)。在新形勢(shì)下，項(xiàng)目結(jié)構(gòu)和投標(biāo)要求都發(fā)生改變，建設(shè)類企業(yè)需轉(zhuǎn)變發(fā)展策略才能在PPP模式的浪潮中立足。根據(jù)《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第九條規(guī)定，“已通過招標(biāo)方式選定的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供”的可不再進(jìn)行招標(biāo)，因此，具有自行建設(shè)能力的社會(huì)投資人在取得軌道交通項(xiàng)目的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)后可作為線路建設(shè)工程的總承包單位，直接承擔(dān)全線主體工程的建設(shè)任務(wù)，這將是未來建設(shè)類企業(yè)參與城市軌道交通PPP項(xiàng)目的主要模式。筆者將結(jié)合國家PPP政策，并參考業(yè)內(nèi)相關(guān)案例，探究建設(shè)類企業(yè)未來參與城市軌道交通行業(yè)PPP項(xiàng)目的幾種策略與途徑。

組建投標(biāo)聯(lián)合體

通過與地鐵運(yùn)營(yíng)類企業(yè)組成投標(biāo)聯(lián)合體，參與單個(gè)城市軌道交通項(xiàng)目的投資建設(shè)。相對(duì)來說，投標(biāo)人組建聯(lián)合體是一種迅速擴(kuò)展應(yīng)標(biāo)資質(zhì)要求的做法，能夠填補(bǔ)企業(yè)資源和技術(shù)缺口，分散、降低企業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，從而提高投標(biāo)人中標(biāo)后的履約能力。作為建設(shè)類企業(yè)的上海建工集團(tuán)便是通過此方式參與軌道交通項(xiàng)目——2014年7月，上海建工與綠地集團(tuán)、申通地鐵等企業(yè)簽署戰(zhàn)略合作協(xié)議，由綠地集團(tuán)牽頭組成聯(lián)合體在全國多地開展地鐵投資開發(fā)業(yè)務(wù)。但由于聯(lián)合體企業(yè)內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)和分工復(fù)雜，存在一定的管理難度，而且組建聯(lián)合體僅應(yīng)對(duì)單個(gè)項(xiàng)目投標(biāo)，當(dāng)參與其他新項(xiàng)目時(shí)需重新組建新的聯(lián)合體，這種安排或不利于實(shí)現(xiàn)企業(yè)中長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略。

搭建平臺(tái)型公司

與具有運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)和融資能力的其他企業(yè)合資成立平臺(tái)公司，并通過合資公司參與城市軌道交通項(xiàng)目的投資建設(shè)。目前國內(nèi)常見做法是中標(biāo)聯(lián)合體合資成立針對(duì)既定項(xiàng)目的特殊目的公司，組建城市軌道交通投資建設(shè)平臺(tái)公司的做法尚在初步探索階段。據(jù)了解，目前已有大型建設(shè)類央企著手籌劃與具有軌道運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)的企業(yè)組建合資公司，未來將在全國范圍內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)軌道交通項(xiàng)目?？傮w來說，此種參與方式直接關(guān)系到建設(shè)類企業(yè)未來的產(chǎn)業(yè)布局和發(fā)展方向，企業(yè)應(yīng)秉持謹(jǐn)慎穩(wěn)健的態(tài)度，以戰(zhàn)略目標(biāo)為導(dǎo)向，選擇具有共同利益訴求的合作伙伴建立長(zhǎng)期穩(wěn)定的合作關(guān)系。

進(jìn)行集團(tuán)內(nèi)部重組

通過集團(tuán)內(nèi)部重組，組建具有建設(shè)資質(zhì)和運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)的子公司，并通過子公司參與軌道交通項(xiàng)目的投資建設(shè)。內(nèi)部重組是指企業(yè)（或資產(chǎn)所有者）將其內(nèi)部資產(chǎn)按優(yōu)化組合的原則進(jìn)行重新調(diào)整和配置，以期充分發(fā)揮現(xiàn)有資產(chǎn)的部分和整體效益，從而為經(jīng)營(yíng)者或所有者帶來最大的經(jīng)濟(jì)效益。對(duì)于大型建設(shè)類集團(tuán)公司，主要是通過旗下子公司以企業(yè)合并或股權(quán)轉(zhuǎn)讓等方式實(shí)現(xiàn)城市軌道交通項(xiàng)目建設(shè)能力和運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)的有機(jī)組合，從而強(qiáng)化其在城市軌道交通領(lǐng)域內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)力，使得在未來競(jìng)標(biāo)工作中占據(jù)優(yōu)勢(shì)。中國鐵建和中國交建均有海外鐵路或海外輕軌的運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)，若其各自在集團(tuán)內(nèi)部進(jìn)行必要的產(chǎn)業(yè)整合，將較容易在未來軌道交通項(xiàng)目的競(jìng)爭(zhēng)中取得先機(jī)，其他具有相似條件的建設(shè)類企業(yè)也可通過類似途徑完善企業(yè)發(fā)展策略。

收購既有線路運(yùn)營(yíng)權(quán)

通過收購既有線路運(yùn)營(yíng)權(quán)方式獲取軌道交通運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)，獨(dú)立參與軌道交通項(xiàng)目的投資建設(shè)。建設(shè)類企業(yè)一般均有軌道交通項(xiàng)目的建設(shè)資質(zhì)，相對(duì)較欠缺的是運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)，通過收購既有線路運(yùn)營(yíng)權(quán)，能夠快速、直接地彌補(bǔ)其在運(yùn)營(yíng)方面的短板，理論上具有極強(qiáng)的可行性。但在實(shí)際操作過程中可能會(huì)存在以下兩方面的阻力：其一是軌道交通類項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)管理業(yè)務(wù)一般是由地方政府專門成立的運(yùn)營(yíng)企業(yè)負(fù)責(zé)，或由政府通過特許經(jīng)營(yíng)方式委托給社會(huì)投資人，因此，線路運(yùn)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓行為需事先通過政府審批；其二是軌道交通領(lǐng)域內(nèi)的運(yùn)營(yíng)企業(yè)傾向于維持其行業(yè)壟斷性，除非是出于政府方的強(qiáng)制性要求或干涉，運(yùn)營(yíng)企業(yè)一般不會(huì)有轉(zhuǎn)讓線路運(yùn)營(yíng)權(quán)的主觀意向。因此，建設(shè)類企業(yè)（主要是市屬的地方建設(shè)企業(yè)）可在取得地方政府支持的前提下通過此方式獲取軌道交通線路運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)。

總體來說，城市軌道交通行業(yè)投融資需求巨大，發(fā)展前景廣闊。目前，僅就北京城市軌道交通市場(chǎng)而言，就存在3類潛在PPP項(xiàng)目：其一為北京地鐵新線，其二為城郊鐵路，其三為京津冀城際快軌。面對(duì)當(dāng)前廣闊的軌道交通市場(chǎng)，建設(shè)類企業(yè)應(yīng)梳理自身的特色優(yōu)勢(shì)，制定合理的發(fā)展戰(zhàn)略，以便未來能夠以最優(yōu)的策略和途徑參與城市軌道交通行業(yè)的PPP項(xiàng)目。