本文為中國人民大學經濟學院黨委書記、院長劉守英教授在“人口收縮背景下村鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展之路——2022國際城市規(guī)劃比較論壇”上做的報告全文，感謝《國際城市規(guī)劃》編委會、《國際城市規(guī)劃》編輯部提供支持，感謝作者授權發(fā)布。
當前，城市問題和鄉(xiāng)村問題實際上是一個整體問題，需要整體考慮。
中國的城市化進程離不開農村人口向城市的轉移。中國的農二代已經開始改變整個中國原來人口城市化的路徑，這場代際革命對中國城鄉(xiāng)關系、對鄉(xiāng)村的影響，實際上是最重要的牽引力量，最重要的表現(xiàn)就是經濟特征和社會特征都發(fā)生了革命性的轉變。經濟特征方面，農二代希望更好地融入城市經濟，表現(xiàn)為對工作類型與職業(yè)更重視、與城市人存在人力資本積累方式的差異以及職業(yè)選擇的去農化與入城化。社會特征方面，農二代體現(xiàn)出很強的入城不回村傾向：遷移模式上，更多跨省流動，東部地區(qū)、大中城市務工經商；對在城家庭生活和子女教育重視，增強社會流動的期望提高；在城里購房與在鄉(xiāng)下建房呈此漲彼落之勢；文化價值觀方面普遍更認同城市價值。
勞動力遷移率和年齡呈倒U型，20歲勞動力的遷移概率最高，是現(xiàn)在主要的牽引力量。所以整個這一輪的人口遷移，是以農二代為主體，他們是對城鄉(xiāng)關系演變影響重大的牽引力量。跟農一代比較起來，農二代出現(xiàn)了更多的新特征。農一代原來每年還要回村幾次，因為還有農田要務農。現(xiàn)在農二代外出務工是常態(tài)，有數(shù)據顯示，2003年外出務工年均8.16個月，2012年年均8.74個月。農二代的另一個特征是“舉家遷移”，子女跟父母一起走。農一代原來是把老人留在家種地，孩子留在家由老人看護，這就是所謂的留守兒童?，F(xiàn)在農二代基本上是舉家遷移，孩子帶在身邊，這也是一個非常重要的變化。還有其他一些新特征：外出務工者受教育程度普遍提高，2003年平均受教育8.86年，2012年為9.52年；務農活動時間越來越少；還有一個有意思的現(xiàn)象，建筑業(yè)原來是他們從農村到城市從事的主要職業(yè)，但是現(xiàn)在從事建筑業(yè)的人員大幅減少，從事制造業(yè)和服務業(yè)人數(shù)上升，就業(yè)的特征轉變非常明顯。
留城的傾向也是非常明顯的，比如說60后的農一代會把60%的收入匯回家鄉(xiāng)，而80后的農二代僅將30%收入匯回家鄉(xiāng)；農二代在城市掙的錢，主要是在城市里消費；跨省婚姻增加；在城市的關系網絡，農二代比農一代進一步增強。
這些現(xiàn)象帶來的結果是什么？就是農二代跟鄉(xiāng)村的疏離。2011年流動人口動態(tài)監(jiān)測調查數(shù)據顯示，超過一半的“農二代”近一年回家次數(shù)少于1次?；厝ヒ院笠膊皇亲≡卩l(xiāng)村，而是住在縣城和城鎮(zhèn)的賓館。回家以后不講家鄉(xiāng)話，鄉(xiāng)村的禮治秩序瀕臨瓦解。所以總結來說，現(xiàn)在農二代是不回村的。這是我講的第一點，整個這一輪的鄉(xiāng)村問題和城市現(xiàn)在面臨的政治經濟問題，實際上是如何應對農二代在政治、經濟和社會行為上的變化，如何來應對這場變局。第二個想說的是在這種代際革命的牽引下鄉(xiāng)村到底發(fā)生了什么樣的變化。
