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內(nèi)容摘要：增強監(jiān)督實效是發(fā)揮人大監(jiān)督職能、彰顯人民代表大會制度優(yōu)勢的一個重要問題。本文在認真梳理、歸納總結(jié)近年來各省級人大常委會經(jīng)驗做法基礎(chǔ)上，立足推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的時代背景，著眼更好發(fā)揮人大監(jiān)督職能，以黨的十八大以來重慶市人大常委會在增強監(jiān)督實效上的探索實踐為研究重點，嘗試構(gòu)建地方人大監(jiān)督工作實效評估指標體系，對照分析查找問題與不足，提出進一步增強人大監(jiān)督工作實效的對策建議，以期為加強和改進新時代人大監(jiān)督工作提供借鑒參考。 關(guān)鍵詞：省級人大；監(jiān)督實效；對策建議
一、地方人大監(jiān)督工作實效及其評估指標構(gòu)建 （一）地方人大監(jiān)督實效的概念界定 根據(jù)憲法法律規(guī)定，人大監(jiān)督是指人大及其常委會運用國家權(quán)力，依照法定形式和程序，代表人民意志，對由它產(chǎn)生的國家行政機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)的工作，以及憲法和法律的實施，所進行的督察、制約、監(jiān)控的一種法定活動。實效性是指人們在實踐活動中依據(jù)一定的目標為完成某種工作任務(wù)而采取各種行動、舉措所達到的實際效果，是實踐活動對目的的實現(xiàn)以及實現(xiàn)的程度，體現(xiàn)著實踐活動的預(yù)期目標與結(jié)果之間的張力關(guān)系。 本課題認為，地方人大監(jiān)督實效是指地方人大及其常委會的監(jiān)督結(jié)果同預(yù)先設(shè)定的監(jiān)督目標之間的契合度以及所取得的實際效果。 （二）影響地方人大監(jiān)督實效的因素
（1）黨委與人大的關(guān)系。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是人大監(jiān)督工作必須始終堅持的重大政治原則，也是做好人大監(jiān)督工作的根本政治保證。人大監(jiān)督工作的重要職能是把黨的主張通過法定程序上升為國家意志，推動中央和同級黨委決策部署的貫徹落實。因此，人大監(jiān)督工作離不開黨的領(lǐng)導(dǎo)和支持，黨的重大決策部署也需要人大監(jiān)督去推動落實。 （2）人大與“一府一委兩院”的關(guān)系。我國國家機構(gòu)是一個有機整體，國家權(quán)力機關(guān)與行政機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)之間既是法律關(guān)系，又是政治關(guān)系?；谶@種政治關(guān)系和法律關(guān)系，人大對“一府一委兩院”的監(jiān)督，必須始終堅持把監(jiān)督與支持結(jié)合起來，以支持發(fā)展的理念行使各項職權(quán)。 （3）上下級人大之間的關(guān)系。在我國國家體系中，上下級人大之間按照憲法法律規(guī)定，不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，而主要表現(xiàn)為法律上的監(jiān)督關(guān)系、業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)關(guān)系、工作上的聯(lián)系關(guān)系。上下級人大之間加強聯(lián)系、強化指導(dǎo)、密切配合，有利于形成人大工作整體合力，提升整體實效。
