作者：劉家海（廣西南寧市良慶區(qū)政府干部）

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2021年修訂前的《行政處罰法》規(guī)定：“違法事實確鑿并有法定依據(jù)，對公民處以五十元以下、對法人或者其他組織處以一千元以下罰款或者警告的行政處罰的，可以當場作出行政處罰決定?！睍r任全國人民代表大會常務(wù)委員會秘書長曹志1996年3月12日在第八屆全國人民代表大會第四次會議上《關(guān)于﹤中華人民共和國行政處罰法（草案）﹥的說明》中明確：“簡易程序是對違法事實確鑿并有法定依據(jù)、處罰較輕的行為，由執(zhí)法人員當場作出處罰決定。其他違法行為，都要依照一般程序經(jīng)過認真調(diào)查、取證之后再決定給予處罰?！?span>[①]2021年修訂《行政處罰法》時將其中罰款處罰的適用數(shù)額調(diào)整為“對公民處以二百元以下、對法人或者其他組織處以三千元以下”。全國人大常委會法制工作委員會副主任許安標2020年6月28日在第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十次會議上《關(guān)于﹤中華人民共和國行政處罰法（修訂草案）﹥的說明》中關(guān)于行政處罰的程序部分也專門對此作了解釋：“適應(yīng)行政執(zhí)法實際需要，將適用簡易程序的罰款數(shù)額由五十元以下和一千元以下，分別提高至二百元以下和三千元以下。”[②]根據(jù)上述法律條文規(guī)定及立法說明，如果不考慮簡易程序與一般程序（新行政處罰法稱普通程序，以下統(tǒng)稱普通程序）之間的銜接關(guān)系即簡易程序是否僅指在違法行為發(fā)生地當場作出處罰決定的問題[③]，簡易程序適用的法定條件包括三個方面：一是違法事實確鑿；二是有法定依據(jù)；三是處罰較輕。三個法定適用條件須同時具備。

一、違法事實確鑿的理解與適用

何為違法事實確鑿？迄今為止，以筆者有限的閱讀，尚未發(fā)現(xiàn)法律、法規(guī)、規(guī)章或其他規(guī)范性文件有專門的規(guī)定或解釋，在中國裁判文書網(wǎng)上也尚未發(fā)現(xiàn)爭議案件的原告、被告或者審理案件的復議機關(guān)、法院有作專門的解釋或闡述。按照一般詞義，確鑿是指非常確實，是真實確定不容懷疑。在執(zhí)法人員高度確信的情況下，行政相對人通常在現(xiàn)場與執(zhí)法人員的交互作用中形成心理沖擊，也會形成同樣或近似的確信，一般不容易發(fā)生事實認定方面的爭議。但是因行政相對人在現(xiàn)場或事后存在與執(zhí)法人員認知差異而產(chǎn)生的爭議時有發(fā)生。

根據(jù)《道路交通安全法》第八十九條的規(guī)定，行人、乘車人、非機動車駕駛?cè)诉`反道路交通安全法律、法規(guī)關(guān)于道路通行規(guī)定的，處警告或者五元以上五十元以下罰款；非機動車駕駛?cè)司芙^接受罰款處罰的，可以扣留其非機動車。在現(xiàn)場執(zhí)法的實務(wù)中，對非機動車駕駛?cè)说奶幜P似乎更加能夠迫使其對違法事實確鑿承認，但如果事后不服提起訴訟，還得通過證據(jù)說話。對其他違法行為人或其他類型的處罰也與此同理，但有爭議，證據(jù)為王。因此，欲作當場處罰而當事人對事實有異議的情形，如不具備批評教育口頭警告后放行的條件，應(yīng)當轉(zhuǎn)為普通程序進行處理，或在現(xiàn)場條件允許的情況下參照普通程序的方式處理以固定證據(jù)，進而固定違法事實，使之達到執(zhí)法人員可以高度確信的狀態(tài)。

在沒有技術(shù)手段或其他有效方式固定事實的場景下，違法事實確鑿只能以執(zhí)法人員的經(jīng)驗確信作現(xiàn)場判斷，其確信程度往往難以作量化描述。實務(wù)中，如無特殊情況，一般傾向采信執(zhí)法人員的證言（或陳述）。如《張毅訴上海市公安局浦東分局交通警察支隊、上海市浦東新區(qū)人民政府案》中，執(zhí)勤民警認為原告未按規(guī)定使用安全帶而將其攔下處罰，原告認為是因安全帶松垮而被民警誤認為未系好安全帶。被告與原告言辭證據(jù)相互矛盾，法院認為，民警一人執(zhí)法過程中，執(zhí)勤民警與原告無利害關(guān)系，故不存在執(zhí)法目的不當?shù)膯栴}，采信了民警提交的的“工作情況記錄”，支持了被告基于違法事實確鑿而作出的簡易程序處罰決定書。[④]

不過，對這種無固化證據(jù)固定違法事實的確信，對其采信或以此推定違法事實并不當然可靠。筆者多年前就遭遇過，南寧市茶花園民族大道路口某天安裝啟用了紅綠燈（圓形燈），筆者駕駛摩托車仍如常從茶花園路口右轉(zhuǎn)往民族大道方向行駛，被民警攔下，告知紅燈不能走。申辯無果，當場處罰。半年多后大掃除收拾衛(wèi)生再次看到該處罰決定書時，仔細閱讀發(fā)現(xiàn)決定書上寫的處罰事實是不按車道行駛而不是當時告知的闖紅燈。這是筆者人生第一次因“違法”受到“官府”的罰款，而且沒想到處罰決定書這種“官文”也會如此烏龍，所以印象深刻。

在可以有技術(shù)手段或其他有效方式固定事實的條件下，違法事實確鑿可通過證據(jù)證實形成確信，或者通過證據(jù)及舉證責任規(guī)則反向排除，即因證據(jù)不足而予以否定，將其歸結(jié)為事實不清。根據(jù)《行政處罰法》規(guī)定，違法事實不清的，不得給予行政處罰。

通過證據(jù)證實形成確信的情形，如《張衛(wèi)東訴上海市公安局浦東分局交通警察支隊案》。該案中，盡管原告辯解稱是行駛到路口遇紅燈停車而非闖紅燈，但被告制作了執(zhí)法現(xiàn)場錄音，法院據(jù)此認定了在原告違法事實確鑿的情形下，被告適用簡易程序?qū)嵤┈F(xiàn)場處罰的合法性。[⑤]

因證據(jù)原因被反向認定為事實不清的情形，如《黃大忠訴中山市公安局交通警察支隊港口大隊案》中，被告對黃大忠駕駛二輪摩托車搭載兩名乘客超過核定允許載人數(shù)且未按規(guī)定戴安全頭盔的違法行為作出處罰，但終審法院認為，其車輛駛?cè)虢痪瘓?zhí)法記錄儀拍攝范圍直至停車接受檢查時黃大忠一直佩戴有安全頭盔，車輛未搭載乘客；監(jiān)控錄像視頻則由于拍攝鏡頭過遠而無法看清黃大忠及其駕駛的普通二輪摩托車是否在視頻范圍內(nèi)，亦無法反映黃大忠有駕駛二輪摩托車搭載兩名乘客及未戴安全頭盔的行為。因此，法院認定現(xiàn)有證據(jù)不能證明違法事實確鑿，遂判決撤銷被告所作的簡易程序處罰決定書。[⑥]

