閆   衍  中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)研究所副所長(zhǎng)、中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)論壇（CMF）副主席，中誠(chéng)信國(guó)際信用評(píng)級(jí)有限責(zé)任公司董事長(zhǎng)、總裁。

袁海霞  中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)論壇（CMF）主要成員，中誠(chéng)信國(guó)際信用評(píng)級(jí)有限責(zé)任公司研究院副院長(zhǎng)。

彭月柳婷  中誠(chéng)信國(guó)際研究院高級(jí)研究員。

本文刊發(fā)于《中國(guó)金融》2022年第7期。

《2022年政府工作報(bào)告》首次提出“設(shè)立金融穩(wěn)定保障基金”，運(yùn)用市場(chǎng)化、法治化方式化解風(fēng)險(xiǎn)隱患。由于當(dāng)前國(guó)內(nèi)外形勢(shì)復(fù)雜嚴(yán)峻，我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行仍面臨需求收縮、供給沖擊、預(yù)期轉(zhuǎn)弱三重壓力，對(duì)國(guó)內(nèi)金融穩(wěn)定提出了更高要求。在結(jié)構(gòu)性穩(wěn)杠桿的背景下，2021年非金融部門宏觀杠桿率穩(wěn)中略降，但整體仍處在較高水平；在經(jīng)濟(jì)修復(fù)、結(jié)構(gòu)調(diào)整與發(fā)展轉(zhuǎn)型的過程中，重點(diǎn)地區(qū)、重點(diǎn)領(lǐng)域和重點(diǎn)部門的風(fēng)險(xiǎn)防范依然是宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的重要工作。而設(shè)立金融穩(wěn)定保障基金有助于平抑市場(chǎng)波動(dòng)和市場(chǎng)化、法治化處置風(fēng)險(xiǎn)，在防范化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)金融穩(wěn)定等方面能夠起到重要作用，設(shè)立金融穩(wěn)定保障基金也是國(guó)際通行的做法，可以作為我國(guó)宏觀審慎監(jiān)管體系的有效補(bǔ)充。

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，2008年金融危機(jī)后，美國(guó)和歐盟分別建立了有序清算機(jī)制（OLA）、單一處置機(jī)制（SRM），并設(shè)立了配套保障基金；德國(guó)通過了《金融市場(chǎng)穩(wěn)定法》，并設(shè)立金融市場(chǎng)穩(wěn)定基金（FMS）。上述機(jī)制及基金在平抑市場(chǎng)流動(dòng)性危機(jī)，化解系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)中發(fā)揮了關(guān)鍵作用。目前國(guó)內(nèi)金融領(lǐng)域已形成信托業(yè)保障基金、存款保險(xiǎn)基金等各類子行業(yè)保障基金，中央及地方層面也陸續(xù)推進(jìn)信用保障基金、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解基金來(lái)平抑市場(chǎng)波動(dòng)。

一、發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體金融穩(wěn)定機(jī)制及保障基金的實(shí)踐

（一）美國(guó)金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)（FSOC）及有序清算機(jī)制（OLA）和清算基金（OLF）

國(guó)際金融危機(jī)后，2010年7月奧巴馬簽署《多德-弗蘭克華爾街改革與金融消費(fèi)者保護(hù)法案》，旨在更有效地識(shí)別和化解系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)、防范金融危機(jī)的發(fā)生。根據(jù)《多德-弗蘭克》法案，美國(guó)成立了金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)（FSOC），負(fù)責(zé)識(shí)別系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)所存在的不穩(wěn)定因素及潛在風(fēng)險(xiǎn)，并對(duì)其開展特別監(jiān)管協(xié)調(diào)。FSOC由財(cái)政部、美聯(lián)儲(chǔ)、聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司（FDIC）、金融消費(fèi)者保護(hù)局（CFPB）、證券交易委員會(huì)(SEC)等多部門成員共同構(gòu)成。同時(shí)，美國(guó)還建立了有序清算機(jī)制（OLA）及配套的有序清算基金（OLF），該基金由美國(guó)財(cái)政部設(shè)立，F(xiàn)DIC管理，用于支付風(fēng)險(xiǎn)處置的各項(xiàng)費(fèi)用。當(dāng)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)陷入危機(jī)，經(jīng)由美國(guó)財(cái)政部會(huì)同美聯(lián)儲(chǔ)、FDIC共同評(píng)估啟動(dòng)OLA程序，F(xiàn)DIC作為接管人開展對(duì)問題金融機(jī)構(gòu)的有序接管及清算工作，降低負(fù)外部性，防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生。