（1）主體。根據(jù)憲法和法律規(guī)定，國家權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督權(quán)，只能由各級人大及其常委會行使，而不能由其他任何組織和個人行使。因此，人大監(jiān)督主體是各級人民代表大會及其常委會?？疾毂O(jiān)督主體，重點在于主體的機構(gòu)設(shè)置、人員組成以及履行職能的能力水平能否滿足人大監(jiān)督工作的實際需要。 （2）內(nèi)容。人大及其常委會監(jiān)督工作的內(nèi)容主要是兩項：一是工作監(jiān)督，二是法律監(jiān)督。人大監(jiān)督內(nèi)容的兩個方面各有其不可替代的確定職責(zé)，它們相互聯(lián)結(jié)與配合，共同構(gòu)成了一個完整而嚴密的人大監(jiān)督體系。 （3）形式。人大及其常委會監(jiān)督工作的形式主要有7種：一是聽取和審議專項工作報告；二是聽取和審議國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、預(yù)算的執(zhí)行情況報告、決算報告和審計工作報告，審查批準決算；三是執(zhí)法檢查；四是規(guī)范性文件備案審查；五是詢問和質(zhì)詢；六是特定問題調(diào)查；七是撤職案的審議和決定。靈活運用不同監(jiān)督形式，把握各種監(jiān)督形式之間的聯(lián)系，發(fā)揮各種監(jiān)督形式的特點，形成監(jiān)督合力，是增強監(jiān)督實效的重要方面。 （4）程序。人大監(jiān)督程序是關(guān)于人大及其常委會行使監(jiān)督權(quán)，對監(jiān)督對象監(jiān)督行為的啟動，對監(jiān)督對象的處置、懲戒等前后相續(xù)的法定順序、過程、方式和時限的規(guī)定。具體而言，人大監(jiān)督程序包括啟動、報告、審議、處理審議意見、反饋研究處理情況等多個方面的制度和機制。程序是人大監(jiān)督工作得以規(guī)范運行的重要保障因素，是人大監(jiān)督工作創(chuàng)新的關(guān)鍵要素和成熟標志。 （三）地方人大監(jiān)督工作實效評估指標的構(gòu)建 人大監(jiān)督作為一種社會活動，由不同環(huán)節(jié)所組成。每個環(huán)節(jié)工作如能得到正確有效實施，監(jiān)督方可取得良好實效。根據(jù)系統(tǒng)論原理，結(jié)合人大監(jiān)督實踐，課題將人大監(jiān)督活動分為監(jiān)督工作的項目確定、組織實施、成果轉(zhuǎn)化三個環(huán)節(jié)。通過對每個環(huán)節(jié)設(shè)定具體指標，將評估的價值取向特別是影響監(jiān)督工作實效的相關(guān)參數(shù)注入指標體系，以此獲取評估結(jié)果?；诖?，課題構(gòu)建了地方人大監(jiān)督工作實效評估指標體系基本框架（表1）。 表1 地方人大監(jiān)督工作實效評估指標體系基本框架 備注： 1.關(guān)于“重要程度”項目，評估指標體系采用星級表示，滿星為五星； 2.指標類型中，“●”代表約束性指標，特指監(jiān)督工作中必須組織開展的環(huán)節(jié)；“○”代表選擇性指標，特指監(jiān)督工作中具有創(chuàng)新色彩的環(huán)節(jié)，運用這種方式可以更好凸顯監(jiān)督工作的實際效果；“◇”代表其他指標。 課題認為：①對監(jiān)督實效的評估包含監(jiān)督過程和監(jiān)督結(jié)果兩個方面，指標體系中監(jiān)督工作的項目確定指數(shù)和組織實施指數(shù)側(cè)重于過程性考察，監(jiān)督工作的成果轉(zhuǎn)化指數(shù)則側(cè)重于結(jié)果性考察；②人大監(jiān)督實效評估的對象是“一府一委兩院”依法行政、依法監(jiān)察、公正司法的情況，指標體系中關(guān)于“監(jiān)督工作的成果轉(zhuǎn)化指數(shù)”著重于考察“一府一委兩院”接受人大監(jiān)督的情況；③課題對指標體系中每一項指數(shù)，作了進一步細化，以使評估指標參數(shù)更具體、更有操作性；④評估結(jié)果作為評估指標體系最重要的成果，主要通過賦權(quán)的方式來獲取。同時，根據(jù)重要程度和指標類型，對全部27項指標分別賦以星級和相應(yīng)等級，供賦權(quán)和獲取評估分值時參用。評估結(jié)果用于進一步發(fā)現(xiàn)人大監(jiān)督工作的薄弱環(huán)節(jié)，找準人大監(jiān)督工作的切入點，推進地方人大改進監(jiān)督工作、提升監(jiān)督實效。 二、省級人大增強監(jiān)督工作實效的主要做法 （一）推行審議意見清單化 目前，共有10余個省區(qū)市在審議意見交辦中，將建立審議意見“問題清單”交辦制度作為增強監(jiān)督工作實效的重要手段，對每一件轉(zhuǎn)交“一府一委兩院”辦理的審議意見都一律附問題清單，確保所列問題的針對性、指向性更為明確，讓審議意見落地見效。