就個人的觀察來講，我認為整個中國的鄉(xiāng)村正在經歷千年之變。整個鄉(xiāng)鎮(zhèn)系統(tǒng)現(xiàn)在面臨的是從鄉(xiāng)到城的轉型，這是城鄉(xiāng)中國的一個大的格局。當下的鄉(xiāng)村明顯不是傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的破敗和內卷，也不是集體化時期的整體無效率和貧困，而是大歷史轉型下鄉(xiāng)村系統(tǒng)的功能失衡和活力喪失。這是整體判斷。
整個中國的鄉(xiāng)村現(xiàn)在整體是進步了。比如說農民的物質狀況明顯好轉；農民面色比原來好，臉上是有光澤的；農民的收入是過得去的；老百姓的平均壽命變長；住房，除少數(shù)困難戶和家里主要成員落居城市的，都明顯改善；農村的公共基礎設施比原來明顯進步。
現(xiàn)在鄉(xiāng)村的問題，絕不是一個簡單的貧困問題，也不是像有些人講的鄉(xiāng)村是徹底的衰敗。它的問題在哪？我認為要從“人、地、住、業(yè)”這整個系統(tǒng)的功能失衡來看。第一個問題，“人”。人是核心，牽引這場變遷的力量就是農二代，農二代不改離土、出村、不回村趨勢，不搞農業(yè)，回村不住村，城里買房，婚姻模式發(fā)生變化。但是我十分堅持，在實施鄉(xiāng)村振興的過程中，一定不要理想主義地認為現(xiàn)在主要需要解決的問題，是把這些在城市有發(fā)展機會的青壯年搞回農村去。人的問題首先是要認識農二代城市化的基本趨勢。在這種情況下，“人”的第一個問題實際上是60后以后的人——70后、80后的歸屬問題。假設他們的歸宿也還是回到鄉(xiāng)村，但他們沒怎么從事過農業(yè)、至少參與不多，而且跟土地的關系也發(fā)生很大的變化。所以，即便回去，也挽救不了整個中國的農業(yè)，挽救不了整個中國的鄉(xiāng)村。70后、80后未來落腳落點在哪里，對整個中國的城市化進程、對城鄉(xiāng)關系的轉型影響是非常之大的，是非常重要的問題。“人”的第二個問題是孩子，即農二代的孩子，就是農三代。這些孩子跟農一代的孩子也就是農二代最大的差別在哪？就是這一代人基本上是農二代帶在身邊生活的，事實上這些孩子的生活方式、價值觀念已經基本城市化。但是這些孩子面臨的最大的問題在哪？就是最終還是要回去，初中教育要回到本鎮(zhèn)，高中教育要回到本縣，這是現(xiàn)在面臨的非常大的一個問題，教育本身阻斷了他們城市化的進程。再就是孩子的心靈層面，從小在城市看到、接觸的是城市對他們的不平等，從而有可能帶來心理問題。農三代是出生在城里、學習和生活在城里、與鄉(xiāng)村家鄉(xiāng)割斷的一代。“人”的第三個問題就是老人的問題，這也是我認為現(xiàn)在鄉(xiāng)村最大的問題。最代表中國當下農業(yè)和農民的，是40后、50后和60后，他們是真正搞農業(yè)的，愛土地，鄉(xiāng)土情結很重，也不會離開村莊。這批人現(xiàn)在的問題是——絕望，這種絕望是轉型帶來的。農活停掉以后，存在感、價值沒了，傳統(tǒng)的代際情感紐帶斷了，精神和心靈上是孤單的，他們的養(yǎng)老會成為非常大的問題。“人”的最大問題就是60后之前的人，未來在哪里老去。第二個問題是“業(yè)”。鄉(xiāng)村振興首先就是要產業(yè)振興，但現(xiàn)在整個鄉(xiāng)村產業(yè)凋敝，鄉(xiāng)村的產業(yè)越來越單一，產業(yè)的回報越來越低。