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閻巍，最高人民法院行政審判庭主審法官，法學(xué)博士農(nóng)村土地改革是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)分配和流傳方式的重大重構(gòu)，必然會(huì)對(duì)以產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)的集體土地征收制度產(chǎn)生重大影響?！锻恋毓芾矸ā芳捌鋵?shí)施條例對(duì)于改革后集體土地征收過程中各種補(bǔ)償費(fèi)的具體支付對(duì)象和安置方式?jīng)]有做出明確規(guī)定。本文通過分析土地改革后集體土地物權(quán)體系的變化及其對(duì)補(bǔ)償安置方式和補(bǔ)償安置內(nèi)容的影響，為《土地管理法》及其實(shí)施條例實(shí)施后農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償安置相關(guān)工作的開展及其合法性審查提供了理論工具。農(nóng)村土地改革 集體土地征收 補(bǔ)償安置2014年底，中共中央印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地改革試點(diǎn)工作的意見》，在全國部署農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)工作。2015年，中共中央印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》，并開始在全國33個(gè)地區(qū)試點(diǎn)。2019年，十三屆全國人大常委會(huì)第十二次會(huì)議通過關(guān)于修改土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法的決定?？梢哉f，本輪土地管理法的修訂，其目的和宗旨就是要把農(nóng)村“三塊地”改革的成功經(jīng)驗(yàn)以及此之前進(jìn)行的農(nóng)村承包地改革的最新成果，用法律的形式加以固定。這些改革措施以及相應(yīng)的立法修改，對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)分配和流傳方式進(jìn)行了重大重構(gòu)，必然會(huì)對(duì)以產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)的集體土地征收制度產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。認(rèn)真分析相關(guān)改革的制度用意，對(duì)于分析新的條件下農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償安置相關(guān)問題及其合法性具有十分重要的意義。一、農(nóng)村土地改革與集體土地物權(quán)體系的變化修訂后的《土地管理法》明確規(guī)定了地上附著物和青苗等的補(bǔ)償費(fèi)用歸其所有權(quán)人所有，而對(duì)于土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、社會(huì)保障費(fèi)則只是籠統(tǒng)地決定了通過與“所有權(quán)人、使用權(quán)人”簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議的方式解決。在此情況下，被征收集體土地及其附著物的所有權(quán)和使用權(quán)的物權(quán)情況，直接決定了征收過程中的安置補(bǔ)償情況。為此，厘清農(nóng)村土地改革后集體土地上的相關(guān)物權(quán)關(guān)系，對(duì)于判定補(bǔ)償安置的合法性、合理性顯得十分必要。（一）農(nóng)村承包地改革。根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，目前，我國農(nóng)村承包地施行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分立的“三權(quán)分置”模式。要明確這“三權(quán)”的制度意蘊(yùn)及其對(duì)集體土地征收過程中安置補(bǔ)償工作的影響，應(yīng)從農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織土地權(quán)屬制度的變革說起。新中國成立后，1950 年頒布的《土地改革法》規(guī)定我國實(shí)行農(nóng)民土地私有制。但是，隨著國家的發(fā)展，以中小農(nóng)戶為主的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式無法適應(yīng)國家工業(yè)化建設(shè)對(duì)農(nóng)業(yè)的要求。為此，國家開始探索生產(chǎn)資料共有、作業(yè)過程合作的社會(huì)主義農(nóng)村土地利用模式。至1958 年，我國農(nóng)村全面進(jìn)入了人民公社時(shí)期，作為生產(chǎn)資料的土地相應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)濟(jì)組織所有。但是，與生產(chǎn)資料共有和互助勞動(dòng)同時(shí)形成的農(nóng)村社會(huì)融合，形成了以“吃大鍋飯”為代表的物質(zhì)分配方式，“干多干少一個(gè)樣，干與不干一個(gè)樣”的平均主義降低了勞動(dòng)者的積極性。由此，土地集體化后如何激發(fā)農(nóng)民生產(chǎn)積極性的問題，被提上日程。1982 年，中共中央發(fā)布第一個(gè)一號(hào)文件，確立了在堅(jiān)持土地等基本生產(chǎn)資料公有制長期不變的前提下，農(nóng)戶和集體形成承包關(guān)系的二元產(chǎn)權(quán)制度，打破了極端平均主義，有力推動(dòng)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但是，隨著改革開放的深入發(fā)展，兩權(quán)分立的體制開始面臨新的挑戰(zhàn)。工業(yè)、服務(wù)業(yè)勞動(dòng)收入與務(wù)農(nóng)收入的剪刀差，沿海地區(qū)與內(nèi)陸地區(qū)發(fā)展差距造成的人口轉(zhuǎn)移，帶走了農(nóng)村最具有勞動(dòng)能力的人，農(nóng)業(yè)弱質(zhì)化、農(nóng)村空心化等社會(huì)問題開始出現(xiàn)。面對(duì)這一情況，不允許集體土地在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織外流轉(zhuǎn)的兩權(quán)分立體制制約了新生勞動(dòng)力的產(chǎn)生。如何在新的歷史條件下更新農(nóng)業(yè)從業(yè)人群，進(jìn)一步激發(fā)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，便成為“兩權(quán)”向“三權(quán)”體制轉(zhuǎn)變的重要?dú)v史動(dòng)力。經(jīng)過一系列的改革，土地承包經(jīng)營權(quán)人可以自主決定依法采取出租、入股或者其他方式向他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)分置”體系最終得以確立，并且從法律上賦予土地經(jīng)營權(quán)人對(duì)土地占有、使用、收益的權(quán)利。“三權(quán)分置”體系除刪除“兩權(quán)分離”模式下流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)“需經(jīng)發(fā)包人同意”的前置條件外，亦打破了土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)限于同一集體組織內(nèi)部成員的限制性規(guī)定，允許各類社會(huì)主體參與到土地經(jīng)營權(quán)的經(jīng)營流轉(zhuǎn)過程中。相比兩權(quán)模式下農(nóng)戶的承包經(jīng)營權(quán)，分離出經(jīng)營權(quán)后的承包權(quán)雖然仍是基于集體組織成員的身份而獲得，但僅保留了原有的“使用+收益”用益物權(quán)結(jié)構(gòu)中的收益權(quán)能，此時(shí)的收益來自于向經(jīng)營權(quán)人收取，而非親自利用土地。