比如，內(nèi)蒙古探索建立“首次監(jiān)督問題清單制”和“跟蹤監(jiān)督問題清單銷號制”；四川在推行問題清單化基礎(chǔ)上，進行“點對點”反饋，創(chuàng)新監(jiān)督方式運用。 （二）廣泛開展?jié)M意度測評 河北、江蘇、山西、湖南、重慶、山東、上海、黑龍江、湖北、云南、陜西、安徽、寧夏、浙江、江西、四川等16個省區(qū)市在履職行權(quán)過程中，采用滿意度測評方式來增強人大監(jiān)督剛性和實效。從各地實踐看，測評事項主要為兩類：一是對“一府一委兩院”提交人大常委會審議的專項工作報告進行滿意度測評；二是對重點監(jiān)督項目，人大常委會組成人員在人大常委會聽取審議“一府一委兩院”關(guān)于審議意見落實辦理情況報告的基礎(chǔ)上，對審議意見提出的具體建議是否落實到位進行滿意度測評。 （三）注重打造監(jiān)督閉環(huán) 加強閉環(huán)監(jiān)督，陜西健全“專題調(diào)研-執(zhí)法檢查-審議報告-專題詢問-跟蹤督辦-滿意度測評”監(jiān)督鏈條；河南形成“精心選好議題-調(diào)研找準問題-聽取和審議報告-推動改進工作-再次聽取整改情況”的“全鏈條”工作流程；寧夏采取“專題調(diào)研-執(zhí)法檢查-審議報告-專題詢問-跟蹤督辦”的監(jiān)督模式，提升監(jiān)督實效。 （四）探索區(qū)域協(xié)同聯(lián)動監(jiān)督 貫徹京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，北京、天津、河北探索協(xié)同監(jiān)督機制方法，2019年就區(qū)域水污染防治、大運河文化保護傳承利用聯(lián)合開展視察調(diào)研。著力推進長三角區(qū)域高質(zhì)量一體化發(fā)展，長三角“三省一市”加強監(jiān)督協(xié)作，采取跨區(qū)域聯(lián)合調(diào)研方式，對長江口至杭州灣近海水環(huán)境保護、區(qū)域交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運營管理一體化進行視察。四川、重慶商定每年選取1～2個與成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設(shè)有關(guān)的重要事項、重大項目，聯(lián)動開展監(jiān)督。 （五）加強監(jiān)督制度建設(shè) 圍繞增強實效，河南、河北、廣東、上海、黑龍江等出臺關(guān)于增強人大監(jiān)督工作實效的綜合性意見，明確總體要求、監(jiān)督重點、創(chuàng)新舉措；江蘇、安徽等出臺滿意度測評工作辦法；內(nèi)蒙古、江西、青海等制定關(guān)于詢問和質(zhì)詢工作的實施意見。圍繞細化監(jiān)督流程，北京、山西、江蘇、浙江、安徽、廣西、四川等出臺涉及會議議題審議、聽取審議專項報告、審議意見整理和督辦等專項工作制度。 三、重慶市增強人大監(jiān)督工作實效的探索與實踐 （一）注重以“小切口”推動解決實際問題 近年來，重慶市人大常委會在監(jiān)督項目的確定上，始終注重以小見大、以點帶面，以監(jiān)督的“小切口”實現(xiàn)效果的“大縱深”。比如，充分認識“法治是最好的營商環(huán)境”，選取企業(yè)發(fā)展法治環(huán)境開展監(jiān)督工作。2014年，從優(yōu)化企業(yè)營商法治環(huán)境入手，市與區(qū)縣人大聯(lián)動開展企業(yè)發(fā)展法制環(huán)境工作評議；2019年，再次對我市民營企業(yè)發(fā)展法治環(huán)境工作進行專項評議，推動政府各項政策有效落地實施，為企業(yè)發(fā)展營造公平透明環(huán)境。再如，充分認識“加強備案審查制度和能力建設(shè)是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容”，著力加強備案審查工作。2015年，與區(qū)縣人大聯(lián)動開展規(guī)范性文件備案審查工作評議，實現(xiàn)規(guī)范性文件情況清晰、有效管理。隨后持續(xù)用力，督促市政府將規(guī)范性文件全部上網(wǎng)公開。目前，我市基本實現(xiàn)規(guī)范性文件“有件必備、有備必審、有錯必糾”，為維護國家法制統(tǒng)一、保障公民合法權(quán)益發(fā)揮了重要作用。 （二）密切上下聯(lián)系聯(lián)動 上下聯(lián)動、橫向整合開展監(jiān)督工作，是近年來重慶人大工作的一大亮點。對涉及面廣、關(guān)注度高、影響面大的監(jiān)督議題，市和區(qū)縣人大一起行動，統(tǒng)一監(jiān)督主題、內(nèi)容和時間要求，可以更好形成人大監(jiān)督工作的整體合力，增強人大監(jiān)督工作的整體實效。2013年以來，市人大常委會每年選擇1～2個議題與區(qū)縣人大聯(lián)動開展監(jiān)督（表2），及時發(fā)現(xiàn)有關(guān)工作中存在的問題并推動問題解決，得到了人民群眾的贊譽和市委的充分肯定。 表2 市與區(qū)縣人大上下聯(lián)動開展監(jiān)督工作情況 （三）綜合運用多種監(jiān)督方式 重慶市人大常委會通過綜合運用多種監(jiān)督方式，使監(jiān)督方式與監(jiān)督環(huán)節(jié)有機融合，形成了系統(tǒng)完整、協(xié)調(diào)有力的監(jiān)督工作機制。其主要做法是：緊扣監(jiān)督議題，深入實地開展視察調(diào)研，廣泛聽取各方意見；在此基礎(chǔ)上，適時聽取審議專項工作報告或開展執(zhí)法檢查；同時，針對檢查、審議和調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的問題，組織開展專題詢問或?qū)ｍ椩u議；注重對整改落實情況的跟蹤監(jiān)督，聽取審議整改工作情況報告并對整改情況進行滿意度測評，適時作出決議決定。這種環(huán)環(huán)相扣、步步推進的監(jiān)督策略，有利于把監(jiān)督議題做深做實，增強監(jiān)督實效。近年來，市人大常委會圍繞道路交通安全、水污染防治、農(nóng)村飲水安全工程等開展監(jiān)督（表2），均采取這種“集成模式”，效果較好。 （四）聚焦工作重點持續(xù)用力 在監(jiān)督項目推進中，重慶市人大常委會始終注意保持監(jiān)督的連續(xù)性，圍繞一項工作重點，持續(xù)用力、久久為功。比如，重視教育問題，持續(xù)多年關(guān)注教育事業(yè)發(fā)展，堅持年年有重點、年年不間斷。從2015年到2020年期間，先后圍繞學(xué)前教育、義務(wù)教育、職業(yè)教育、高等教育等組織開展執(zhí)法檢查、專題詢問、工作評議，督促政府及有關(guān)部門提高教育質(zhì)量，辦好人民群眾滿意的教育。再如，落實生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展要求，在2019年配合全國人大常委會開展水污染防治法執(zhí)法檢查基礎(chǔ)上，2020年與區(qū)縣人大聯(lián)動對政府水污染防治開展工作評議，著力水環(huán)境質(zhì)量改善和水生態(tài)環(huán)境修復(fù)。 （五）強化審議意見跟蹤督辦 圍繞審議意見跟蹤督辦，重慶市人大常委會形成了“交辦-督辦-辦理-反饋-測評”的工作流程。2018年以來，已先后聽取審議了科技創(chuàng)新、旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展等20余項專項工作報告的審議意見研究處理情況的報告，并適時開展?jié)M意度測評。比如，2018年在聽取審議科技創(chuàng)新工作情況報告的基礎(chǔ)上，2019年又聽取審議了市政府關(guān)于研究處理市人大常委會對全市科技創(chuàng)新情況報告的審議意見情況的報告，并進行了表決，為我市高質(zhì)量發(fā)展提供創(chuàng)新動力。 （六）注重監(jiān)督方式方法創(chuàng)新 建立預(yù)算審查前聽取市人大代表和社會各界意見建議制度；以部門預(yù)算為抓手深化財政預(yù)算審查監(jiān)督，從2013年開始，每年選擇2～4個部門，開展對部門預(yù)算、預(yù)算執(zhí)行以及部門預(yù)算的全過程審查監(jiān)督；強化審計工作監(jiān)督，從2015年開始，督促市政府在審計報告中對查出問題的部門和單位進行點名，列出問題明細表，推動問題切實整改。2015年以來，以主任會議聽取法規(guī)實施情況匯報的方式，先后聽取城市管線、村鎮(zhèn)供水等30件法規(guī)的實施情況匯報，既審視法規(guī)質(zhì)量，又督促法規(guī)正確實施。 