在農村搞農業(yè)的規(guī)模越大、投入越大，越虧損。外面的要素進不來，鄉(xiāng)村產業(yè)多樣化存在困難。第三個問題是“住”?，F(xiàn)在整個鄉(xiāng)村的住房問題得到了非常大的改善，即便是最貧困地區(qū)的住房問題也得到了基本的改變。但現(xiàn)在的問題是中國的城市化模式帶來一個結果，農民在鄉(xiāng)村蓋很多漂亮的房子，但是利用率極低，很多好房子都是緊鎖著的。所以現(xiàn)在很多人講鄉(xiāng)村的衰敗，不是說它破，而是沒有活力。第二個更值得深思的問題就是中國農民積累的資本最后都變成沉淀資本，因為農民不能在城市很好地落腳，在城市積累資本，所以最后資本會落到鄉(xiāng)村，回到鄉(xiāng)村蓋房、裝修，不斷添加房子里的東西，目的是備著他以后回來，但這些資本的利用率非常之低，幾近閑置。第四個問題是“地”，土地的問題?，F(xiàn)在基本上是老人和極少數(shù)沒有到城里的人配置耕地；規(guī)模戶不盈利；鄉(xiāng)村建房子占了大量的土地；墳地越來越奢華；宅基地使用無序；鄉(xiāng)村發(fā)展無地可用。第一，年輕人出村進城大勢不改；第二，農業(yè)本身越來越單一、回報越來越低，年輕人越不搞農業(yè)，外來要素越不會進入；第三，農民無法落城，鄉(xiāng)村成歸宿。老人留村。農民積累的資本用于農村蓋房；第四，人地不分離，（老）小農用地格局破不了，村莊形態(tài)變不了；第五，村莊的局面：沒有人氣，沒有競爭力的業(yè)，占了農民全部積蓄但閑置的房子，利用效率低下的地，沒有發(fā)展的村。
怎樣應對這種狀況？要破局整個中國現(xiàn)在的回村城市化模式，就要對中國城鄉(xiāng)轉型的形態(tài)進行重新認識。有人說把中國城市化率提到百分之八十、九十，整個中國鄉(xiāng)村問題不就解決了嗎？我覺得不是那么簡單，不是說城市化率越高，鄉(xiāng)村問題就沒有了。從鄉(xiāng)到城的轉型過程中，城市化率快速提高以后，城市化的進程會放慢，放慢以后實際上就會出現(xiàn)城鄉(xiāng)融合的形態(tài)。1 城鄉(xiāng)融合形態(tài)：美國案例
· 形成都市區(qū)（中心城市、郊區(qū)）和非都市區(qū)（鄉(xiāng)村和小城鎮(zhèn)）
從美國來看，城鄉(xiāng)可分為中心城市、城市外圍郊區(qū)和非都市區(qū)。這三個形態(tài)實際上是非常明顯的，從城到村的過渡形態(tài)。這種過渡形態(tài)，就是城鄉(xiāng)融合的階段。最重要的表現(xiàn)是郊區(qū)人口總量和人口增長率高于中心城市和鄉(xiāng)村地區(qū)；城市中心成為人口凈遷出地，而郊區(qū)成為了凈遷入地；大都市區(qū)內的非中心區(qū)就業(yè)占比上升；中心城區(qū)和郊區(qū)的收入差距開始發(fā)生扭轉，發(fā)展最好的郊區(qū)人均收入高于發(fā)展最好的城市中心地區(qū)。· 鄉(xiāng)村與小城鎮(zhèn)的發(fā)展
美國鄉(xiāng)村和小城鎮(zhèn)的發(fā)展是非常明顯的。首先表現(xiàn)在非都市區(qū)的人口遷入量與都市區(qū)的人口遷入量基本趨同。
第二個是鄉(xiāng)村經濟的多樣性?，F(xiàn)在整個中國鄉(xiāng)村的經濟單一性問題如果不解決的話，鄉(xiāng)村問題是解決不了的。第三就是鄉(xiāng)村產業(yè)的非農化非常明顯，這樣才能帶來城鄉(xiāng)居民收入差距的減少。第四個是城鄉(xiāng)居民收入差距減少。都市區(qū)與非都市區(qū)居民的收入之比約為1.3，非都市區(qū)居民收入的年增長率略高于都市區(qū)。