需要注意的是，經(jīng)營權(quán)的確立，使得附著于其上的現(xiàn)代化生產(chǎn)要素注入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，但農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)身份的突破，又產(chǎn)生了脫離土地上農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民如何安置的社會(huì)問題，這部分人的權(quán)益得不到合理保障，改革將會(huì)面臨極大阻礙。對(duì)此，“三權(quán)”中承包權(quán)的保留，為這一問題提供了較好的解決方案：首先，承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)可統(tǒng)可分的結(jié)構(gòu)，使得農(nóng)戶在退出土地、引入經(jīng)營權(quán)人、親自耕作間可以進(jìn)行抉擇，而不是強(qiáng)制剝離；其次，根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第36條、第39條的規(guī)定，享有承包權(quán)的農(nóng)民在不實(shí)際使用土地的情況下，也能夠憑借由承包權(quán)分立而來的經(jīng)營權(quán)，獲得相對(duì)穩(wěn)定的土地收益。因此，如果說經(jīng)營權(quán)負(fù)擔(dān)了農(nóng)地原有的經(jīng)濟(jì)功能，那么，承包權(quán)則分擔(dān)了農(nóng)地原有的社會(huì)保障功能，它使得農(nóng)戶在不離土或無法融入城鎮(zhèn)社保體系的情形下仍然保有基本的民生，其功能本質(zhì)上屬于農(nóng)村社會(huì)保障的替代性權(quán)利?？梢哉f，承包權(quán)是“農(nóng)村版的養(yǎng)老、失業(yè)保險(xiǎn)”。總之，在農(nóng)村承包地三權(quán)分置制度中，所有權(quán)對(duì)外明確了農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)界限，與農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批制度結(jié)合發(fā)揮了防止農(nóng)村土地非農(nóng)業(yè)用途的制度防火墻作用，對(duì)內(nèi)則發(fā)揮了防止土地私有化，以及協(xié)調(diào)溝通土地承包權(quán)人與土地經(jīng)營權(quán)人關(guān)系的制度功能；承包權(quán)分擔(dān)了農(nóng)地原有的社會(huì)保障功能，為失去土地實(shí)際經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民提供了較為可靠的經(jīng)濟(jì)保障；經(jīng)營權(quán)則吸收和穩(wěn)定了先進(jìn)生產(chǎn)要素的投入及預(yù)期，為市場配置生產(chǎn)要素作用的發(fā)揮提供了空間，提高了農(nóng)地在新的歷史條件下的經(jīng)濟(jì)效率。（二）農(nóng)村宅基地改革。農(nóng)村宅基地是農(nóng)村家庭經(jīng)批準(zhǔn)用于建造住宅的集體所有土地。同承包地一樣，宅基地在新中國成立后，也經(jīng)歷了從農(nóng)民私有到集體所有，從一元權(quán)利模式到所有權(quán)與使用權(quán)分立的二元權(quán)利模式的演變，即：宅基地土地所有權(quán)屬于集體，集體經(jīng)濟(jì)組織成員在符合條件的情況下，可以無償申請取得宅基地使用權(quán)。因此，二元模式下的宅基地使用權(quán)同二元模式下的承包經(jīng)營權(quán)類似，既承載著用益物權(quán)的經(jīng)濟(jì)功能，還同時(shí)承載著保障集體經(jīng)濟(jì)組織成員居住權(quán)的社會(huì)保障功能。而前者，同樣是受到限制的用益物權(quán)。1982年《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》，2004年國土資源部《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》，1986、1988、1998、2004年頒布以及新修訂的《土地管理法》均明確規(guī)定，農(nóng)民將房屋轉(zhuǎn)讓后，不能再申請和獲得宅基地。這一規(guī)定在一定范圍和條件下，肯定了農(nóng)村宅基地可以隨房轉(zhuǎn)讓，但是，由于城鎮(zhèn)居民不能購買農(nóng)村房屋和宅基地，而農(nóng)村居民購買房屋后，又涉及到一戶多宅的問題，因此，宅基地的流轉(zhuǎn)實(shí)際上受到了極大的限制。隨著城鎮(zhèn)快速發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程，實(shí)踐證明，封閉的宅基地權(quán)利體系既無法有效保證農(nóng)民“一戶一宅”的居住權(quán)利，又同時(shí)造成了土地閑置等低效利用現(xiàn)象，導(dǎo)致因房屋閑置而出現(xiàn)的大量“空心村”與符合條件的農(nóng)村村民無宅基地可供分配同時(shí)存在的局面。宅基地閑置和低效利用的狀況表明，引導(dǎo)宅基地有償退出和有序流轉(zhuǎn)勢在必行。經(jīng)過兩年的探索性改革，2018 年的“中央一號(hào)”文件明確提出要“完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)'三權(quán)分置’，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)”，從而明確提出了宅基地“三權(quán)分置”的概念。梳理改革初衷和政策精神可以發(fā)現(xiàn)，宅基地“三權(quán)分置”制度的核心在于：所有權(quán)旨在堅(jiān)持宅基地所有權(quán)歸集體所有，防止外部資本侵占控制農(nóng)村集體土地；資格權(quán)旨在確保集體經(jīng)濟(jì)組織成員基于成員資格而享有的住房權(quán)益，保證宅基地社會(huì)保障功能的發(fā)揮；使用權(quán)賦予宅基地用益物權(quán)應(yīng)有的權(quán)能，強(qiáng)化宅基地的財(cái)產(chǎn)屬性，激活宅基地的使用效率，為承接資本、人力、技術(shù)等要素返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)創(chuàng)造條件，同時(shí)為進(jìn)城就業(yè)的農(nóng)民在城市買房、租房安居等提供收入保障，從而加速新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程。2018年中央1號(hào)文件作出探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”的改革部署后，一些試點(diǎn)地區(qū)結(jié)合實(shí)際，探索了一些宅基地“三權(quán)分置”模式。但是，由于試點(diǎn)范圍窄，時(shí)間短，經(jīng)驗(yàn)尚不成熟，加之各方面對(duì)宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)的認(rèn)識(shí)還不完全一致。因此，在本輪修法過程中，國務(wù)院建議在實(shí)踐中進(jìn)一步探索宅基地“三權(quán)分置”問題，待形成比較成熟的制度經(jīng)驗(yàn)后再進(jìn)行立法規(guī)范，而僅在新修訂的《土地管理法》第62條和《土地管理法實(shí)施條例》第35條、第36條對(duì)盤活利用閑置宅基地和閑置住宅作出了原則性的規(guī)定。（三）集體經(jīng)營性建設(shè)用地改革。修訂前的《土地管理法》第59條將鄉(xiāng)、村建設(shè)用地的范圍限定于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施、公益事業(yè)、農(nóng)村村民住宅等鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)用地。