四、增強地方人大監(jiān)督工作實效需要解決的問題 （一）充分認識新時代人大監(jiān)督工作面臨的新任務(wù)新要求 加強人大監(jiān)督是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵一環(huán)。黨的十九屆四中全會著眼于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就人大制度建設(shè)和人大工作特別是加強改進人大監(jiān)督工作作出一系列部署安排，這是各級人大及其常委會做實監(jiān)督工作的奮斗目標和努力方向。一是提出“堅持和完善黨和國家監(jiān)督體系，強化對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督”。這要求我們把憲法和法律賦予的監(jiān)督權(quán)用起來，加強對法律和制度執(zhí)行的監(jiān)督，增強人大監(jiān)督工作的針對性、實效性。二是提出“健全人大對'一府一委兩院’監(jiān)督制度”。特別是監(jiān)察委員會是一個新的國家機構(gòu)，涉及的許多工作屬于新事物，有很多方面需要細化完善，形成相關(guān)機制辦法。三是提出“加強對法律實施的監(jiān)督”。要繼續(xù)探索、總結(jié)、完善監(jiān)督工作的制度機制和方式方法，更加注重從制度執(zhí)行、法律實施的角度安排項目、確定重點、查找問題、提出建議，使人大監(jiān)督更有力度，使法律作為治國理政最大規(guī)矩的權(quán)威進一步樹立起來。四是提出“加強備案審查制度和能力建設(shè)”。貫徹“有件必備、有備必審、有錯必糾”的工作總要求，進一步加強備案審查能力建設(shè)和制度建設(shè)，加大備案審查工作成果的轉(zhuǎn)化利用，使其在國家治理中的功效得到充分發(fā)揮。 （二）準確把握增強人大監(jiān)督實效必須堅持的重要原則 1. 堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。人大的全部工作包括監(jiān)督工作，都必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，貫徹落實黨的方針政策，為黨和國家中心工作和黨中央重大決策部署服務(wù)。 2. 堅持依法行使職權(quán)。要嚴格遵循“依法”二字，“依照法定職責(zé)，限于法定范圍，遵守法定程序”。 3. 堅持集體行使職權(quán)。堅持民主集中制，集體行使職權(quán)、集體決定問題，是人大監(jiān)督工作中的重要特點。 4. 堅持以人民為中心。必須把以人民為中心作為工作出發(fā)點和落腳點，堅持民有所呼、我有所應(yīng)，百姓所望、人大所向，聚焦人民群眾普遍關(guān)心的突出問題，持續(xù)發(fā)力、久久為功，體現(xiàn)國家權(quán)力機關(guān)深厚的人民情懷。 5. 堅持問題導(dǎo)向。要增強問題意識，堅持問題導(dǎo)向，主動適應(yīng)形勢和任務(wù)要求，認真研究人大監(jiān)督工作中出現(xiàn)的新情況新問題，以解決實際問題來衡量和檢驗人大監(jiān)督工作的成效。 （三）切實解決好幾個問題 1. 監(jiān)督議題選擇精度有待加強。新時代，人大監(jiān)督工作需關(guān)注的領(lǐng)域越來越廣，但囿于人力等因素，每年選擇哪幾項進行監(jiān)督，以何種標準選題、如何科學(xué)組合，“質(zhì)”和“量”的關(guān)系難以把握。一些監(jiān)督議題大而化之、過于籠統(tǒng)，不夠聚焦，問題導(dǎo)向不明確、針對性不強。同時，個別地方尚未形成規(guī)范化的監(jiān)督議題選擇機制；鮮有地方謀劃制定監(jiān)督工作五年規(guī)劃，對屆內(nèi)需關(guān)注的重點監(jiān)督項目缺乏前瞻性思考。這些都一定程度上影響選題的精度。 2. 調(diào)查研究深度有待拓展。一是有些調(diào)研由于缺乏前期組織培訓(xùn)，不便于調(diào)研組成員了解監(jiān)督項目有關(guān)情況，調(diào)研中以泛泛聽取匯報代替學(xué)習(xí)研究，對于復(fù)雜問題更是難以摸清、命中要害，提出深刻見解。二是個別調(diào)研不夠深入到位，習(xí)慣于走固定路線、規(guī)劃路線，調(diào)研浮于表面，難以了解真實情況。三是調(diào)研提煉總結(jié)不夠、分析研究不夠、前瞻性思考不夠。