又如《張亨通訴任丘市公安交通警察大隊案》。該案中，被告發(fā)現(xiàn)原告的小型汽車前后牌照均被銀色布塊遮蓋，以故意遮擋機動車牌號為由對原告作了200罰款、駕駛證記12分的處罰。[⑦]原告認為按規(guī)定應(yīng)當是上道路行駛的機動車未懸掛機動車號牌或者故意遮擋污損、不按規(guī)定安裝號牌的才記12分，其車輛停放在路邊宿舍門口不屬于此類情況。法院認為，被告提交的執(zhí)法過程時長17秒鐘的錄像光盤，顯示原告車輛在其宿舍門口處于停放狀態(tài)，不能證明該車屬于上路行駛中的車輛，因此，被告對原告處于停放狀態(tài)的車輛按照上路行駛車輛進行處罰，其認定的基本事實不清。被告不服，二審法院經(jīng)過全面審查指出該處罰更多違法之處后，維持原判。[⑧]

再如《沈晏騰訴福州市公安局交通警察支隊鼓樓大隊案》。該案中，鼓樓交警大隊對沈晏騰駕駛非機動車不服從交警指揮的違法行為處以20元罰款，雖向法院提交了相關(guān)執(zhí)法記錄儀音視頻資料但卻以執(zhí)法記錄儀音視頻資料涉及警務(wù)秘密為由將其不作為質(zhì)證的證據(jù)，又未提供該執(zhí)法記錄儀音視頻資料為警務(wù)秘密的依據(jù)。法院認為其作出的被訴行政處罰認定的違法事實應(yīng)視為證據(jù)不充分，不符合行政處罰違法事實確鑿的條件。[⑨]

二、有法定依據(jù)的理解與適用

根據(jù)《行政處罰法》總則中“公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，應(yīng)當給予行政處罰的，依照本法由法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定，并由行政機關(guān)依照本法規(guī)定的程序?qū)嵤钡囊?guī)定，簡易程序適用條件中“違法事實確鑿并有法定依據(jù)”所指的法定依據(jù)，應(yīng)是規(guī)定違反行政管理秩序，應(yīng)當給予行政處罰的行為的法律、法規(guī)、規(guī)章。當然，法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定具體某一種或者某一類應(yīng)當給予行政處罰的違法行為時，是要具體落實到某一具體條款的。因此，這里的法定依據(jù)，是指實體法的法律、法規(guī)、規(guī)章中的具體條款。實務(wù)中，針對具體行為作出的處罰決定是具體行政行為，自然也要落實到法律、法規(guī)、規(guī)章中的具體條款，有的要還具體到項、目。

這些被適用以對行政相對人進行處罰的法律、法規(guī)、規(guī)章中的具體條、款、項、目，包括違則和罰則兩部分。所謂違則是指行政相對人違反某一規(guī)定構(gòu)成違法行為的部分，所謂罰則是指對行政相對人的違法行為給予何種處罰的部分。根據(jù)對已有立法的觀察，違則是罰則的前提，有罰則必有違則，所以，對某一具體違法行為的處罰，必須同時有違則和罰則的法定依據(jù)。但有的立法規(guī)定有違則卻未規(guī)定相應(yīng)的罰則，具有應(yīng)罰性不具有可罰性，對此類違法行為則不能視為有法定依據(jù)而給予行政處罰。

與違法事實確鑿的認定依賴于現(xiàn)場執(zhí)法人員的高度確信略有不同的是，一旦違法事實被認定或確定，通常其對應(yīng)的罰則就相應(yīng)地指向確定。各行業(yè)、領(lǐng)域執(zhí)法中的當場處罰，實際上是針對常見、多發(fā)或者簡單的違法行為。隨著部門行政處罰立法的成熟、執(zhí)法的規(guī)范和經(jīng)驗的豐富，對法定依據(jù)的適用，包括到具體條、款、項、目中有關(guān)處罰幅度內(nèi)的裁量取舍大多有明確的規(guī)定，即使是一些原本并不簡單的常見、多發(fā)的違法行為，也會演變成為簡單的違法行為，執(zhí)法人員按圖索驥、照單撿藥即可，不需要在現(xiàn)場進行更多的分析研究。如果在當事人陳述、申辯過程中發(fā)現(xiàn)涉及的法律、法規(guī)、規(guī)章適用問題比較復雜，則應(yīng)當考慮與當事人“商量”讓當事人“選擇”當場處罰或者轉(zhuǎn)按普通程序處理。

從思辨性考察，簡易程序的有法定依據(jù)應(yīng)當從寬還是從嚴掌握存在矛盾性。從執(zhí)法便利的角度看，有從寬的需求。只要違則、罰則明確其在裁量幅度內(nèi)即可，對一線現(xiàn)場執(zhí)法民警作過高的要求不太現(xiàn)實。但是，從規(guī)范執(zhí)法的角度看，因為當場處罰主要面對的是比較底層的民眾且有一定的對抗性，有從嚴掌握的必要。從行政審判的角度看，法院對被訴行政行為的合法性審查是全面審查，并沒有任何規(guī)定表明對簡易程序處罰的合法性審查標準有所降低。這也就是說，在簡易程序條件的“有法定依據(jù)”的判斷及適用選擇上，與普通程序的適用法律、法規(guī)正確的判斷及適用標準并不會有什么實質(zhì)性的區(qū)別。因此，法定依據(jù)除了違則和罰則的實體性依據(jù)之外，實際上還應(yīng)包括行政處罰實施機關(guān)自身的職權(quán)性依據(jù)和實施行政處罰的程序性依據(jù)。雖然這些方面的依據(jù)未必要體現(xiàn)在以簡易程序作出的處罰決定書上，但當事人在陳述、申辯、質(zhì)疑時可能需要作出必要的回應(yīng)，因而執(zhí)法人員應(yīng)當事先有所準備，并有應(yīng)對的預(yù)案。