（二）歐盟單一處置機(jī)制（SRM）及單一處置基金（SRF）

為有效應(yīng)對(duì)歐洲銀行因跨國(guó)經(jīng)營(yíng)而導(dǎo)致的金融風(fēng)險(xiǎn)，并規(guī)避因缺少統(tǒng)一處置機(jī)制，跨國(guó)銀行集團(tuán)、金融集團(tuán)在各國(guó)家之間進(jìn)行利益輸送、或開展監(jiān)管套利的行為[1]，國(guó)際金融危機(jī)后，歐盟在跨國(guó)監(jiān)管層級(jí)建立了單一處置機(jī)制（SRM）實(shí)現(xiàn)跨境金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、管理及處置，降低成員國(guó)利益沖突，實(shí)現(xiàn)歐盟金融整合及穩(wěn)定。當(dāng)跨境銀行集團(tuán)、重要的金融控股公司、混合金融控股公司等具有系統(tǒng)重要性的金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)倒閉風(fēng)險(xiǎn)時(shí)[2]，由單一處置委員會(huì)（SRB）及時(shí)接管，并實(shí)施有序風(fēng)險(xiǎn)處置程序。同時(shí)，為有效推動(dòng)處置進(jìn)展，SRM配套設(shè)立了單一處置基金（SRF），該基金分為事前認(rèn)繳和事后認(rèn)繳兩種方式，主要用于對(duì)問題機(jī)構(gòu)提供擔(dān)保或貸款、購(gòu)買資產(chǎn)、支付債權(quán)人補(bǔ)償或向被處置機(jī)構(gòu)注資等事項(xiàng)。

（三）德國(guó)《金融市場(chǎng)穩(wěn)定法》及金融市場(chǎng)穩(wěn)定基金（FMS）

為應(yīng)對(duì)金融市場(chǎng)在危機(jī)期間流動(dòng)性不足、金融不穩(wěn)定等困境，2008年10月德國(guó)通過了《金融市場(chǎng)穩(wěn)定基金法》、《金融市場(chǎng)穩(wěn)定基金法執(zhí)行條例》、《加速和簡(jiǎn)化在危機(jī)狀態(tài)下通過金融穩(wěn)定基金收購(gòu)金融企業(yè)股份法》[3]。根據(jù)上述法案設(shè)立了金融市場(chǎng)穩(wěn)定基金（FMS），由聯(lián)邦政府注資、期初由聯(lián)邦金融市場(chǎng)穩(wěn)定局（FMSA）管理，用于在危機(jī)期間因流動(dòng)性資金不足而陷入困境的金融機(jī)構(gòu)。通過向問題機(jī)構(gòu)提供擔(dān)保、資本重組及資本結(jié)構(gòu)調(diào)整、承接或購(gòu)買特定金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)等市場(chǎng)化方式進(jìn)行救助、化解重大風(fēng)險(xiǎn)。此外，2012年德國(guó)出臺(tái)了《金融穩(wěn)定監(jiān)督法》，并建立金融穩(wěn)定委員會(huì)，形成較為清晰的問題金融機(jī)構(gòu)處置法律框架及金融穩(wěn)定協(xié)調(diào)機(jī)制[4]。