其中，經(jīng)營性的建設(shè)用地則僅限鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。而對(duì)于除此之外的建設(shè)用地，根據(jù)修訂前的《土地管理法》第43條的規(guī)定，必須依法申請使用國有土地?？梢钥闯觯w經(jīng)營性建設(shè)用地的權(quán)利配置在修法前，基本屬于“一元模式”，即由集體經(jīng)濟(jì)組織享有。為充分發(fā)揮集體經(jīng)營性建設(shè)用地的物權(quán)權(quán)能，新修訂的《土地管理法》在第63條對(duì)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市作出了規(guī)定，土地所有權(quán)人可以通過出讓、出租等方式將土地交由單位或者個(gè)人使用。上述規(guī)定放開了建設(shè)用地必須使用“國有土地”的限制，使得集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以不經(jīng)征收，直接進(jìn)入土地一級(jí)市場。同時(shí)，該法還就集體經(jīng)營性建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)等事宜作出了與國有建設(shè)用地“同地同權(quán)”的規(guī)定。這些規(guī)定使符合法定條件的集體經(jīng)營性建設(shè)用地的權(quán)利模式從“一元”轉(zhuǎn)為“二元”，即土地所有權(quán)歸集體經(jīng)濟(jì)組織，而使用權(quán)可以完全由受讓的權(quán)利主體享有，從而與承包地“三權(quán)分置”模式下的“經(jīng)營權(quán)”和宅基地“三權(quán)分置”模式下的“使用權(quán)”類似，激發(fā)了土地用益物權(quán)的經(jīng)濟(jì)功能，發(fā)揮了市場在土地資源配置中的決定性作用，為促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)集聚、轉(zhuǎn)型發(fā)展提供了有效平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)土地平等入市、公平競爭，從而培植了市場信心，激發(fā)了農(nóng)村土地資源活力。二、農(nóng)村土地改革對(duì)補(bǔ)償安置方式的影響2019年修訂的《土地管理法》第48條第2款規(guī)定了征收土地應(yīng)當(dāng)依法及時(shí)足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及農(nóng)村村民住宅、其他地上附著物和青苗等的補(bǔ)償費(fèi)用，并安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用，但是沒有明確各種費(fèi)用的給付方式和對(duì)象。2021年修訂的《土地管理法實(shí)施條例》第32條第2款明確了地上附著物和青苗歸其所有權(quán)人所有，但仍然沒有明確土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)和社會(huì)保障費(fèi)的具體支付對(duì)象，只是在第29條規(guī)定，與擬征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人簽訂征地補(bǔ)償安置協(xié)議。對(duì)比2014年修訂的《土地管理法實(shí)施條例》第26條的規(guī)定，可以看出，除社會(huì)保障費(fèi)這一新的補(bǔ)償費(fèi)用外，二者關(guān)于地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸所有權(quán)人的規(guī)定沒有區(qū)別，而對(duì)于土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)的分配，新條例只規(guī)定采取與土地所有權(quán)人、使用權(quán)人簽訂協(xié)議的方式，具體的分配辦法則交由省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定。這種改變主要源于以下三個(gè)因素的改變：一是補(bǔ)償安置對(duì)象的改變。根據(jù)修訂前的土地管理法及其實(shí)施條例，集體土地征收補(bǔ)償安置的對(duì)象主要是被征收土地及其地上附著物的所有權(quán)人。而這種一元化的補(bǔ)償安置方式顯然無法與土地改革后多元化的物權(quán)模式相適應(yīng)，存在對(duì)承包地經(jīng)營權(quán)人、宅基地使用權(quán)人和集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)人權(quán)益保護(hù)不到位的問題，實(shí)踐當(dāng)中引發(fā)了大量糾紛。為此，現(xiàn)行《土地管理法實(shí)施條例》第29條規(guī)定，征收主體不但要同所有權(quán)人簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議，還要與使用權(quán)人簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議，從而將補(bǔ)償安置對(duì)象從“所有權(quán)人”擴(kuò)大到了“使用權(quán)人”。而這里的“使用權(quán)人”中除了原土地權(quán)利模式下的承包經(jīng)營權(quán)人、宅基地使用權(quán)人、集體建設(shè)用地使用權(quán)人，還包括改革后新出現(xiàn)的承包地經(jīng)營權(quán)人、宅基地使用權(quán)人以及集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)人。在此情況下，原有的將土地補(bǔ)償費(fèi)或者安置補(bǔ)助費(fèi)全部支付給作為土地所有權(quán)人的集體經(jīng)濟(jì)組織的做法，顯然無法與修法后多樣的補(bǔ)償安置主體以及多樣化的安置補(bǔ)償方式相適應(yīng)。二是補(bǔ)償安置款計(jì)算方式的變化。根據(jù)原《土地管理法》第47條第2款的規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)主要是通過平均年產(chǎn)值倍數(shù)法進(jìn)行計(jì)算。土地改革后，農(nóng)村土地的用益物權(quán)價(jià)值被釋放，土地的價(jià)值不僅僅表現(xiàn)在其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素方面，還體現(xiàn)在市場要素方面，原有的土地評(píng)估辦法不僅不能全面的體現(xiàn)農(nóng)村土地的價(jià)值，還會(huì)對(duì)新的用益物權(quán)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)益和物權(quán)期待利益造成負(fù)面影響，從而成為阻礙改革推進(jìn)的因素。為此，修訂后的《土地管理法》第48條第3款規(guī)定：“征收農(nóng)用地的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由省、自治區(qū)、直轄市通過制定公布區(qū)片綜合地價(jià)確定?！边@里所謂的“區(qū)片綜合地價(jià)”是考慮土地原用途、資源條件、產(chǎn)值、區(qū)位、供求關(guān)系、人口以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平等因素后綜合確定的一個(gè)數(shù)值。從要素上看，它較為全面地體現(xiàn)了土地改革后農(nóng)村土地的綜合價(jià)值；從數(shù)量上看，它高于原來根據(jù)年產(chǎn)值倍數(shù)計(jì)算得出的結(jié)果。然而，補(bǔ)償安置費(fèi)用計(jì)算方式的改變，使得其實(shí)際上成為根據(jù)片區(qū)綜合地價(jià)計(jì)算出的一筆費(fèi)用，而不再是依據(jù)不同計(jì)算方式得出的實(shí)際可區(qū)分的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)兩筆費(fèi)用。