職權(quán)性依據(jù)涉及執(zhí)法單位的資格和執(zhí)法人員的資格。執(zhí)法單位的資格包括行政主管權(quán)、執(zhí)法主體資格、地域和級別的分工管轄。主管權(quán)是某一部門系統(tǒng)從中央到地方各級的行政機關(guān)依據(jù)憲法和法律規(guī)定享有主管某一領(lǐng)域行政管理事務(wù)的職權(quán)。如《道路交通安全法》第五條規(guī)定的：“國務(wù)院公安部門負責全國道路交通安全管理工作?？h級以上地方各級人民政府公安機關(guān)交通管理部門負責本行政區(qū)域內(nèi)的道路交通安全管理工作?！眻?zhí)法主體資格是根據(jù)特定的法律規(guī)定享有行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收或收費等職權(quán)，可以以自己的名義獨立對外行使相應(yīng)職權(quán)的資格。不同的法律、法規(guī)對執(zhí)法主體資格有不同的規(guī)定和要求。具有行政主管權(quán)的行政機關(guān)，不一定都有行政處罰權(quán)。如《行政處罰法》規(guī)定，行政處罰由具有行政處罰權(quán)的行政機關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實施。這里的有行政處罰權(quán)的行政機關(guān)，應(yīng)當依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行（全國人大常委會法工委的答復意見）?！兜缆方煌ò踩ā芬操x予農(nóng)機部門主管部分道路交通安全管理工作的職權(quán)，但沒有規(guī)定其行使道路交通違法行為的行政處罰權(quán)。

在道路交通違法行政處罰的執(zhí)法主體資格方面，原1988年頒布施行的《道路交通管理條例》規(guī)定：“對違反交通管理行為的處罰，由縣或市公安局、公安分局或者相當于縣一級的公安交通管理機關(guān)裁決。警告、五十元以下罰款、吊扣二個月以下駕駛證，可以由交通警察隊裁決?！睋?jù)此，公安交通管理機關(guān)及其內(nèi)設(shè)機構(gòu)交警隊均有行政處罰的執(zhí)法主體資格。但1996年《行政處罰法》和2004年《道路交通安全法》施行后，執(zhí)法主體定格為“行政機關(guān)”即“縣級以上地方各級人民政府公安機關(guān)交通管理部門”，2006年頒布的《公安機關(guān)組織管理條例》（第七條）也明確規(guī)定，公安機關(guān)的執(zhí)法勤務(wù)機構(gòu)包括總隊、支隊、大隊、中隊均為縣級以上地方人民政府公安機關(guān)和公安分局的內(nèi)設(shè)機構(gòu)。如此一來，作為公安交通管理機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)的各級交警隊，既不是法定行政機關(guān)，也沒有行政法規(guī)的特別授權(quán)，就不具有合法的執(zhí)法主體資格了。[⑩]

在地域和級別的分工管轄方面，《行政處罰法》的規(guī)定是，前者由違法行為發(fā)生地的行政機關(guān)管轄，法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章另有規(guī)定的，從其規(guī)定；后者由縣級以上地方人民政府具有行政處罰權(quán)的行政機關(guān)管轄，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定。即地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章無權(quán)另作規(guī)定，在級別分工管轄方面，地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章以及部門規(guī)章均無權(quán)另作規(guī)定?！兜缆方煌ò踩ā芬?guī)定的“公安機關(guān)交通管理部門及其交通警察應(yīng)當依據(jù)事實和本法的有關(guān)規(guī)定對道路交通安全違法行為予以處罰”，雖是義務(wù)性規(guī)定而不是授權(quán)性規(guī)定，但仍然體現(xiàn)了行政處罰主體資格限定于公安交通管理機關(guān)的特點。交通警察實施處罰是簡易程序當場處罰的要求和體現(xiàn)，因此，也不是《行政處罰法》所說的“法律另有規(guī)定”?！兜缆方煌ò踩▽嵤l例》第一百零九條第一款對罰款、暫扣和吊銷駕駛證的處罰決定權(quán)機關(guān)作了級別分工的規(guī)定，第二款“對非本轄區(qū)機動車的道路交通安全違法行為沒有當場處罰的，可以由機動車登記地的公安機關(guān)交通管理部門處罰”的規(guī)定，屬于《行政處罰法》所說的“行政法規(guī)另有規(guī)定”。

執(zhí)法人員的資格問題，主要是個體資格的身份依據(jù)，包括著裝和出示證件。另外，新修訂的《行政處罰法》規(guī)定：“行政處罰應(yīng)當由具有行政執(zhí)法資格的執(zhí)法人員實施。執(zhí)法人員不得少于兩人，法律另有規(guī)定的除外?！钡兜缆方煌ò踩ā肺戳碛幸?guī)定，《公安部關(guān)于貫徹實施行政處罰法的通知》（公法制〔2021〕2303號）也強調(diào)“嚴格落實兩名或者兩名以上人民警察實施公安行政處罰的要求”，因此，以簡易程序當場實施處罰的執(zhí)法人員均需具有執(zhí)法資格，警務(wù)輔助人員以及未取得基本級執(zhí)法資格的民警不得違規(guī)參與執(zhí)法和辦案。

程序性依據(jù)，指選擇適用簡易程序的法律依據(jù)，以及確定適用簡易程序后應(yīng)當遵守的有關(guān)簡易程序的各種規(guī)定和要求。在中國裁判文書網(wǎng)上，可以看到有交通違法處罰爭議案例判決認為非當場處罰適用簡易程序違法的；[11]也有不少案例判決適用簡易程序處罰時因陳述、申辯、告知、送達等缺陷而敗訴的。

三、處罰較輕的理解與適用

根據(jù)《關(guān)于﹤中華人民共和國行政處罰法（草案）﹥的說明》，簡易程序適用于處罰較輕的行為。那么，何為處罰較輕呢？《行政處罰法》在總則中規(guī)定：設(shè)定和實施行政處罰必須以事實為依據(jù)，與違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相當。據(jù)此，處罰較輕源于行政相對人行為的違法性或危害性較輕。為了可以直觀地體現(xiàn)處罰較輕，《行政處罰法》規(guī)定為警告和一定數(shù)額以下的罰款，并將對個人較輕處罰的數(shù)額量化為五十元以下，后來調(diào)整為二百元以下。對于《道路交通安全法》中的行政處罰而言，在常態(tài)的認知和理解上，警告的處罰輕于罰款的處罰，二百元以下罰款輕于《道路交通安全法》中二百元以上的罰款、暫扣或吊銷駕駛證以及拘留的處罰。因此，二百元以上的罰款、暫扣或吊銷駕駛證以及拘留不屬于處罰較輕的情形，不能適用簡易程序進行處罰。這是沒有疑問的。

單純從法條規(guī)定的罰款數(shù)額來看，現(xiàn)行《行政處罰法》規(guī)定對個人處罰二百元以下中的二百元是最高點。當法條規(guī)定處以二百元以下罰款時，二百元就是“以下”的范疇，就屬于法定條件中的處罰較輕。當法條規(guī)定為處以二百元以上罰款時，二百元就是二百元以上中的最低點，屬于“以上”的范疇，就不屬于簡易程序處罰中處罰較輕的法定條件，而是屬于普通程序處罰中的法定條件。據(jù)此，《道路交通安全法》有多處條款規(guī)定處以二百元以上罰款的情形，即使是選擇對二百元以上的最低點二百元作處罰時，也不能適用簡易程序作出處罰決定。