（四）英國(guó)特別處置機(jī)制（SRR）

為提升問題機(jī)構(gòu)金融風(fēng)險(xiǎn)化解處置及時(shí)性、有效性，英國(guó)《2009銀行法》提出建立特別處置機(jī)制（SRR），該機(jī)制分為穩(wěn)定化措施、銀行破產(chǎn)程序和銀行管理程序[5]。當(dāng)英國(guó)銀行、建房互助協(xié)會(huì)和部分投資公司、金融控股公司等具有系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)面臨倒閉風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，英格蘭銀行（央行）作為處置接管機(jī)構(gòu)，決議是否啟動(dòng)特別處置機(jī)制（SRR），啟動(dòng)后風(fēng)險(xiǎn)處置過程中，各項(xiàng)決策需經(jīng)由金融服務(wù)局、英格蘭銀行和英國(guó)財(cái)政部常設(shè)委員會(huì)決議。根據(jù)特別處置機(jī)制（SRR），金融穩(wěn)定化措施包括問題機(jī)構(gòu)暫時(shí)國(guó)有化、過橋銀行及其管制、私人部門收購(gòu)等。

二、我國(guó)現(xiàn)存各類保障基金實(shí)踐情況

（一）我國(guó)金融領(lǐng)域現(xiàn)存各類保障基金

目前，我國(guó)金融領(lǐng)域已形成各類子行業(yè)保障基金，致力于單一金融子行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防范、化解和處置。具體而言，金融保障類基金包括保險(xiǎn)保障基金、證券投資者保護(hù)基金、信托業(yè)保障基金、期貨保障基金、存款保險(xiǎn)基金等，對(duì)于防范、化解和處置分業(yè)監(jiān)管下相關(guān)金融風(fēng)險(xiǎn)起到重要作用。例如，信托業(yè)保障基金是由信托業(yè)市場(chǎng)參與者共同籌集，用于化解和處置信托業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的行業(yè)互助資金，并由中國(guó)信托業(yè)保障基金公司擔(dān)任保障基金管理人。當(dāng)信托機(jī)構(gòu)依法需進(jìn)入債務(wù)重組、破產(chǎn)程序出現(xiàn)兌付困難等情形時(shí)，或信托公司因臨時(shí)資金周轉(zhuǎn)困難，需提供短期流動(dòng)性支持時(shí)，信托保障基金予以有償救助。

（二）我國(guó)央企及地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解基金

近年來(lái)，中央和地方政府相繼成立由政府引導(dǎo)、市場(chǎng)化運(yùn)作的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解基金（又可分為“信用保障基金”、“債務(wù)平滑/償債基金”等）提供短期流動(dòng)性支持、承擔(dān)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解功能。2020年7月在國(guó)資委的指導(dǎo)協(xié)調(diào)下，中國(guó)國(guó)新作為發(fā)起人，成立了央企信用保障基金，以私募永續(xù)方式向31家經(jīng)濟(jì)效益好的央企簽訂市場(chǎng)化出資協(xié)議，按照市場(chǎng)化的原則僅對(duì)有發(fā)展前景但因臨時(shí)性資金周轉(zhuǎn)困難的央企給予階段性流動(dòng)性支持，救助對(duì)象包括央企境內(nèi)公開發(fā)行、金額較大且易引發(fā)公眾事件的債券。央企信用保障基金有利于將風(fēng)險(xiǎn)控制在央企內(nèi)部，避免發(fā)生連鎖反應(yīng)，守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線。地方政府層面，在2015年國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》后，湖南、湖北、青海等區(qū)域成立債務(wù)平滑基金，通過融資平臺(tái)債務(wù)置換等方式化解存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；隨著防范化解地方政府隱性債務(wù)的推演和深化，2019年以來(lái)，河南、廣西、天津等省份相繼設(shè)立信用保障基金，緩解區(qū)域內(nèi)平臺(tái)公司償債資金短期周轉(zhuǎn)壓力，采取“應(yīng)急+增信”方式提供信用保障支持。