如果認定城鄉(xiāng)融合有這樣一個階段的話，就一定要對城鄉(xiāng)融合的內涵和特征進行認真研究。一是城市和鄉(xiāng)村之間存在一個連續(xù)的層次；完全農村地區(qū)和完全城市化地區(qū)之間存在一個以連續(xù)等級呈現(xiàn)的連續(xù)體；二是鄉(xiāng)村和城市之間并非相互對立，而是相互聯(lián)系；三是鄉(xiāng)村和城市之間沒有優(yōu)劣，僅僅是發(fā)展程度的區(qū)別和功能的分別；四是農村地區(qū)出現(xiàn)變化。出現(xiàn)鄉(xiāng)村工業(yè)、服務業(yè)，非農人口出現(xiàn)在鄉(xiāng)村，社會設施和自然設施的融合；五是城鄉(xiāng)社會特征重疊，城鄉(xiāng)邊界模糊；六是城鄉(xiāng)關系的變化。變化1指鄉(xiāng)村功能變化，鄉(xiāng)村不僅是食物的重要生產地，同時也是提供公共品的重要場所（度假區(qū)、退休社區(qū)、文化或歷史遺址、國家公園和休閑區(qū)）。變化2指城鄉(xiāng)關系由對立競爭轉為融合互補。信息、資本、人口在城鄉(xiāng)流動，將城市和鄉(xiāng)村緊密聯(lián)系在一起。變化3指空間相互依存性將鄉(xiāng)村納入經濟和文化主流。一是人口向郊區(qū)和鄉(xiāng)村流動；二是城鄉(xiāng)經濟相互依存；三是城鄉(xiāng)產業(yè)結構差異減少；四是城鄉(xiāng)收入水平縮小。中國現(xiàn)在的城市化率已經達到64%，從規(guī)律和趨勢來講，中國現(xiàn)在應該是進到城鄉(xiāng)融合的階段。但是現(xiàn)在很難走到城鄉(xiāng)融合的狀態(tài)，原因在哪？就是我們在快速城市化以后出現(xiàn)了巨大失衡。
失衡的主要表現(xiàn)，第一個就是中國在最快速城市化階段，實際上是我們城鄉(xiāng)差距最大的階段。1997年到2009年是整個中國城市化率最快的階段，這個階段也是我們城鄉(xiāng)差距最大的時候，2009年城鄉(xiāng)居民收入比達到3.33 : 1。我們現(xiàn)在面臨的困境是巨大的城鄉(xiāng)差距，這是城鄉(xiāng)關系轉型過程中理念和政策導致的結果。
快速城市化下的失衡還導致了中國的回村城市化模式。這是中國兩個城市化率——戶籍人口城市化率和常住人口城市化率。對進城的幾億人，在公共服務、基本權利這些方面沒有給予同等的權利，就會造成這幾億人最后的歸屬就是回到鄉(xiāng)村。七普的數(shù)據顯示，現(xiàn)在不是在彌合這種差距，而是在加劇人戶分離的情況。2020年，全國人戶分離人口4.92億，其中，市轄區(qū)內人戶分離人口1.17億，流動人口3.76億。流動人口中，跨省流動人口1.25億，省內流動人口2.51億。與2010年第六次全國人口普查相比，人戶分離人口增長88.52%，市轄區(qū)內人戶分離人口增長192.66%；流動人口增長69.73%。這種回村城市化的模式，面臨的是整個中國農業(yè)的要素重組的困難。整個中國的農業(yè)競爭力下降，勞動生產力沒有得到顯著的提高，農業(yè)的回報進一步下降。中國已經進到城鄉(xiāng)中國的格局，城市化率已經到了64%，也就是說一半農村一半城市，是一個非常顯著的城鄉(xiāng)中國的形態(tài)。