從立法方法和技術(shù)上說，《道路交通安全法》規(guī)定二百元以下是屬于處罰較輕的一種量化方式，并不等同于二百元以下就必定屬于處罰較輕。在實務(wù)和社會學的認知上，通常是將警告和二百元以下等同于處罰較輕，從而也將處罰較輕等同于警告和二百元以下罰款。然而這僅僅是經(jīng)驗學表面化的判斷，并非是源于科學實質(zhì)的內(nèi)在邏輯判斷。這就好比通常是給女人穿上裙子，但不能反過來說穿裙子的就是女人。從《行政處罰法》層面的立法上說，設(shè)置五十元或二百元的數(shù)額來作為處罰較輕的標識，是立法者基于對一定時期內(nèi)行政違法行為及其危害性總體上評價的經(jīng)驗而為其穿上的“裙子”。具體到《道路交通安全法》執(zhí)法領(lǐng)域的研究，還應(yīng)當透過“裙子”看本質(zhì)。要看到數(shù)額背后的實質(zhì)屬性和邏輯關(guān)系。表面化甚至片面化的經(jīng)驗學判斷，其錯誤之處在于以罰款的數(shù)額掩蓋和代替了處罰較輕背后的違法性和危害性評價及判斷。這就導致《道路交通安全法》具體實施和動態(tài)實施過程中的問題。

如《道路交通安全法》規(guī)定，公安機關(guān)交通管理部門對機動車駕駛?cè)诉`反道路交通安全法律、法規(guī)的行為，除依法給予行政處罰外，實行累積記分制度?！兜缆方煌ò踩▽嵤l例》規(guī)定，應(yīng)當給予記分的道路交通安全違法行為及其分值，由國務(wù)院公安部門根據(jù)道路交通安全違法行為的危害程度規(guī)定。原公安部《機動車駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》規(guī)定，依據(jù)道路交通安全違法行為的嚴重程度，一次記分的分值為：12分、6分、3分、2分、1分五種，其中違反道路交通信號燈（俗稱闖紅燈）的記3分。2012年修訂《機動車駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》（公安部令第123號）時將闖紅燈規(guī)定為記6分。即便是脫離法律的感官直覺上認為1分、2分、3分還算較輕的話，記6分也絕對是違法性和危害性的評價已從較輕轉(zhuǎn)為較為嚴重了。實務(wù)中，對記6分的情形通常是按頂格二百元罰款處罰的，此時，如果還認為對此類較為嚴重的違法行為處以二百元罰款記6分屬于處罰較輕的違法行為，那這種自相矛盾的邏輯就令人難以理解和接受了。

2022年4月1日起施行的《道路交通安全違法行為記分管理辦法》（公安部令第163號）中，取消了原五種記分分值中的2分，增設(shè)9分，并相應(yīng)調(diào)整了各分值對應(yīng)項違法行為。規(guī)定為9分的違法行為，其違法性和危害性當然要比記6分的情形更為嚴重了?！稒C動車駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》（原公安部令第71號、91號、111號、123號、139號）和《道路交通安全違法行為記分管理辦法》均有多項一次記滿12分的，這當屬交通違法行為中最為嚴重的情形。在這些更為嚴重和最為嚴重的情形中，有多項是屬于《道路交通安全法》規(guī)定為罰款二百元以下的情形。在這種情況下，即使仍然是罰款二百元以下，但在記分評價定位屬于更為嚴重和最為嚴重的違法行為，更不能認為是處罰較輕的情形了。否則，不僅同樣令人無法理解和接受，而且在法律的邏輯上也更加地自相矛盾。

中國裁判文書網(wǎng)上此類邏輯上自相矛盾的案例并不少見。最極端典型的要算《于萬林訴松原市公安局交通警察支隊開發(fā)區(qū)交警大隊案》。該案中，交警大隊以故意污損車牌為由對于萬林作出公安交通管理簡易程序處罰決定，罰款二百元并記12分。一審、二審法院均認為對于萬林駕駛證（準駕車型B2）記12分將導致扣留該證及注銷最高準駕車型即降型后果，對于萬林的權(quán)益影響重大，因此，案涉處罰決定適用簡易程序不符合法律規(guī)定，程序違法。但吉林省高級人民法院再審認為交警大隊對案涉污損號牌行為決定處以200元罰款處罰，同時對案涉駕駛證記12分處理，適用簡易程序并不違反法律規(guī)定。[12]不管法官有多高超的論證技巧，將被評價為最為嚴重的違法行為認定其適用本該適用于處罰較輕的簡易程序是合法的，這都是一件令人心塞的事。既然是最為嚴重的違法行為，又沒有從輕或減輕的情節(jié)，對其實施的行政處罰怎么還能是處罰較輕的呢？

此外，《道路交通安全法》第九十條規(guī)定，機動車駕駛?cè)诉`反道路交通安全法律、法規(guī)關(guān)于道路通行規(guī)定的，處警告或者二十元以上二百元以下罰款。眾所周知，違反道路通行規(guī)定的情況復雜多種，違法性及危害性差異很大。因此，有些地方通過法規(guī)、規(guī)章或其他規(guī)范性文件的形式，對警告和不同罰款幅度所對應(yīng)的違法行為作了一定的細分，使其更符合罰過相當?shù)脑瓌t。但是，雖為二百元以下的罰款，許多地方許多情況下交警部門并不遵循比例原則，而是簡單地按二十元至二百元區(qū)間中的較高數(shù)額甚至直接按頂格罰款。這樣，在具體的案件中有些較輕或者較輕微的違法行為，其受到的處罰就顯得較重甚至畸重了。當記1分的情形罰款二百元與記12分的情形罰款二百元放在一起比較的時候，處罰較輕還是處罰較重與畸重的反差效果即立竿見影。站在行政執(zhí)法部門的角度可能也許對此不以為然，但不妨換位從被處罰人或者法院公正審判的角度看，就會有不一樣的評價和判斷。[13]

四、簡易程序處罰與非簡易程序處罰不相容

公安交通管理行政處罰適用簡易程序的三個法定條件必須同時具備，缺一不可。這一點沒有疑問，也不會有歧義。需要進一步討論的是，這三個法定條件的適用，與案件中出現(xiàn)或存在的其他條件是否具有相容性，或者是否具有排斥性。也就是說，同時具備三個法定條件時，形成這樣一個基礎(chǔ)：即當一個違法行為發(fā)生后，執(zhí)法人員確定違法事實確鑿并且有法定依據(jù)、可以給予警告或規(guī)定數(shù)額以下的罰款處罰時，可以當場作出處罰決定。在此基礎(chǔ)上，進一步的問題是，按簡易程序的三條件當場作出警告或罰款的處罰之后，對該違法行為的懲罰并未完成或并未完結(jié)，尚需要并處其他種類的行政處罰，或者該違法行為尚存繼續(xù)受到懲罰的可能性，那么，該簡易程序的處罰決定是否仍然“可以”單獨作出呢？如果可以，則為具有相容性，如果不可以，則不具有相容性，即為具有排斥性。