圖：信用保障基金運(yùn)作機(jī)制

資料來(lái)源：中誠(chéng)信國(guó)際整理

（三）我國(guó)目前保障類基金特點(diǎn)及問題

我國(guó)存量保障類基金本質(zhì)上都是深化市場(chǎng)化、法治化的金融風(fēng)險(xiǎn)化解機(jī)制，但一定程度上仍缺乏聚焦系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)識(shí)別及處置的頂層設(shè)計(jì)。一方面，各類保障基金的設(shè)立有利于降低對(duì)公共資金直接處置風(fēng)險(xiǎn)的依賴，壓實(shí)地方屬地責(zé)任、部門監(jiān)管責(zé)任和企業(yè)主體責(zé)任，在市場(chǎng)化、法治化方式化解金融風(fēng)險(xiǎn)、防范發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散蔓延方面起到關(guān)鍵作用。另一方面，由于我國(guó)現(xiàn)存保障類基金多為金融領(lǐng)域各子行業(yè)基金、屬地責(zé)任下風(fēng)險(xiǎn)化解基金，缺乏針對(duì)金融市場(chǎng)穩(wěn)定和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)化解處置的頂層設(shè)計(jì)，無(wú)法對(duì)潛在的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行前瞻性監(jiān)測(cè)、主動(dòng)識(shí)別和高效處置，更難以形成多部門協(xié)同的危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)制。

三、關(guān)于設(shè)立金融穩(wěn)定保障基金的建議

按照“穩(wěn)定大局、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、分類施策、精準(zhǔn)拆彈”的重大風(fēng)險(xiǎn)防范化解基本方針，金融穩(wěn)定保障基金的設(shè)立是探索市場(chǎng)化、法治化處置和化解風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制的重要?jiǎng)?chuàng)新。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體各項(xiàng)金融穩(wěn)定機(jī)制及配套基金在平抑市場(chǎng)流動(dòng)性危機(jī)、化解系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)發(fā)揮了關(guān)鍵作用。結(jié)合我國(guó)現(xiàn)存各類子行業(yè)保障基金運(yùn)行情況，我們認(rèn)為應(yīng)遵循行政引導(dǎo)、市場(chǎng)化為主的總體原則，設(shè)立由財(cái)政等政府部門出資、社會(huì)資本方共同參與的金融穩(wěn)定保障基金，與現(xiàn)存各類保障基金有機(jī)結(jié)合，形成我國(guó)金融穩(wěn)定保障基金體系。同時(shí)，為有效發(fā)揮金融穩(wěn)定保障基金處置化解重大風(fēng)險(xiǎn)的積極作用，需要進(jìn)一步建立健全金融穩(wěn)定機(jī)制頂層設(shè)計(jì)、明確風(fēng)險(xiǎn)處置主體責(zé)任及職能分工，探索更具前瞻性、全局性、主動(dòng)性的風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制。

第一，遵循行政引導(dǎo)、市場(chǎng)化為主的總體原則，設(shè)立由財(cái)政等政府部門出資、社會(huì)資本方共同參與的金融穩(wěn)定保障基金，與現(xiàn)存各類保障基金有機(jī)結(jié)合，形成我國(guó)金融穩(wěn)定保障基金。從海外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，政府部門尤其是國(guó)家財(cái)政體系、貨幣當(dāng)局在深度參與金融風(fēng)險(xiǎn)處置、防范化解系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)上發(fā)揮了關(guān)鍵作用，而金融機(jī)構(gòu)投資者共同參與可進(jìn)一步提升了風(fēng)險(xiǎn)處置效率及效果。因此，建議遵循行政引導(dǎo)、市場(chǎng)化為主的總體原則，設(shè)立由財(cái)政/央行等政府部門出資、社會(huì)資本方共同參與，聚焦全局及系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的金融穩(wěn)定保障基金；與我國(guó)原有各類保障類基金有機(jī)結(jié)合，共同構(gòu)成我國(guó)金融穩(wěn)定保障機(jī)制；從不同維度及層級(jí)，充分發(fā)揮其維護(hù)金融穩(wěn)定、防范化解處置重大風(fēng)險(xiǎn)的積極作用，牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線。此外，除創(chuàng)設(shè)常態(tài)化頂層風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制及基金外，在應(yīng)對(duì)特定行業(yè)重大風(fēng)險(xiǎn)或突發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)事件時(shí)，我們認(rèn)為還可在金融穩(wěn)定保障基金體系下設(shè)對(duì)應(yīng)子基金，例如，可設(shè)立房地產(chǎn)穩(wěn)定保障基金，引入具有不良資產(chǎn)處置經(jīng)驗(yàn)的金融機(jī)構(gòu)等，有效平抑市場(chǎng)波動(dòng)、化解市場(chǎng)短期流動(dòng)性危機(jī)，提升了金融風(fēng)險(xiǎn)處置效率及效果。