但這種形態(tài)下，人口遷移還是不可逆轉的態(tài)勢。一是人口繼續(xù)向東部沿海、城市群、都市圈集聚；人口繼續(xù)跨省和省內遷移，省內流動更快；以農民工為主的流動人口加快回流。但是，縣城人口增長緩慢。中國要改變回村城市化模式，最重要的是找到城鄉(xiāng)融合的路徑。首先要摒棄兩極端思維，既不是單向的城市化，也不是簡單的把要素全部弄回鄉(xiāng)村進行鄉(xiāng)村建設；第二在城鄉(xiāng)融合的形態(tài)下，要盡快彌合現(xiàn)在城鄉(xiāng)隔絕的狀態(tài)，要將城鄉(xiāng)融合的區(qū)域作為空間載體，這里包括都市圈的城鄉(xiāng)融合、大城市郊區(qū)和城區(qū)的融合、縣城及其延伸區(qū)的融合；第三個就是以土地為核心的要素配置改革，包括以都市圈為尺度的土地功能和空間配置，構建中國統(tǒng)一的土地權利體系，形成統(tǒng)一的土地市場。現(xiàn)在大多數(shù)的鄉(xiāng)村如何尋求體面？以余江這個案例來說，就是搞宅改。區(qū)、鄉(xiāng)、村把宅改作為“一把手工程”。“區(qū)掛鄉(xiāng)、鄉(xiāng)駐村、村包組”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)整合農糧、國土、規(guī)劃、城管等力量，聘請400余名信息員綜合執(zhí)法；紀檢、監(jiān)委、“兩辦”加強督導，傳導壓力，形成了“黨委領導、政府負責、部門協(xié)同、公眾參與、上下聯(lián)動”的農村宅基地管理新格局。編制1040個自然村村莊規(guī)劃，包括村莊發(fā)展空間、產業(yè)和形態(tài)。村民建房嚴格遵循統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一布局、統(tǒng)一風格、統(tǒng)一面積。徹底改變了農民建房無規(guī)可循、有法不依、有新房無新貌的舊格局。強化規(guī)劃執(zhí)行。區(qū)級層面23項制度機制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面11個運行辦法，村組層面9個制度辦法?；鶎佑幸罁⒂袠藴?、有參照。建房審批“四公開”、“四到場”、掛牌公示。違章建房“發(fā)現(xiàn)在初始、解決在萌芽”。村里的事村民自己辦。成立自然村村民事務理事會，賦予理事會12項權力清單和15項職責清單，采用共商、共識、共建、共擔、共享“五共”工作法。群眾在資金使用上有知情權、村莊規(guī)劃上有話語權、村莊建設上有表決權、項目招標上有監(jiān)督權。宅改補償資金由村民事務理事會自籌，村小組集體內自求平衡，宅改的工作補助經費和拆除清運支出由區(qū)財政撥付。宅基地使用按制度來。“一戶一宅、面積法定”，統(tǒng)一的面積標準、“一把尺子”量到底。有償、無償退出以及有償使用有據。促使村民退出超占宅基地和多宅部分；對歷史形成的超占多占且確實無法退出的，一律由村民事務理事會依據“有償使用辦法”進行收費調整。各村對有償使用費收取、退出的戶數(shù)面積、資金管理使用等張榜公布。開展農村“房地一體”確權登記，劃清集體土地和農民宅基地邊界，明晰和顯化集體、個人財產權益。宅改與村改結合。整合農業(yè)開發(fā)、土地整理、農房改造、增減掛鉤、新農村建設、人居環(huán)境整治等方面資源資金。