《道路交通安全法》第九十條規(guī)定：“機動車駕駛?cè)诉`反道路交通安全法律、法規(guī)關(guān)于道路通行規(guī)定的，處警告或者二十元以上二百元以下罰款。本法另有規(guī)定的，依照規(guī)定處罰。”該法其他條款有規(guī)定處以二百元以上罰款、暫扣駕駛證、吊銷駕駛證、拘留的處罰。所以，如果對道路交通違法行為處二百元以上罰款、暫扣駕駛證、吊銷駕駛證、拘留的處罰，依照普通程序?qū)嵤?，不會與簡易程序的處罰重疊交叉，則這些處罰適用的條件與簡易程序處罰適用的條件之間不相干，不需要考慮是否相容的問題。因為在實際案件處理中，按普通程序單處二百元以上罰款、暫扣駕駛證、吊銷駕駛證、拘留的處罰時，這個案件根本不存在簡易程序處罰的法定條件。簡易程序處罰的三個法定條件已被普通程序處罰的條件所消滅。這種不相容性或排斥性在法律的明文規(guī)定中就被確定了，可稱之為法定的不相容。

理論上，可能比較極致的例外是，類似《道路交通安全法》（2004-2011年）第九十一條“飲酒后駕駛機動車的，處暫扣一個月以上三個月以下機動車駕駛證，并處二百元以上五百元以下罰款”的規(guī)定，當處以二百元罰款并處暫扣駕駛證時，能否現(xiàn)場民警先作出一個罰款二百元的處罰決定，再將暫扣駕駛證的處罰移交所屬公安機關(guān)交通管理部門處理？仔細研究后，答案是否定的。

因為法律規(guī)定二百元以下和二百元以上均為含本數(shù)的。所以，當僅僅考慮罰款二百元時，是可以依照法律規(guī)定適用簡易程序，也可以依照法律規(guī)定適用普通程序的。但是，雖同為二百元，在法律適用上當選擇引用第九十條還是第九十一條時就決定了該罰款的不同屬性，適用第九十條屬于二百元以下的最高點，適用第九十一條則屬于二百元以上的最低點。再看第九十一條的“并處”二字，也應(yīng)當理解為這里的罰款與暫扣處罰不可分；如果選擇適用第九十條，就不能與第九十一條的暫扣駕駛證“并處”了。這也就是說，簡易程序法定條件不具有相容性，是排斥性的，當案件中出現(xiàn)其他非簡易程序的適用條件時，簡易程序的條件就應(yīng)當宣告失效。

根據(jù)2011年修改后的《道路交通安全法》，第九十一條飲酒后駕駛機動車的處罰直接提高為“處暫扣六個月機動車駕駛證，并處一千元以上二千元以下罰款?！边@樣，基于《道路交通安全法》的這一規(guī)定，簡易程序與普通程序的交叉銜接點二百元罰款不存在了。

更精致的討論還可以設(shè)想，對于對于二百元以上的罰款，比如規(guī)定為處以一千元罰款的處罰，是否可以先分割出一個二百元以下的數(shù)額以簡易程序作出處罰決定，然后再對剩余的八百元以普通程序作出處罰決定呢？當然不可以，否則這八百元的罰款還會被繼續(xù)分割，最終規(guī)定一千元罰款的處罰就可能會被分割成不少于五個的簡易程序處罰決定。允許分割的結(jié)果，普通程序罰款的處罰就會被簡易程序的處罰所“廢除”。

法條規(guī)定帶有表面性和現(xiàn)象性。我們必須要由表及里，透過現(xiàn)象看本質(zhì)。當案件中出現(xiàn)其他非簡易程序的適用條件時，簡易程序的條件就宣告失效的排斥性，是因為法定條件的內(nèi)在本質(zhì)具有不可相容性從而決定了法條的規(guī)定具有排斥性，進而使我們從經(jīng)驗上看到排斥性，還是因為從法條規(guī)定上看到的非相容性從而認定簡易程序的法定條件不具有相容性。這對我們從更普遍意義上認識和對待簡易程序法定條件的排斥性是有價值的，起碼能使我們在案件中存在或出現(xiàn)其他條件的情況下，保持思維邏輯的穩(wěn)定性和一致性。筆者認為，是簡易程序條件內(nèi)在本質(zhì)上的不可相容性決定了法條規(guī)定上反映的排斥性，而法條適用上的非相容性體現(xiàn)了簡易程序法定條件內(nèi)在本質(zhì)屬性上的排斥性。這就像莎士比亞作品《威尼斯商人》里的那“一磅肉”。如果你能夠從“違約”者的身上毫厘不差而且不帶一滴血地割出一磅肉，就可以割，否則就不能割。這種血與肉不可分割的結(jié)果，使得這“一磅肉”的條件被其他條件排斥而失效，“割取一磅肉的權(quán)利”被歸于消滅。

道路交通管理以外其他領(lǐng)域的行政處罰有更多規(guī)定處以警告同時并處一定數(shù)額罰款的情形，在更普遍適用的意義上表明簡易程序處罰法定條件的不可相容性。如《互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營業(yè)場所管理條例》第三十一條、第三十二條、第三十三條規(guī)定，經(jīng)營單位有所列行為之一者，由文化行政部門、公安機關(guān)依據(jù)各自職權(quán)給予警告，可以并處一萬五千元以下的罰款。對此，絕不能以簡易程序當場作出一個警告的處罰決定，然后再以普通程序作出一個一萬五千元的罰款決定，或者當場作出一個警告并罰款三千元的處罰決定，然后再以普通程序?qū)κＳ鄶?shù)額作出另一個罰款的決定。

制定《行政處罰法》的目的是建立行政處罰的一般制度，解決行政處罰設(shè)定亂、主體亂、程序亂的問題。[14]普通程序就是行政處罰程序的一般制度，具有普遍適用性。相比于普通程序，簡易程序僅僅是法律規(guī)定在有限的特殊條件下被允許的例外做法。因此，在所有行政處罰中，簡易程序處罰是在且僅在“違法事實確鑿并有法定依據(jù)、處罰較輕（即警告或規(guī)定數(shù)額以下罰款）”的特殊有限條件下適用。這表明簡易程序處罰在行政處罰制度中不具有普遍的適用性。簡易程序作為普通程序的例外，處于補充的、從屬的地位。這種適用條件的法定性其實就是簡易程序處罰的局限性。符合簡易程序條件的行政處罰案件可以不選擇適用簡易程序而轉(zhuǎn)為適用普通程序，但反過來，當案件條件存在超出簡易程序法定三條件之外的情形時，就不能將法定三條件從整體案件中分割出來適用簡易程序。