這一點(diǎn)，以及更多的安置補(bǔ)償主體，都使得新法規(guī)定的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)不再適宜簡單地通過直接支付給集體經(jīng)濟(jì)組織或是其成員的方式進(jìn)行分配。三是補(bǔ)償安置方式的改變。《土地管理法》及其實(shí)施條例修訂前，土地補(bǔ)償費(fèi)是直接支付給行使土地所有權(quán)的集體經(jīng)濟(jì)組織，再由集體經(jīng)濟(jì)組織根據(jù)相關(guān)規(guī)定或是通過自治權(quán)的行使，分配給其成員。而安置補(bǔ)助費(fèi)則根據(jù)安置補(bǔ)助的情況，支付給負(fù)責(zé)安置補(bǔ)助的主體或者直接支付給需安置的個(gè)人。在相關(guān)改革之前，權(quán)利體系比較封閉，權(quán)利主體也相對(duì)固定，這樣的做法是比較適合的。然而，隨著改革的推進(jìn)，農(nóng)村土地的權(quán)利體系逐漸呈開放狀態(tài)，權(quán)利主體更加多樣，權(quán)利流轉(zhuǎn)方式也更加復(fù)雜，原有的適應(yīng)相對(duì)固定權(quán)利主體的直接分配方式，顯然無法與之對(duì)應(yīng)。修訂后的《土地管理法實(shí)施條例》第29條、第31條通過引入征地與被征地主體直接簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議以及協(xié)議無法簽訂情況下作出補(bǔ)償安置決定的方式，使得集體土地征收補(bǔ)償安置工作呈現(xiàn)出更加開放和靈活的姿態(tài)。這種平等協(xié)商土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的分配方式相比較原來相對(duì)固定的統(tǒng)一安排模式，包容性更強(qiáng)，但也因此，使得被征收主體一方變得更加多元，增加了很多不確定因素，從而不適宜或者說較難對(duì)其作出統(tǒng)一規(guī)定。此外，新修訂的《土地管理法》第48條第5款還將被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用首次以法律形式確定下來。但由于不同地區(qū)社會(huì)保障費(fèi)的籌集和管理體系差異，其具體方式同樣未能在國家立法層面作出統(tǒng)一規(guī)定。三、農(nóng)村土地改革對(duì)補(bǔ)償安置分配內(nèi)容的影響根據(jù)修訂后的《土地管理法》第48條第2款、《民法典》第117條以及第243條的規(guī)定，征收農(nóng)村集體土地應(yīng)當(dāng)履行補(bǔ)償安置義務(wù)的內(nèi)容包括土地補(bǔ)償、安置補(bǔ)助、農(nóng)村村民住宅、其他地上附著物和青苗以及社會(huì)保障等。（一）土地補(bǔ)償費(fèi)的支付。根據(jù)《民法典》第261條、第262條以及《土地管理法》（2019）第11條的規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組是代表集體經(jīng)濟(jì)組織全體成員行使農(nóng)村土地所有權(quán)的主體。據(jù)此，既然土地補(bǔ)償費(fèi)是對(duì)集體土地所有權(quán)的補(bǔ)償，那么，該筆費(fèi)用支付給行使其所有權(quán)的集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)自無不當(dāng)。但是，根據(jù)《民法典》第261條的規(guī)定，集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)只是代行集體土地所有權(quán)的主體，其本身并非實(shí)際意義上的集體土地的所有權(quán)人。因此，在集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)取得土地補(bǔ)償款后，還存在于集體土地的真正所有權(quán)人，也就是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)部二次分配的問題。對(duì)此，國土資源部2004年11月印發(fā)的《關(guān)于完善征地補(bǔ)償費(fèi)安置制度的指導(dǎo)意見》明確了土地補(bǔ)償費(fèi)的分配，要依據(jù)主要用于被征地農(nóng)戶的原則，在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部合理分配?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》（2020年修正）第22條，則進(jìn)一步明確了內(nèi)部分配的具體方式。可見，土地補(bǔ)償費(fèi)作為集體資產(chǎn)的對(duì)價(jià)，為集體收益的一部分。對(duì)于集體收益，集體成員有權(quán)利分享，可依成員權(quán)而取得。對(duì)此，《土地管理法》修訂后各地配套出臺(tái)的地方性法規(guī)也均予規(guī)定，例如：《天津市土地管理?xiàng)l例》（2021年）規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)按照征地補(bǔ)償安置方案，將土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)及時(shí)支付給村民，并將收支狀況公布，接受監(jiān)督；同時(shí)將土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)分配和支付清單向區(qū)人民政府有關(guān)部門備案?！敝劣诰唧w的支付比例，根據(jù)《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》（2018年修正）第24條第1款第7項(xiàng)的規(guī)定，屬于集體經(jīng)濟(jì)組織自治權(quán)行使的范疇，應(yīng)當(dāng)由村民會(huì)議討論決定，或者依據(jù)地方性法規(guī)確定。需要注意的是，《農(nóng)村土地承包法》（2018年修訂）第27條規(guī)定：“承包期內(nèi)，發(fā)包方不得收回承包地。國家保護(hù)進(jìn)城農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)。不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)作為農(nóng)戶進(jìn)城落戶的條件。承包期內(nèi)，承包農(nóng)戶進(jìn)城落戶的，引導(dǎo)支持其按照自愿有償原則依法在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)或者將承包地交回發(fā)包方，也可以鼓勵(lì)其流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)。”對(duì)比修訂前的《農(nóng)村土地承包法》第26條的規(guī)定不難發(fā)現(xiàn)，新法刪除了以退出土地承包經(jīng)營權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件，賦予了農(nóng)戶自主處分土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利。結(jié)合《農(nóng)村土地承包法》（2018年）第16條：“家庭承包的承包方是本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶?！钡囊?guī)定可以得出結(jié)論，戶籍登記已不宜作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格確認(rèn)的主要標(biāo)準(zhǔn)。