以農村土地制度改革試點為主線，系統(tǒng)推進農業(yè)發(fā)展現(xiàn)代化、基礎設施標準化、公共服務均等化、村莊面貌靚麗化、轉移人口市民化、農村治理規(guī)范化“一改促六化”的美麗鄉(xiāng)村建設。中國農村的產業(yè)，前提是農業(yè)的兩個份額一定要同步?，F(xiàn)在農業(yè)占GDP的份額只有百分之五六，但是農業(yè)占就業(yè)的份額是百分之二十多，這在全世界都是極其反常的現(xiàn)象。所以回村城市化模式不能再繼續(xù)，如果繼續(xù)，農業(yè)的兩個份額就不可能同步。兩個份額不可能同步的話，整個中國鄉(xiāng)村的要素就不可能重組，所以前提一定是農業(yè)的兩個份額的同步，要將人的城市化和農業(yè)的要素重組兩者結合起來推進，如果沒有人的城市化進程，農二代和農三代繼續(xù)再回到鄉(xiāng)村，中國的農業(yè)是沒有希望的，因為整個農業(yè)的要素重組就不可能發(fā)生。農業(yè)本身的觀念也要發(fā)生重大的變化。我們講農業(yè)的工業(yè)化過程，一定要找到跟其他產業(yè)工業(yè)化一樣的出路。農業(yè)工業(yè)化，就是農業(yè)的要素重組的過程。湄潭的情況，就是要素的重組，產業(yè)基本上集中到以茶產業(yè)為主。農業(yè)的生產力不斷提高，最后城鄉(xiāng)的收入差距開始縮小。農業(yè)工業(yè)化的過程中，湄潭政府起什么樣的作用？一是持續(xù)的制度創(chuàng)新與制度供給，二是茶主導產業(yè)的選擇與培育。農業(yè)工業(yè)化中要素組合的變化，包括土地和人。土地基本上集中到一到兩個產業(yè)；人是說農村的農民不要都出去，專注茶葉種植的人是在增加的；第三是鄉(xiāng)村的組織非?；钴S；技術的變化，茶產業(yè)中機械的使用；市場的發(fā)展推動了整個鄉(xiāng)村產業(yè)的發(fā)展。
農業(yè)要提高競爭力，最重要的不是擴大土地的規(guī)模，而是提高單位土地的回報。這里舉了壽光的例子，壽光很重要的一點就是它能夠將單位土地的產出不斷地提高。比如說萵筍，從播種到收割需要52天，一年種7輪，效率大大提高。中國是一個土地資源稀缺的國家，不可能靠大規(guī)模的土地擴大來解決農業(yè)的規(guī)模和現(xiàn)代化問題，一定是靠提高單位土地的回報來提高土地的產出。有了產業(yè)的變化，人就會改變，出村的人會有部分回來，搞農業(yè)的企業(yè)家就會進來，另外喜歡鄉(xiāng)村生活方式的人就會被吸引，對鄉(xiāng)村有想法的人就會進來。有了這些變化，傳統(tǒng)農業(yè)的人力資本也會得到改造和利用。地的改變，很重要的就是人際關系需要重構。鄉(xiāng)村的土地需要重劃，鄉(xiāng)村現(xiàn)在不是沒地，最大的問題是支離破碎，需要規(guī)劃層面對鄉(xiāng)村土地進行重劃。要努力進行宅基地的改革。現(xiàn)代農業(yè)的發(fā)展方式變化以后，村落的半徑也在發(fā)生變化；現(xiàn)在村莊的功能，已經不是原來農業(yè)的功能和自然、安全的功能，在很大程度上帶有文化的功能；村莊的基本公共服務一定要均等化；未來，村落一定要跟老人的歸屬結合起來，因為這些人不可能再走，肯定是鄉(xiāng)村最主要的主體；把鄉(xiāng)村變成鄉(xiāng)愁寄托的地方，讓外面的人回村；村莊一定要開放，讓要素進入鄉(xiāng)村。 