然而，在實施《道路交通安全法》的配套立法和實務(wù)執(zhí)法中，簡易程序處罰被推至主導地位，普通程序反而被當成了例外和從屬的制度。公安交通管理部門不僅在其制定的行政規(guī)章《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》中突破簡易程序僅適用于違法行為發(fā)生地當場處罰的立法本義，創(chuàng)設(shè)了事后非當場處罰的簡易程序，[15]而且還在行政規(guī)章《機動車駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》和《道路交通安全違法行為記分管理辦法》中，通過對累積記分制度的規(guī)定，突破了“處罰較輕”的法定條件，擴大了簡易程序處罰的適用范圍。我們的研究是從《行政處罰法》和《道路交通安全法》規(guī)定的行政處罰種類體系和過罰相當原則出發(fā)，分析研判和發(fā)現(xiàn)了簡易程序處罰適用的法定條件與累積記分制度適用的條件——“道路交通安全違法行為的危害程度”之間的不匹配性，從而發(fā)現(xiàn)簡易程序處罰適用條件與累積記分適用條件之間的不相容性和排斥性。這種不相容性或排斥性隱藏在法律的規(guī)定中，在累積記分制度實施的沖突中，其內(nèi)在的邏輯矛盾被發(fā)現(xiàn)了。此種不相容性可稱之為邏輯的不相容。

五、簡易程序處罰與一次記滿12分不相容

《道路交通安全法》第二十四條規(guī)定，公安機關(guān)交通管理部門對機動車駕駛?cè)诉`反道路交通安全法律、法規(guī)的行為，除依法給予行政處罰外，實行累積記分制度，對累積記分達到規(guī)定分值的機動車駕駛?cè)?，扣留機動車駕駛證，對其進行道路交通安全法律、法規(guī)教育，重新考試。

對于扣留駕駛證屬于行政強制措施的性質(zhì)，一般沒有爭議。但本條款的扣留駕駛證與《道路交通安全法》第一百一十條規(guī)定“執(zhí)行職務(wù)的交通警察認為應(yīng)當對道路交通違法行為人給予暫扣或者吊銷機動車駕駛證處罰的，可以先予扣留機動車駕駛證”中的先予扣留實際上有質(zhì)的不同。應(yīng)當給予暫扣或者吊銷駕駛證處罰的第九十一條、第九十九條、第一百條、第一百零一條對應(yīng)的情形，均屬違法性和危害性較重大的情形，大致符合《行政強制法》第二條第二款所定義的為制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險擴大等而對公民的人身自由實施暫時性限制，或者對公民、法人或者其他組織的財物實施暫時性控制的情形，可歸入“限制公民人身自由”或“法律設(shè)定的其他行政強制措施”之列[16]。因此，先予扣留的扣留屬于《行政強制法》規(guī)制下的行政強制措施，是順理成章的。而對于累積記分扣留駕駛證而言，在其可以被累積記分的違法行為中，則完全沒有《行政強制法》定義中的危險性和緊迫性，對其實施記分或扣留也不存在《行政強制法》定義中的制止違法行為、防止證據(jù)損毀的功能。故而，此所謂的扣留駕駛證，雖有貌似行政強制措施之名，卻不符合《行政強制法》規(guī)定的行政強制措施之實。而當累積記分達到滿12分后的扣留駕駛證，是對記滿12分的情形作出的行政強制，不是可以被累積記分周期的最后一次或此前各次單獨作出的行政強制。各次可以被累積的記分又與一次記滿12分的情形明顯不同。

對于一次記滿12分而扣留駕駛證的情形，首先，公安交通管理部門設(shè)置一次記滿12分的規(guī)定，已超出《道路交通安全法》第二十四條和《道路交通安全法實施條例》第二十三條所規(guī)定的“累積記分”的正常含義。[17]所謂累積，起碼是要有兩次或兩項以上的記分疊加。一次記滿12分即扣留駕駛證者，已無可累積之意。其次，所規(guī)定的一次記滿12分的情形中，有部分是《道路交通安全法》已明確規(guī)定為屬于暫扣或吊銷駕駛證處罰的（如酒駕、醉駕、逃逸、超速50%以上等）。這部分違法行為，應(yīng)直接適用法律已有規(guī)定先予扣留即可。通過一次記滿12分來實施扣留，實際上是重復和多余的。不僅如此，這還會造成累積記分制度與行政處罰制度在法律適用理解上的沖突。正如《盧建輝訴廈門市公安局交通警察支隊案》[18]所暴露的問題那樣。該案中，盧建輝因摩托車醉駕被追究刑事責任后，廈門市交警支隊與2013年7月5日作出吊銷其駕駛證的處罰決定，而2014年9月5日盧建輝通過了記滿12分后的道路交通法律、法規(guī)的學習教育和考試，交警部門將駕駛證發(fā)還盧建輝。本來，按《道路交通安全法》規(guī)定，醉酒駕駛機動車的，吊銷機動車駕駛證，依法追究刑事責任，五年內(nèi)不得重新取得機動車駕駛證，那么，先予扣留駕駛證后，就不存在發(fā)還之說了。但是，根據(jù)累積記分制度，按《道路交通安全法實施條例》規(guī)定，對被記滿12分扣留駕駛證的，駕駛?cè)藚⒓右?guī)定的學習考試合格，即可清除記分并發(fā)還機動車駕駛證。這樣，吊銷處罰與記分學習考試之間，就存在內(nèi)在邏輯上的矛盾。這也實際上進一步反證了，《機動車駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》創(chuàng)設(shè)一次記滿12分的規(guī)定，是不符合《道路交通安全法》所創(chuàng)設(shè)和《道路交通安全法實施條例》所規(guī)定的累積記分制度的。《機動車駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》創(chuàng)設(shè)一次記滿12分的規(guī)定超越和篡改了《道路交通安全法》和《道路交通安全法實施條例》的立法本意。再次，根據(jù)《行政強制法》有關(guān)“法律、法規(guī)以外的其他規(guī)范性文件不得設(shè)定行政強制措施?！薄胺蓪π姓娭拼胧┑膶ο蟆l件、種類作了規(guī)定的，行政法規(guī)、地方性法規(guī)不得作出擴大規(guī)定。法律中未設(shè)定行政強制措施的，行政法規(guī)、地方性法規(guī)不得設(shè)定行政強制措施?！钡囊?guī)定，公安交通管理部門通過《機動車駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》創(chuàng)設(shè)各種一次記滿12分情形的方式來實施扣留駕駛證，相當于變相設(shè)定行政強制措施或者變相對行政強制措施的對象和條件作了擴大的規(guī)定。這是超越立法權(quán)的。再其次，公安交通管理部門通過《機動車駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》創(chuàng)設(shè)一次記滿12分的情形來實施扣留駕駛證或注銷最高準駕車型即降型，其制裁后果要比警告和一定數(shù)額的罰款更重，堪比《行政處罰法》的暫扣許可證和降低資質(zhì)等級或吊銷許可證件。如根據(jù)《機動車駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》（公安部令第123號、第139號）的規(guī)定，駕駛故意遮擋、污損機動車號牌的機動車上道路行駛的，記12分；同時還規(guī)定，持有大型客車、牽引車、城市公交車、中型客車、大型貨車駕駛證的駕駛?cè)?，在一個記分周期內(nèi)有記滿12分記錄的，車輛管理所應(yīng)當注銷其最高準駕車型駕駛資格，并辦理降級換證。[19]《行政處罰法》規(guī)定的處罰種類中有暫扣許可證件、降低資質(zhì)等級、吊銷許可證件。注銷的本意以對已無效或失效的許可在管理簿籍上標注。此處的注銷最高準駕車型駕駛資格，并不存在注銷之前使許可無效或失效的行政處罰或其他行政處理決定，因此，實為降低資質(zhì)等級，或是將原許可證件對最高準駕車型駕駛資格許可的吊銷。這實際上是越權(quán)設(shè)定行政處罰。[20]凡此種種，反映出公安交通管理部門的立法理念和立法技術(shù)存在重大缺失。