不僅如此，從 2018 年《農(nóng)村土地承包法》修正過程中，《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法修正案（草案）》和《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法修正案（草案）（二次審議稿）》第 27 條第 3 款“承包方全家遷入城鎮(zhèn)落戶，納入城鎮(zhèn)住房和社會(huì)保障體系，喪失農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的，支持引導(dǎo)其按照國家有關(guān)規(guī)定轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)益”沒有被最終采納的情況看，是否納入城鎮(zhèn)住房和社會(huì)保障體系，或者換句話說，是否以農(nóng)村土地為主要生活來源，也不是保留集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，進(jìn)而保留承包地的主要考量依據(jù)。據(jù)此，在承包地征收補(bǔ)償中，進(jìn)城落戶農(nóng)民可以依據(jù)自己享有的土地承包經(jīng)營權(quán)獲得相應(yīng)的土地補(bǔ)償款。除土地的所有權(quán)人外，根據(jù)《土地管理法》第47條第4款的規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)還需要在使用權(quán)人中進(jìn)行分配。而在集體土地使用權(quán)中，宅基地使用權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)，都是基于集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)無償獲取的用益物權(quán)，對(duì)這兩種權(quán)利的補(bǔ)償已經(jīng)在其基于成員權(quán)獲得的從集體經(jīng)濟(jì)組織所得土地補(bǔ)償款的二次分配中實(shí)現(xiàn)。因此，需要重點(diǎn)討論的是農(nóng)村土地改革之后，以市場化方式流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)人、承包地經(jīng)營權(quán)人如何分享土地補(bǔ)償收益的問題。對(duì)于土地經(jīng)營權(quán)，《農(nóng)村土地承包法》認(rèn)可有以下幾種表現(xiàn)形式：其一，承包方承包土地并自我經(jīng)營時(shí)，土地承包經(jīng)營權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)統(tǒng)合，不作區(qū)分；其二，土地承包經(jīng)營權(quán)人以出租、入股等方式將承包的土地流轉(zhuǎn)給不限于本集體組織成員的第三人經(jīng)營時(shí)，第三人因權(quán)利流轉(zhuǎn)享有的土地經(jīng)營權(quán)；其三，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地，通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地的，承包方取得土地經(jīng)營權(quán)。顯然，以市場化方式流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的土地經(jīng)營權(quán)僅包括后兩種方式。對(duì)于此類經(jīng)營權(quán)的補(bǔ)償，《農(nóng)村土地承包法》第40條規(guī)定：“土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，當(dāng)事人雙方應(yīng)當(dāng)簽訂書面流轉(zhuǎn)合同。土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同一般包括以下條款：……（七）土地被依法征收、征用、占用時(shí)有關(guān)補(bǔ)償費(fèi)的歸屬；承包方將土地交由他人代耕不超過一年的，可以不簽訂書面合同?！睋?jù)此，經(jīng)營權(quán)人可以取得的土地補(bǔ)償費(fèi)，有合同約定的一般應(yīng)當(dāng)依據(jù)流轉(zhuǎn)合同的約定執(zhí)行。但實(shí)踐當(dāng)中，也可能存在沒有合同約定的情形，在沒有合同約定的情況下，經(jīng)營權(quán)可否以及如何分配土地補(bǔ)償費(fèi)就取決于經(jīng)營權(quán)的法律性質(zhì)。從上文分析的經(jīng)營權(quán)設(shè)立的制度用意來看，經(jīng)營權(quán)旨在釋放承包經(jīng)營權(quán)的用益物權(quán)權(quán)能，因此，其應(yīng)當(dāng)具備用益物權(quán)的屬性，正因如此，《民法典》也是將其規(guī)定在“用益物權(quán)”篇中。但《物權(quán)法》第341條規(guī)定：“流轉(zhuǎn)期限為五年以上的土地經(jīng)營權(quán)，自流轉(zhuǎn)合同生效時(shí)設(shè)立。當(dāng)事人可以向登記機(jī)構(gòu)申請土地經(jīng)營權(quán)登記；未經(jīng)登記，不得對(duì)抗善意第三人。”可以看出，五年以上的經(jīng)營權(quán)從合同生效和物權(quán)登記角度看，都與同為用益物權(quán)的承包經(jīng)營權(quán)相同，因此，可以說其具備完全的物權(quán)屬性。而五年以下的經(jīng)營權(quán)由于法律沒有明確規(guī)定，學(xué)界對(duì)其法律屬性存在一定爭論。筆者認(rèn)為，即使是五年以下的經(jīng)營權(quán)，也應(yīng)當(dāng)承認(rèn)其用益物權(quán)的屬性。物權(quán)法固然沒有對(duì)其登記作出規(guī)定，但經(jīng)營權(quán)的登記只是產(chǎn)生對(duì)抗效力的要件而非生效要件，所以，不能以此作為其法律屬性的依據(jù)。更為重要的是，從經(jīng)營權(quán)設(shè)立的制度初衷來看，不論期限長短，經(jīng)營權(quán)這個(gè)權(quán)利存在的意義和初衷都是旨在釋放用益物權(quán)的功能，所以，應(yīng)當(dāng)將其定位為物權(quán)。而對(duì)于具備用益物權(quán)屬性的經(jīng)營權(quán)，具備物上請求權(quán)的功能，可以根據(jù)其使用年限在承包經(jīng)營權(quán)年限中的比例，從被征收承包地的土地價(jià)值中取得相應(yīng)比例的土地補(bǔ)償費(fèi)。對(duì)于經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)，從立法意圖看，除了旨在釋放集體建設(shè)用地的用益物權(quán)功能，該項(xiàng)制度作為與傳統(tǒng)征收土地并行的用地制度，也是縮小征地范圍的一項(xiàng)有力措施。但是，這并不意味著經(jīng)營性建設(shè)用地不存在被征收的問題。由于入市后的集體經(jīng)營性建設(shè)用地仍然屬于集體土地而非國有土地，且處在用途管制下的集體經(jīng)營性建設(shè)用地還存在規(guī)劃調(diào)整的可能性，因此，即使入市，也仍然存在被征收的可能，所以，有必要對(duì)此類土地被征收時(shí)的土地權(quán)益分配問題進(jìn)行研究。根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》第40條、第41條的規(guī)定，入市后的集體經(jīng)營性建設(shè)用地如何分配土地補(bǔ)償收益，原則上取決于合同的約定。同樣，在沒有約定或者約定不明的情況下，其能否以及如何取得土地補(bǔ)償收益就取決于集體經(jīng)營性建設(shè)用地的法律屬性。我國《民法典》沒有對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)作出明確規(guī)定，《民法典》規(guī)定的建設(shè)用地使用權(quán)概念是以國家所有的土地為前提的。但《民法典》第361條規(guī)定，集體所有的土地作為建設(shè)使用的，應(yīng)當(dāng)依照土地管理的法律規(guī)定辦理。而作為調(diào)整土地關(guān)系的特別法《土地管理法》，其63條明確規(guī)定集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)參照同類用途的國有建設(shè)用地執(zhí)行。