實踐中，有的調(diào)研報告由工作人員起草后專工委缺乏認真研究，甚至有的由政府部門提供初稿，可謂政府匯報材料的翻版，缺乏有說服力、有操作性的事實依據(jù)、數(shù)據(jù)支撐，提出的建議難言精準到位有效。 3. 會議審議質(zhì)量有待提高。一是會議材料特別是常委會會議的正式文件，其起草質(zhì)量和水準還需提升。二是有些常委會組成人員審議發(fā)言的質(zhì)量還需提高，文字性修改意見多、實質(zhì)性改進工作的建議相對少。三是參加會議審議的列席代表中，來自于會前參加調(diào)研活動的代表有限，一些在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的問題和改進工作的建議很難通過這種直接方式反映到常委會審議意見中。四是政府組成部門到會聽取意見、回答詢問的質(zhì)量還需提升，個別部門重視分組審議程度不夠，安排一般干部或不了解情況的同志到會聽取審議意見。 4. 跟蹤督辦力度有待提升。一是審議意見整理有待規(guī)范，肯定成績多、總結(jié)問題少，整改目標、整改方向不清晰，整改項目不具體。二是人大與“一府一委兩院”的溝通銜接有待加強，審議意見送達相關(guān)部門后，缺乏相應(yīng)的推動落實機制。三是對監(jiān)督對象反饋的研究處理情況報告或整改落實情況報告，目前多采用書面印發(fā)常委會會議的形式處理，工作壓力傳導(dǎo)不夠。四是對一些研究處理情況或整改落實情況不夠理想的監(jiān)督項目，很少采用質(zhì)詢、特定問題調(diào)查等剛性監(jiān)督手段。五是缺乏審議意見落實情況的評價機制。 五、進一步增強地方人大監(jiān)督工作實效的建議 （一）加強和改進黨對人大監(jiān)督工作的領(lǐng)導(dǎo) 一是系統(tǒng)總結(jié)提煉各地人大監(jiān)督工作中的好經(jīng)驗好做法，利用召開黨委人大工作會議、報請黨委出臺文件等形式固化下來，成為本地區(qū)各級人大一體遵循的工作規(guī)范。二是地方各級人大常委會黨組要認真履行好把方向、管大局、抓落實的政治領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，堅持重大事項請示報告制度，監(jiān)督工作年度計劃以及人大監(jiān)督工作中的重大問題、重要改進措施、重大政策調(diào)整及時請示匯報。三是按照中央決策和全國人大統(tǒng)一部署，依法有序開展對監(jiān)察委員會的監(jiān)督。 （二）科學(xué)確定監(jiān)督工作項目 1. 拓展監(jiān)督工作項目來源。確定監(jiān)督議題時，要圍繞中央重大決策部署和黨委要求，聚焦地方經(jīng)濟社會發(fā)展和民主法治建設(shè)中的重點難點問題開展監(jiān)督。議題來源上，應(yīng)當更加關(guān)注以下方面：一是代表建議、批評和意見集中反映的問題及代表專題調(diào)研、視察和約見中反映比較集中的突出問題；二是下一級人大常委會反映比較集中的問題；三是人民群眾反映強烈而政府及有關(guān)部門在一定時期內(nèi)需持續(xù)推進解決的問題；四是對事關(guān)本地區(qū)長遠發(fā)展的重大發(fā)展戰(zhàn)略、本地區(qū)發(fā)生的特別重大且社會反響強烈的突發(fā)事件等。 2. 編制年度監(jiān)督計劃。有關(guān)專門委員會、常委會工作部門根據(jù)職責(zé)分工，每年第四季度提出下一年度監(jiān)督議題建議。年度監(jiān)督議題建議提出前，要廣泛聽取人大代表和社會各界意見，加強與“一府一委兩院”的溝通，對議題的針對性、可行性、時效性等進行充分的研究論證。監(jiān)督議題建議由辦公廳（室）收集匯總，形成年度監(jiān)督計劃草案，提請人代會后的第一次常委會主任會議通過。因特殊情況需調(diào)整年度監(jiān)督議題的，由主任會議決定。 （三）抓好監(jiān)督工作組織實施 1. 做深做實監(jiān)督工作調(diào)研。一是對專業(yè)性比較強的監(jiān)督項目，調(diào)研前要安排相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜疫M行法律法規(guī)以及專業(yè)知識培訓(xùn)。二是對實地考察點的選擇要注重綜合考慮經(jīng)濟社會發(fā)展情況、工作開展情況。調(diào)研中，除聽取匯報、實地考察外，還可采用隨機抽查、突擊檢查、暗察暗訪以及跟蹤典型案例等形式，增強調(diào)研的精準度和全面性。