然而，不管“累積”一次就記滿12分的扣留駕駛證的性質(zhì)在稱謂上是行政強制措施還是行政處罰，其違法性在記分評價上屬于“最為嚴重”檔次的違法行為，這一條件與簡易程序“處罰較輕”的法定條件極不相容。因此，即使罰款處罰方面也在二百元以下的條件之內(nèi)，對一次就記滿12分的違法行為情形也不應(yīng)適用簡易程序進行處罰。對此，四川省高級人民法院在《王紹貴訴越西縣公安局交通管理大隊、越西縣公安局案》中所表現(xiàn)的認識和態(tài)度就值得稱道。該案中，二審法院判決認為，認定為故意污損機動車號牌被記12分后，將導致駕駛?cè)藛适я{駛其準駕車型的能力即降級的法律后果，對其權(quán)益影響重大，將該記分視為行政處罰行為，不適用簡易程序。四川省高級人民法院在再審中支持了二審法院的判決。[21]

六、簡易程序處罰與可累積記分不相容

對累積記分制度中的各次（項）記分的性質(zhì)，法律規(guī)定不明確，實務(wù)和理論中定性不清，爭議更大。交警部門本身也不知所云，無所適從。曾經(jīng)在筆者交警部門的某案件二審庭審中，被告交警部門的法制負責人認為是行政處罰，但經(jīng)過法官從多側(cè)面多層次提出追問的問題后，被告意識到照此思路明顯會導致其敗訴，才改口稱是管理措施，后來又改稱是教育措施。本文無意對記分的性質(zhì)作深入的討論和定論。但從《機動車駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》（公安部令第71號、91號、111號、123號、139號）所作的“對機動車駕駛?cè)说牡缆方煌ò踩`法行為，處罰與記分同時執(zhí)行”一貫規(guī)定看，按照行政執(zhí)法常態(tài)的法律邏輯和業(yè)務(wù)流程，應(yīng)是先有決定再有執(zhí)行的，以此而論，行政處罰與記分應(yīng)屬于不同的兩個行政行為。更細致的研究還表明，對于交通違法行為，有處罰也有扣分的情況與有處罰無扣分的情況共存，這也說明行政處罰與記分是不同的行政行為。不過，交通違法處理的實務(wù)中，即使是有處罰也有扣分的違法行為，也只有作出處罰的行政決定，而沒有作出記分的行政決定。記分的所謂執(zhí)行僅僅是在處罰決定書上作附注記分。在可以理解的意義上，處罰決定書上添注記分的附注，是一個簡單的記錄動作，非一次記滿12分的每次記分本身并無可執(zhí)行的內(nèi)容。記分的作用在于表明，對于本次違法行為的處理，雖經(jīng)本次在行政處罰決定書上已作出行政處罰，但并未就此完結(jié)，如果在一定時期內(nèi)因其他違法行為被記分，仍然可能受到其他的懲罰與制裁，甚至可能受到比本次處罰更嚴厲的制裁。[22]

新修訂的《機動車駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》（公安部第162號）將累積積分制度分離出來，專門制定了《道路交通安全違法行為記分管理辦法》（公安部第163號）。兩部新規(guī)章均從2022年4月1日起施行。《道路交通安全違法行為記分管理辦法》規(guī)定“公安機關(guān)交通管理部門對機動車駕駛?cè)说慕煌ㄟ`法行為，在作出行政處罰決定的同時予以記分。對機動車駕駛?cè)俗鞒鎏幜P前，應(yīng)當在告知擬作出的行政處罰決定的同時，告知該交通違法行為的記分分值，并在處罰決定書上載明。”新規(guī)章雖然將記分排除在行政處罰決定之外的意圖更加明顯和明確，但也更加顯而易見地強化了記分與行政處罰的不可分離性。

根據(jù)《機動車駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》或《道路交通安全違法行為記分管理辦法》的規(guī)定，各種行為的對應(yīng)分值標準是被固定的，完全不需要執(zhí)法人員做任何的裁量取舍。如對記分不服，實際上是對行政處罰或?qū)`法行為認定的不服。因此，不管是新規(guī)章還是舊規(guī)章，除了一次記滿12分的“最為嚴重”的違法行為之外，即使是其他檔次9分、6分、3分、2分、1分可累積記分分值的出現(xiàn)，也都使得對違法駕駛?cè)说男姓幜P決定就像威尼斯商人身上的那“一磅肉”那樣不帶血地分割出來。從中國裁判文書網(wǎng)公布的罰款和記分的已知案例看，在筆者有限閱讀所見中，雖裁判各異，但記分與處罰不可分離性方面的共識是清晰存在的。即便是前文提到的最為極端典型的吉林省高級人民法院《松原市公安局交通警察支隊開發(fā)區(qū)交警大隊訴于萬林道路交通行政處罰一案再審行政判決書》，也是認為記分系依附于交通違法處罰程序中的，不能認為因記分后果嚴重而改變其所依附的處罰程序。

有專家研究分析，按照現(xiàn)行法律文本的規(guī)定，有處罰同時有記分的交通違法行為大約占總行為的三分之一。[23]換言之，有三分之二的交通違法行為是沒有被納入累積記分制度評價的。這也就是說，被納入記分范圍的違法行為，與未被納入記分范圍的違法行為相比較，是屬于少數(shù)部分，是在性質(zhì)上和程度上屬于違法性及危害性較強的，因而對其處罰也相應(yīng)地屬于較重的情形。因此，在《道路交通安全法》規(guī)定的違反道路通行規(guī)定的違法行為中，被納入記分范圍的違法行為已不在“處罰較輕”之列。所以，無論是《機動車駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》原規(guī)定的12分、6分、3分、2分、1分，還是《道路交通安全違法行為記分管理辦法》新規(guī)定的12分、9分、6分、3分、1分，當違法處罰出現(xiàn)記分這一條件時，簡易程序“處罰較輕”的條件即與此不相容，相互排斥。企圖割取簡易程序處罰這“一磅肉”之舉就必須放棄，應(yīng)待安東尼奧平安歸來履約——按照普通程序進行處罰。