結(jié)合《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》中提出的同權(quán)同價(jià)、流轉(zhuǎn)順暢、收益共享，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場的改革目標(biāo)來看，集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)與國有建設(shè)用地使用權(quán)在權(quán)能上應(yīng)當(dāng)是相同的，二者同為物權(quán)種類中的用益物權(quán)。但需要注意的是，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，有出讓、出租等不同方式，而租賃集體經(jīng)營性建設(shè)用地的權(quán)利人在租賃期間對(duì)所租賃的集體經(jīng)營性建設(shè)用地顯然只享有按合同約定使用該土地的債權(quán)，而非物權(quán)。因此，其不具有分配土地征收補(bǔ)償權(quán)益的權(quán)利。而以出讓方式取得集體經(jīng)營性建設(shè)用地的使用權(quán)人因享有用益物權(quán)，其可以據(jù)此請求分配土地征收補(bǔ)償權(quán)益。至于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，《土地管理法》及其實(shí)施條例規(guī)定由省、自治區(qū)、直轄市制定。從各地出臺(tái)的相關(guān)規(guī)定來看，普遍采取了參照農(nóng)用地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的做法。例如，河南省人民政府《關(guān)于征收農(nóng)用地區(qū)片綜合地價(jià)有關(guān)問題的通知》（2020年5月6日）規(guī)定：“其他地類以征地區(qū)片綜合地價(jià)為基礎(chǔ)按以下系數(shù)調(diào)整：永久基本農(nóng)田1.2，建設(shè)用地 1.0，未利用地0.8”。對(duì)此，筆者認(rèn)為，雖然區(qū)片綜合地價(jià)是在考慮了區(qū)位等多種因素后確定的土地價(jià)值，但是，在市場交易條件下確定的建設(shè)用地價(jià)值，通常要遠(yuǎn)高于政府計(jì)算所得出的農(nóng)用地價(jià)值。以全國人大常委會(huì)授權(quán)的江蘇省常州市武進(jìn)區(qū)試點(diǎn)為例，截至 2017 年 7 月，武進(jìn)區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地在一級(jí)市場以出讓、租賃、作價(jià)出資入股等方式入市664畝，交易金額3.2億元，均價(jià)為48萬 / 畝，但其農(nóng)用地最低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)僅為 6.4 萬元 / 畝。如果集體經(jīng)營性建設(shè)用地的取得需要支付正常市場價(jià)格，而征收時(shí)卻只能得到以“農(nóng)用地區(qū)片綜合地價(jià)”為基礎(chǔ)計(jì)算出的土地補(bǔ)償價(jià)值，那么土地的投資者和使用者無疑會(huì)對(duì)使用此類土地望而生畏，集體經(jīng)營性建設(shè)用地改革也最終會(huì)在現(xiàn)實(shí)中流產(chǎn)。因此，對(duì)于征收集體經(jīng)營性建設(shè)用地而言，應(yīng)當(dāng)以周邊同區(qū)位的集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓價(jià)格為基礎(chǔ)來進(jìn)行評(píng)估。例如，江蘇省人民政府《關(guān)于公布江蘇省征地區(qū)片綜合地價(jià)最低標(biāo)準(zhǔn)的通知》（2020年5月19日）規(guī)定：“涉及征收依法取得的集體經(jīng)營性建設(shè)用地采用宗地地價(jià)評(píng)估的方式確定?！惫P者認(rèn)為，這樣能夠?qū)崿F(xiàn)此項(xiàng)改革所欲實(shí)現(xiàn)的集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有建設(shè)用地“同地同權(quán)同價(jià)”的制度初衷。（二）安置補(bǔ)助費(fèi)的支付。所謂安置補(bǔ)助費(fèi)，是指國家征收集體土地后，為了安置被征地單位由于征地造成的多余勞動(dòng)力，解決以土地為主要生產(chǎn)資料和生活來源的農(nóng)業(yè)人口的生活，國家所給予的補(bǔ)助費(fèi)用。可見，安置補(bǔ)助費(fèi)的目的是為了解決農(nóng)民失去土地這一主要生產(chǎn)資料和生活來源后的生存問題，具有強(qiáng)烈的人身屬性。因此，安置補(bǔ)助費(fèi)原則上只能在本集體經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)部進(jìn)行分配。不論是何種土地權(quán)利人，只有享有集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，才可以參與安置補(bǔ)助費(fèi)的分配。在這個(gè)問題上，有三種情形需要特別加以討論：一是土地承包經(jīng)營權(quán)的受讓人可否參與分配。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第34條的規(guī)定,農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓就意味著舊承包關(guān)系的終止和新承包關(guān)系的開始。受讓人由此合法取得了土地承包經(jīng)營權(quán),成為新的承包經(jīng)營權(quán)人,且其身份為集體經(jīng)濟(jì)組織成員,如遇承包地被征收,受讓人而非出讓人有權(quán)根據(jù)經(jīng)村民民主程序確定的征地補(bǔ)償費(fèi)用分配方案參與征地補(bǔ)償分配。但需要注意的是，隨著“三權(quán)分置”改革后經(jīng)營權(quán)的確立，我們應(yīng)認(rèn)真區(qū)分土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓合同和土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同。如果是后者,受限于經(jīng)營權(quán)受讓人的身份及經(jīng)營權(quán)本身的屬性問題,經(jīng)營權(quán)受讓人一般情況下不能參與安置補(bǔ)償款的分配，而只有作為出讓人的承包方可以獲取相應(yīng)的土地權(quán)益。二是以其他方式承包農(nóng)村土地的承包經(jīng)營權(quán)人可否參與分配。《農(nóng)村土地承包法》第49條規(guī)定：“以其他方式承包農(nóng)村土地的，應(yīng)當(dāng)簽訂承包合同，承包方取得土地經(jīng)營權(quán)。”根據(jù)該規(guī)定，以其他方式承包農(nóng)村土地的，承包方取得的是土地經(jīng)營權(quán)，區(qū)別于以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)，此種權(quán)利已經(jīng)脫逸出身份屬性，不能由“土地承包經(jīng)營權(quán)”這一概念予以涵蓋。因此，即使承包地被依法征收，由于承包方不一定是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，理論上也不存在土地被征收而失去生產(chǎn)資料和生活來源的問題，因此，其權(quán)利損失可通過征收方給付的地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)等形式得到填補(bǔ)，而不能參與安置補(bǔ)助費(fèi)的分配。三是“出嫁女”可否參與安置補(bǔ)助費(fèi)的分配。由于我國農(nóng)村實(shí)行以戶為單位的生產(chǎn)生活資料分配體制，長期以來對(duì)于是否具備集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定，司法實(shí)踐及社會(huì)習(xí)慣均以戶籍作為認(rèn)定村民資格的重要依據(jù)。對(duì)于已將戶口遷出本村的出嫁女，似乎不應(yīng)認(rèn)定為本村村民，很多地方不將其列為安置補(bǔ)助的對(duì)象。