三是對調(diào)研報告的起草，應(yīng)當突出調(diào)研報告的特點，報告中問題和原因部分不少于三分之一、解決問題的建議部分不少于三分之一，進一步增強調(diào)研報告的問題導(dǎo)向，提高報告質(zhì)量。調(diào)研中提出的重要改進措施、重大政策調(diào)整建議，可以委托第三方或者邀請相關(guān)部門、人大代表、專家學(xué)者等進行可行性論證。四是根據(jù)主任會議決定，可將調(diào)研報告書面印發(fā)常委會會議或者印送“一府一委兩院”參考，促進調(diào)研成果轉(zhuǎn)化。 2. 強化監(jiān)督工作手段。一是加強執(zhí)法檢查。常態(tài)化堅持由常委會主任、副主任參加人大執(zhí)法檢查、擔任執(zhí)法檢查組組長、在常委會會議上作執(zhí)法檢查報告的做法。堅持以執(zhí)法檢查組為主導(dǎo)，采取全面檢查與重點抽查、集中檢查與分散檢查、聽取匯報與實地調(diào)查、明查與暗訪等相結(jié)合的方式進行。逐條對照法律法規(guī)條文起草執(zhí)法檢查報告，重點分析法律法規(guī)實施中存在的問題和原因，問題和原因部分不得少于三分之一，可以附典型案例，并有針對性地提出改進工作的建議和對法律法規(guī)修改完善的建議。二是改進專題詢問。采用電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)同步直播等方式，視情可增加“追問”“自由詢問”“網(wǎng)民提問”等環(huán)節(jié)。同時，不對詢問問題作過于細致的安排，以避免搞成“背書”。探索以專門委員會為單位開展專題詢問。三是做好專項工作評議。探索建立科學(xué)評價機制，設(shè)定專項工作評議量化指標和評價體系，提高評議的準確性。專項工作評議意見研究處理情況應(yīng)當向常委會會議報告并提請審議，接受滿意度測評。四是抓好專項視察。上下級人大常委會之間可以組織常委會組成人員開展集中視察，實地了解法律法規(guī)、人大決議決定的執(zhí)行情況和重大項目、重要工作的推進情況。有關(guān)專門委員會應(yīng)當形成專項視察報告，經(jīng)主任會議決定后，印送“一府一委兩院”研究處理。視察報告研究處理情況參照審議意見研究處理情況的跟蹤監(jiān)督方式辦理。五是改進聽取和審議法定監(jiān)督議題工作。對于計劃、預(yù)算、決算、審計、環(huán)保、法治政府建設(shè)等法定工作報告，人大常委會要根據(jù)工作進展情況，科學(xué)合理安排，嚴格按照法定程序和環(huán)節(jié)，堅持年年有重點。同時，對法定監(jiān)督議題特別是其審議意見研究處理情況，下一年要對上一年度工作落實情況進行回應(yīng)，一屆內(nèi)要適時組織開展“回頭看”。六是建立政府部門報告工作制度。每年3月，政府組成部門應(yīng)當向本級人大常委會書面報告上一年度工作情況。 3. 整合監(jiān)督工作力量。一是強化監(jiān)督工作聯(lián)動。聚焦區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，圍繞區(qū)域協(xié)同發(fā)展過程中有關(guān)重要事項、重大項目，每年選擇1~2項議題協(xié)同行使監(jiān)督職權(quán)，推進地方人大跨區(qū)域開展聯(lián)動監(jiān)督。繼續(xù)深化上下級人大之間聯(lián)動監(jiān)督，探索本地區(qū)分區(qū)域圍繞不同主題上下監(jiān)督，擴大選題范圍，增強選題針對性。二是充分挖掘人大各方面工作力量。重要監(jiān)督事項采取全體常委會領(lǐng)導(dǎo)、相關(guān)專門委員會、常委會相關(guān)工作部門共同參與，以“監(jiān)督組+監(jiān)督小組”方式開展；同時，邀請報名參加此項議題的代表等相關(guān)人員參與，以便從更多角度、更廣的視野發(fā)現(xiàn)問題、提出建議。三是充分借助專業(yè)力量開展第三方評估。引入有資質(zhì)的社會組織或?qū)I(yè)機構(gòu)，對“一府一委兩院”的重點專項工作或者其資金使用情況進行專項評估，評估結(jié)果作為提出監(jiān)督意見的重要參考。四是加強監(jiān)督工作統(tǒng)籌。結(jié)合深化地方機構(gòu)改革契機，參照河北、黑龍江等地方人大做法，設(shè)立專門的監(jiān)督工作機構(gòu)，承擔監(jiān)督事項統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和推進落實。 