第二，建立健全金融穩(wěn)定機(jī)制頂層設(shè)計(jì)，加快推動(dòng)《金融穩(wěn)定法》出臺(tái)，明確金融風(fēng)險(xiǎn)處置的法定程序，確保金融穩(wěn)定保障基金運(yùn)作“有法可依、有章可循”。我國(guó)現(xiàn)有金融風(fēng)險(xiǎn)化解及處置的相關(guān)法律法規(guī)、規(guī)章制度較為分散，缺乏統(tǒng)籌全局、體系完備的金融穩(wěn)定機(jī)制及立法保障。為有效發(fā)揮金融穩(wěn)定保障基金聚焦系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的處置的全局性作用，需加快推進(jìn)金融法治和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動(dòng)《金融穩(wěn)定法》出臺(tái)，明確金融風(fēng)險(xiǎn)處置的法定程序，細(xì)化金融穩(wěn)定保障基金職責(zé)定位、觸發(fā)機(jī)制、資金來(lái)源、損失分?jǐn)倷C(jī)制等方面的具體章程，確保系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、識(shí)別和處置過程“有法可依、有章可循”。

第三，建立多部門有效配合的金融風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、監(jiān)測(cè)及處置機(jī)制，明確風(fēng)險(xiǎn)處置主體責(zé)任及職能分工。首先，不同于分業(yè)監(jiān)管體系下的各類保障基金，金融穩(wěn)定保障基金更具全局性、統(tǒng)籌性，涉及風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、監(jiān)測(cè)及處置的復(fù)雜性，建議參照美國(guó)金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)（FSOC）、英國(guó)特別處置機(jī)制（SRR）運(yùn)作過程實(shí)現(xiàn)多部門協(xié)作，健全部門之間、中央與地方之間高效聯(lián)動(dòng)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的合作機(jī)制。其次，從《2022年政府工作報(bào)告》“壓實(shí)地方屬地責(zé)任、部門監(jiān)管責(zé)任和企業(yè)主體責(zé)任”的要求看，在問題機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)處置及金融穩(wěn)定保障基金運(yùn)行過程中，需進(jìn)一步明確風(fēng)險(xiǎn)化解和處置各環(huán)節(jié)中的主體責(zé)任和職能分工。

第四，堅(jiān)持市場(chǎng)化、法治化原則，積極探索更具前瞻性、全局性、主動(dòng)性的風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制。作為我國(guó)金融宏觀審慎監(jiān)管體系的有效補(bǔ)充，金融穩(wěn)定保障基金的設(shè)立有利于進(jìn)一步拓寬金融機(jī)構(gòu)救助資源，不再單一依賴央行作為最后貸款人角色，以制度化、法制化方式豐富了系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)處置資金來(lái)源，有效降低對(duì)公共資源依賴度?？傮w上，金融穩(wěn)定保障基金的運(yùn)作過程需堅(jiān)持市場(chǎng)化、法治化原則，與時(shí)俱進(jìn)、持續(xù)探索更具前瞻性、全局性、主動(dòng)性的風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制，有效提升風(fēng)險(xiǎn)處置效率、降低風(fēng)險(xiǎn)處置成本，防范問題機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化出清過程中風(fēng)險(xiǎn)外溢效應(yīng)。

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