但是，《農(nóng)村土地承包法》第31條規(guī)定：“承包期內(nèi)，婦女結(jié)婚，在新居住地未取得承包地的，發(fā)包方不得收回其原承包地；婦女離婚或者喪偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，發(fā)包方不得收回其原承包地?！斌w現(xiàn)出國家對(duì)以土地為基本生活保障的農(nóng)民，特別是婦女這一相對(duì)弱勢群體的保護(hù)。因此，對(duì)于已將戶口遷出本村的“出嫁女”，如其在新居住地未取得承包地或無其他基本社會(huì)保障，其在本村的土地就不應(yīng)予以收回。相應(yīng)的，在其耕地被征收后，“出嫁女”也應(yīng)得到安置補(bǔ)助費(fèi)的分配。（三）地上物補(bǔ)償費(fèi)用的支付。由于地上附著物和青苗的所有權(quán)歸投入者所有，因此，在土地征收過程中，《土地管理法》規(guī)定的“其他地上附著物和青苗等的補(bǔ)償費(fèi)用”自然應(yīng)當(dāng)歸其所有。對(duì)此，需要注意以下問題：一是對(duì)被征地農(nóng)民住房的安置,應(yīng)以房屋權(quán)屬證書為準(zhǔn)還是以戶籍為準(zhǔn)。根據(jù)我國相關(guān)法律規(guī)定,農(nóng)村居民一戶只能擁有一處宅基地。由于集體土地上的宅基地系以“戶”為單位分配和使用,故在集體土地征地的安置補(bǔ)償過程中,對(duì)被征地群眾的安置也往往以“戶”為單位進(jìn)行。而由于宅基地系以戶為單位使用,申請宅基地通常需要符合分戶條件,故一般情況下,“戶”所可能包含的“戶籍”和“產(chǎn)權(quán)”兩個(gè)概念是不沖突的。但由于房屋權(quán)屬證書頒發(fā)與戶籍管理關(guān)系不協(xié)調(diào)等歷史因素,權(quán)屬證書和戶籍信息實(shí)踐中確實(shí)存在不一致的情形。例如,成年子女雖未與父母分戶,但已經(jīng)合法取得宅基地,并獨(dú)立居住的情形。對(duì)此，應(yīng)按照產(chǎn)權(quán)“戶”還是戶籍“戶”進(jìn)行補(bǔ)償，就產(chǎn)生了不同的認(rèn)識(shí)。有意見認(rèn)為,以戶為單位的“戶”系指“戶籍”,只要當(dāng)事人戶籍在一處,就應(yīng)當(dāng)作為一個(gè)安置單位,合并安置。對(duì)此，筆者認(rèn)為，由于房屋安置的首要目的在于解決被征收人的實(shí)際居住問題,因此,應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮房屋的權(quán)屬情況。住房安置工作的目的在于補(bǔ)償被征收人原集體土地上房屋被拆除的損失,針對(duì)的是原房屋的物權(quán),體現(xiàn)的是一種財(cái)產(chǎn)性價(jià)值,其功能在于保障被征收人的居住條件不因土地房屋征收而降低。因此,雖然我國農(nóng)村集體土地上房屋的管理長期以戶籍為單位,但在戶籍與產(chǎn)權(quán)發(fā)生沖突的情況下,仍應(yīng)當(dāng)以房屋產(chǎn)權(quán)為著眼點(diǎn),體現(xiàn)出房屋的居住價(jià)值。一方面，這與修訂后的《土地管理法》的立法用意相符，因?yàn)樵摲▽⑥r(nóng)村村民住宅單獨(dú)列出作為與“其他地上附著物”并列的安置補(bǔ)償對(duì)象，并且規(guī)定對(duì)“農(nóng)村村民住宅，應(yīng)當(dāng)按照先補(bǔ)償后搬遷、居住條件有改善的原則，尊重農(nóng)村村民意愿，采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者貨幣補(bǔ)償?shù)确绞浇o予公平、合理的補(bǔ)償，并對(duì)因征收造成的搬遷、臨時(shí)安置等費(fèi)用予以補(bǔ)償，保障農(nóng)村村民居住的權(quán)利和合法的住房財(cái)產(chǎn)權(quán)益。”從而突顯了住宅的財(cái)產(chǎn)屬性而不是身份屬性；另一方面，《土地管理法》規(guī)定征地補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)“保障失地農(nóng)民生活水平不下降”,這一原則不僅包括征收部門進(jìn)行住房安置時(shí),應(yīng)當(dāng)保障被征收人依法享有的居住面積,還應(yīng)當(dāng)包括確保被征收人的居住便利性不因征地行為受到不當(dāng)損害。而如果不考慮房屋的產(chǎn)權(quán)情況，一味以戶籍作為安置補(bǔ)償依據(jù)，無疑會(huì)損害被征收人已經(jīng)享有的居住便利性。因此,按照實(shí)際的房屋權(quán)屬情況進(jìn)行安置,更符合《土地管理法》的立法精神,也更有利于被征收人合法權(quán)益的保護(hù)。二是集體土地上房屋的經(jīng)營性承租人的補(bǔ)償問題。承租人能夠取得什么樣的補(bǔ)償及其取得補(bǔ)償?shù)姆绞?，取決于租賃權(quán)的法律屬性。房屋租賃權(quán)雖然具有對(duì)房屋占有、使用的功能，但根據(jù)“物權(quán)法定”的原則，《民法典》中規(guī)定的用益物權(quán)只有土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、居住權(quán)、地役權(quán)、擔(dān)保物權(quán)，而不包括房屋租賃權(quán)。因此，基于合同設(shè)立的租賃權(quán)在性質(zhì)上屬于債權(quán)。修訂后的《土地管理法實(shí)施條例》雖然規(guī)定，集體土地征收過程中，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)與擬征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人簽訂征地補(bǔ)償安置協(xié)議，但由于征收行為針對(duì)的是物權(quán)，因此，這里的“使用權(quán)”指向的也是用益物權(quán)層面的使用權(quán)，而非債權(quán)層面的使用權(quán)。據(jù)此，租賃權(quán)人可以根據(jù)債的相對(duì)性原理向出租人主張相關(guān)權(quán)益，但因其不享有物上請求權(quán)，所以不能直接向征收人主張補(bǔ)償安置。具體來說，租賃集體土地上房屋從事生產(chǎn)經(jīng)營的經(jīng)營者，其具有所有權(quán)的財(cái)產(chǎn)（如其機(jī)器設(shè)備等）在征收過程中受有損失，作為所有權(quán)人，可以直接向征收人主張相關(guān)補(bǔ)償或者賠償。但因征收造成的搬遷補(bǔ)償，以及經(jīng)營性房屋的停產(chǎn)停業(yè)損失理論上只能向作為所有權(quán)人或者用益物權(quán)人的出租人主張。較有爭議的，是作為房屋價(jià)值一部分的裝飾裝修殘值應(yīng)當(dāng)如何補(bǔ)償?shù)膯栴}。裝飾裝修雖然屬于承租人投入的財(cái)產(chǎn)，但根據(jù)相關(guān)規(guī)定，在動(dòng)產(chǎn)與不動(dòng)產(chǎn)附合的情況下，由不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)人取得附合物的所有權(quán)。在新的財(cái)產(chǎn)歸不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)人所有以后，動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)發(fā)生消滅。動(dòng)產(chǎn)所有人可以取得與其動(dòng)產(chǎn)價(jià)值相當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。因此，裝飾裝修物與被征收房屋形成附和的情況下，應(yīng)當(dāng)由房屋所有權(quán)人取得裝飾裝修物的所有權(quán)，承租人可向出租人主張因附和造成的財(cái)產(chǎn)損失。實(shí)踐中，征收部門為了順利推進(jìn)土地和房屋征收，也有將承租人直接納入補(bǔ)償法律關(guān)系中，并將裝修改建以及停產(chǎn)停業(yè)、搬遷補(bǔ)償?shù)荣M(fèi)用直接撥付給承租人的做法。這種方式可以有效防止出租人與承租人之間的后續(xù)糾紛引發(fā)社會(huì)穩(wěn)定問題，具有積極意義。