4. 嚴格規(guī)范專項工作報告起草。常委會會議舉行前，有關(guān)專門委員會或者常委會工作部門應(yīng)當按要求對“一府一委兩院”提交常委會會議審議的報告進行審查把關(guān)，提出修改意見。“一府一委兩院”提交的報告應(yīng)當包含該項工作的基本情況、存在的主要問題和推進中遇到的困難以及解決的措施，問題部分篇幅不得少于三分之一，對人大在調(diào)查研究、執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的問題應(yīng)當逐條予以回應(yīng)，解決問題的措施應(yīng)當明確具體并列出時間表。 5. 加強審議意見督辦。一是規(guī)范整理審議意見。審議意見要注重歸納有實際內(nèi)容的意見建議，重點應(yīng)聚焦短期內(nèi)可以解決的具體問題，列出問題清單，具體整改意見要逐項表述。二是做好審議意見交辦。審議意見應(yīng)當及時印送“一府一委兩院”研究處理，同時報送“一府一委兩院”主要負責(zé)人。滿意度測評結(jié)果報送黨委。三是加大督辦力度。有關(guān)專門委員會、常委會工作部門可以組織常委會組成人員、人大代表采取調(diào)查研究、聽取匯報和實地視察等方式，督促“一府一委兩院”對審議意見的研究處理?！耙桓晃瘍稍骸睂徸h意見研究處理情況的報告，應(yīng)當列出問題整改清單，逐一說明交辦問題的處理方式和處理結(jié)果。審議意見研究處理情況報告在征求相關(guān)專門委員會、常委會工作部門意見時，相關(guān)專門委員會、常委會工作部門應(yīng)當召開全體會議并邀請常委會組成人員、人大代表參加，聽取“一府一委兩院”有關(guān)部門匯報，書面提出審議意見研究處理情況報告的審查意見，印發(fā)常委會會議。四是建立問題清單銷號制。常委會辦公廳（室）建立審議意見問題清單、整改清單臺賬，實行銷號管理。有關(guān)專門委員會、常委會工作部門在審議意見轉(zhuǎn)交相關(guān)部門研究處理和相關(guān)部門研究處理完畢后，應(yīng)當將審議意見問題清單和整改清單交辦公廳（室）匯總。問題清單銷號情況報告，在每年常委會開展綜合滿意度測評時，印發(fā)常委會會議。五是深入開展?jié)M意度測評。在綜合性評價基礎(chǔ)上，可對涉及的單項工作、重要項目，或者主要整改意見類別、重點整改項目分項開展測評，全面準確反映工作成效。探索年終常委會會議時，聽取審議政府本年度研究處理人大常委會審議意見情況的綜合報告，并逐項進行滿意度測評，測評結(jié)果報送本級黨委、通報本級政府，并在人代會上書面通報全體人大代表。六是對審議意見研究處理情況報告，經(jīng)主任會議決定，可書面印發(fā)常委會會議。主任會議認為必要時，可將審議意見研究處理情況報告提請常委會會議審議，也可以結(jié)合審議開展專題詢問、滿意度測評。主任會議認為審議意見研究處理不到位的，可以要求報告機關(guān)重新研究處理，并在規(guī)定時限內(nèi)向常委會報告；也可采取詢問和質(zhì)詢、特定問題調(diào)查等方式依法督辦、問責(zé)。 （四）強化監(jiān)督工作成果運用 1. 把執(zhí)法檢查與修改法規(guī)有機結(jié)合起來。對新制定或修改且實施滿一年的地方性法規(guī)在堅持由主任會議聽取實施情況匯報基礎(chǔ)上，有計劃地分批組織開展執(zhí)法檢查，推動法規(guī)實施工作。將執(zhí)法檢查計劃與修改法規(guī)的立法計劃相銜接，對執(zhí)法檢查過程中發(fā)現(xiàn)的問題，屬于法規(guī)執(zhí)行方面的，要求有關(guān)部門抓緊整改；屬于需要法規(guī)修改方面的，各有關(guān)部門要認真研究，統(tǒng)籌安排，及時修改。 2. 把專項工作監(jiān)督與任命人員向人大常委會報告履職情況有機結(jié)合起來。今后，建議考慮將這兩種形式更緊密地結(jié)合起來，在聽取任命人員向人大常委會報告履職情況時，同步安排聽取報告對象所在單位的專項工作報告，或者將任命人員履職期間向人大常委會報告有關(guān)工作的情況一并提交常委會會議參閱，兩者互融互補、相得益彰，使監(jiān)督工作在廣度和深度上取得更佳效果。
編輯|朱苗 常暢 |
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