但在操作層面，由于出租人與承租人天然存在權(quán)利競爭關(guān)系，而作為公法主體的征收人往往很難清晰界定相關(guān)補(bǔ)償?shù)臍w屬，過度介入出租人與承租人之間的私權(quán)利關(guān)系，很容易導(dǎo)致補(bǔ)償關(guān)系的混亂和征收工作的延宕。因此，相關(guān)部門可以搭建平臺(tái)進(jìn)行協(xié)商和調(diào)解，全面掌握相關(guān)權(quán)利義務(wù)關(guān)系，同時(shí)，對(duì)于權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確的出（承）組人，可以直接進(jìn)行補(bǔ)償分配，而對(duì)于存在較大爭議的情形，原則上應(yīng)當(dāng)按照前段所述的法律關(guān)系依法推進(jìn)征收補(bǔ)償工作。三是“小產(chǎn)權(quán)房”的補(bǔ)償安置問題。對(duì)建設(shè)在集體土地上出售給非集體經(jīng)濟(jì)組織成員的所謂“小產(chǎn)權(quán)房”，國家一直持限制態(tài)度?！锻恋毓芾矸ā罚?span lang='EN-US'>2004年修正）第63條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；”此后，國家土地管理局〔1990〕國土函字第97號(hào)《關(guān)于以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地的具體應(yīng)用問題請示的答復(fù)》明確規(guī)定：原宅基地使用者未經(jīng)依法批準(zhǔn)通過他人出資翻建房屋，給出資者使用，并從中牟利或獲取房屋產(chǎn)權(quán)，是屬“以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”的違法行為之一。此后，國務(wù)院辦公廳1999年頒布的《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》、《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28號(hào)）、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》（國辦發(fā)〔2007〕71號(hào)）、《國土資源部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見》（國土資發(fā)〔2011〕178號(hào)）、《國土資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于房屋交易與不動(dòng)產(chǎn)登記銜接有關(guān)問題的通知》（國土資發(fā)〔2017〕108號(hào)）等都對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”作出了禁止性的規(guī)定。而對(duì)于買賣“小產(chǎn)權(quán)房”合同的法律效力，《第八次全國法院民事商事審判工作會(huì)議（民事部分）紀(jì)要》在“關(guān)于農(nóng)村房屋買賣問題”部分規(guī)定：“在非試點(diǎn)地區(qū)，農(nóng)民將其宅基地上的房屋出售給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的個(gè)人，該房屋買賣合同認(rèn)定為無效?！笨梢?，總體上，“小產(chǎn)權(quán)房”在法律和政策上始終是不被承認(rèn)的。雖然，修正后的《土地管理法》刪除了原《土地管理法》第36條的規(guī)定，但這主要是為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市掃清障礙，而不意味著“小產(chǎn)權(quán)房”的合法化。在集體經(jīng)營性建設(shè)用地改革試點(diǎn)過程中，多數(shù)地方也是禁止其用于建設(shè)商品房和住宅的，而入法后的集體經(jīng)營性建設(shè)用地是否可以放開這一限制，目前法律尚未予以明確。鑒于“小產(chǎn)權(quán)房”買賣合同無效，購買的房屋也不可能通過登記取得合法物權(quán)，因此，理論上，購房人不能取得所購買房屋的補(bǔ)償利益，除非出現(xiàn)流轉(zhuǎn)行為發(fā)生在前述法律和政策頒布之前，宅基地已經(jīng)由集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)閲谢蛘咴V爭宅基地最終轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟(jì)組織成員等不屬于國家明確禁止范圍的情形。需要注意的是，即便買賣行為無效，考慮到“小產(chǎn)權(quán)房”形成有其特殊的歷史原因，實(shí)踐當(dāng)中，只要不是占用耕地，惡意出售、強(qiáng)占多占等特殊情形，可以根據(jù)案件的具體情況，綜合考慮房屋現(xiàn)值和買受人原買賣價(jià)格，對(duì)于“小產(chǎn)權(quán)房”的成本損失給予適當(dāng)補(bǔ)償。（四）社會(huì)保障費(fèi)用的支付。對(duì)于社會(huì)保障費(fèi)用，修正后的《土地管理法實(shí)施條例》明確規(guī)定，主要用于符合條件的被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)補(bǔ)貼。因此，社會(huì)保障費(fèi)的支付在法律上不存在異議。需要討論的是，社會(huì)保障費(fèi)用這種修法后新規(guī)定的補(bǔ)償安置費(fèi)用與原有的安置補(bǔ)助費(fèi)的關(guān)系。在法理層面，社會(huì)保障和集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份及其據(jù)此取得的承包地、宅基地因征收而喪失所支付的安置補(bǔ)助費(fèi)用具有不同的法律屬性。社會(huì)保障是國家或社會(huì)對(duì)其成員依法提供基本生活保障的社會(huì)安全制度，其本質(zhì)是一種政府義務(wù)，公民權(quán)利，屬公法范疇。而集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份以及據(jù)此取得的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)雖然也具有社會(huì)保障的功能，但其是集體經(jīng)濟(jì)組織自身成員權(quán)的衍生物，是農(nóng)民作為集體成員，以集體所有的土地進(jìn)行的自我保障，而非社會(huì)保障，本質(zhì)上是一種民事權(quán)利，屬于私法范疇。農(nóng)民之所以可以依據(jù)身份“無償”取得土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)，從歷史維度來看，是源自生產(chǎn)資料的公有化，而非真的“無償”；從法權(quán)維度來看，土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)是在集體土地所有權(quán)上設(shè)定的負(fù)擔(dān)，其權(quán)利根源在于集體所有的財(cái)產(chǎn)而非國家財(cái)產(chǎn)。所以，認(rèn)為農(nóng)民無償享有土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)，同時(shí)享受城鎮(zhèn)社會(huì)保障，就會(huì)“超越”城鎮(zhèn)居民待遇而悖于社會(huì)公正的觀點(diǎn)是不成立的。同理，因集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)或者土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)的喪失，國家支付的安置補(bǔ)助費(fèi)，是集體土地所有權(quán)行使的法律效果，不是國家或社會(huì)對(duì)農(nóng)民提供的社會(huì)保障。因此，新法規(guī)定的社會(huì)保障費(fèi)用與因征收土地而支付給被征收人的安置補(bǔ)助費(fèi)用雖然都具有社會(huì)保障功能，但前者具有“公力救濟(jì)”的性質(zhì)，而后者則是對(duì)征收對(duì)象本身所具有的自身權(quán)能的對(duì)價(jià)。
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