盡管細節(jié)不一定經(jīng)得起嚴格的推敲，但《姚渭炎訴廣州市公安局交通警察支隊花都大隊案》仍然不失為記1分情形按普通程序處罰的典型。該案中，姚渭炎駕駛二輪摩托車在沒有中心隔離設(shè)施，亦沒有劃分中心線的路段行駛時，與對向行駛的劉某駕駛的無號牌二輪電動車發(fā)生碰撞事故。廣州市公安局交通警察支隊花都大隊認為姚渭炎在遇相對方向來車時未減速靠右行駛，未保持必要的安全距離，是導致交通事故發(fā)生的主要原因，對其作出《公安交通管理行政處罰決定書》，處以罰款100元，記1分。姚渭炎認為交警大隊沒有適用行政處罰的簡易程序而是適用普通程序，卻沒有依普通程序的規(guī)定進行調(diào)查、提供證據(jù)和認定案件事實。復議機關(guān)和一審、二審和再審法院均認定交警大隊以普通程序?qū)σξ佳滋幰粤P款100元，記1分的行政處罰決定認定事實清楚，適用法律正確，程序合法。[24]

在中國裁判文書網(wǎng)中，有不少記1分、2分、3分或6分按頂格罰款二百元的案件。可惜，除了《劉家海訴南寧市公安局交通警察支隊案》對罰款200元記6分不屬于《行政處罰法》第三十三條規(guī)定的單純的警告或者罰款處罰，且是較為嚴重的行政處罰情形而對交警部門適用簡易程序當場處罰的合法性提出質(zhì)疑外，尚未發(fā)現(xiàn)其他當事人在訴訟中提出類似的質(zhì)疑?！秳⒓液ＴV南寧市公安局交通警察支隊案》提出質(zhì)疑的問題也被法院以回避的態(tài)度予以忽略。[25]這些裁判文書中敘述適用簡易程序作罰款并記分的理所當然的語氣，似乎是完全深刻在潛意識中，無需特意表達了一般。這與涉及罰款二百元記12分對當事人權(quán)益影響重大的案件明顯不同。罰款二百元記12分的案件，不管是對交警部門被訴行政行為合法性正向或反向評價的最終裁判，均有專門的說理論證。這一對比現(xiàn)象說明，簡易程序處罰與可累積記分不相容的問題尚未有效進入執(zhí)法部門和裁判法官的視野。

余論：簡易程序處罰與累積記分制度的改造

《行政處罰法》設(shè)計行政處罰簡易程序時的立法本義是指且僅指當場作出處罰決定的程序，《道路交通安全法》和《道路交通安全法實施條例》也沒有改變和意圖改變這一立法本義。但是交通安全執(zhí)法的實際和實踐并沒有適應(yīng)這一規(guī)定，公安交通管理部門制定的《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》自行創(chuàng)設(shè)了事后非當場處罰的簡易程序即“非現(xiàn)場處罰”的簡易程序。針對這一明顯與《行政處罰法》相抵觸的創(chuàng)設(shè)，筆者曾提出過修改《行政處罰法》制定專門適用與電子技術(shù)監(jiān)控手段的違法行為處罰的特別程序的建議。[26]然而，2021年修訂《行政處罰法》時，公安交通管理部門并沒有提出類似的立法需求，國家立法機關(guān)則不僅沒有為電子技術(shù)監(jiān)控手段執(zhí)法網(wǎng)開一面，而且還專門增加一條（共三款）對其進行規(guī)范。[27]因此，對于非便攜式流動崗現(xiàn)場執(zhí)法的情況，根據(jù)《行政處罰法》的這一規(guī)定，更加明確地鎖定了交通電子技術(shù)監(jiān)控手段下的執(zhí)法不可能在違法行為發(fā)生地進行當場處罰的特性。以修法制定特別程序的方式對交通安全執(zhí)法行政處罰的簡易程序進行改造，已不具備可能性。

遇此情況相類似，《機動車駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》和《道路交通安全違法行為記分管理辦法》對累積記分制度所作的具體實施規(guī)定，與《道路交通安全法》和《道路交通安全法實施條例》所設(shè)立的累積記分制度之間，存在較大的差異，造成了與《行政處罰法》和《道路交通安全法》所規(guī)定的簡易程序處罰制度之間內(nèi)在的矛盾沖突。這種矛盾沖突屬于下位法與上位法之間的抵觸，也不可能通過修改上位法的方式來改造行政處罰的簡易程序，以此遷就公安交通管理部門的執(zhí)法。因此，比較可行的辦法是在不修改《行政處罰法》和《道路交通安全法》的前提下，在《道路交通安全法實施條例》和《道路交通安全違法行為記分管理辦法》的層面上，對累積記分制度進行合法化改造。

從制度設(shè)計定位上看，根據(jù)《道路交通安全法》第二十四條和《道路交通安全法實施條例》第二十三條規(guī)定的語義及意境的實質(zhì)是，有較重違法行為或者雖違法行為較輕但累積記分達到規(guī)定分值的機動車駕駛?cè)?，?yīng)進行道路交通安全法律、法規(guī)的學習教育，重新考試。對累積記滿12分實施扣留駕駛證，是迫使駕駛?cè)藚⒓訉W習教育和考試的強制執(zhí)行措施。其立法的邏輯關(guān)系是，駕駛?cè)艘蜻`法行為而被規(guī)定產(chǎn)生重新學習教育和考試的義務(wù)；交警部門作出通知或責令駕駛?cè)诉M行學習教育和考試的行政決定；為了確保該行政決定確定的義務(wù)得到履行，交警部門扣留其駕駛證。在這種立法邏輯中的扣留駕駛證的行為，其內(nèi)在屬性大致符合《行政強制法》第二條第三款所定義的行政強制執(zhí)行，即是行政機關(guān)對不履行行政決定的公民、法人或者其他組織，依法強制履行義務(wù)的行為。但《道路交通安全法》第二十四條和《道路交通安全法實施條例》第二十三條文字規(guī)定的不足之處有二：一是未能在立法語言及邏輯上清晰表明其所規(guī)定的扣留駕駛證屬于強制執(zhí)行。實務(wù)中，執(zhí)法部門與行政復議、行政審判機關(guān)也未能認清其強制執(zhí)行的本質(zhì)。二是與《行政強制法》第二條第三款定義的行政強制執(zhí)行上也不完全吻合。行政強制執(zhí)行是以行政決定或行政強制措施作出生效在先的，《道路交通安全法》和《道路交通安全法實施條例》在表述時過于隨意，將扣留駕駛證與進行法律、法規(guī)學習教育考試兩者的先后排序放反了。補救完善辦法，可以通過立法機關(guān)對法律、法規(guī)作出解釋，對相關(guān)條文規(guī)定的含義作進一步明確。

從制度設(shè)計定位上厘清累積記分制度的學習教育考試和扣留駕駛證的法律屬性及相互關(guān)系后，隨之可以對相關(guān)的公安交通管理法規(guī)、規(guī)章、其他規(guī)范性文件及實務(wù)操作也作相應(yīng)的調(diào)整，特別是對《機動車駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》和《道路交通安全違法行為記分管理辦法》的具體實施規(guī)定作相應(yīng)的梳理，在理論上和實務(wù)操作上將行政處罰與累積記分相分離，使行政處罰和累積記分制度各安其位，名實相副。

[①]曹志：《關(guān)于﹤中華人民共和國行政處罰法（草案）﹥的說明》（1996年3月12日在第八屆全國人民代表大會第四次會議上），中國人大網(wǎng)，網(wǎng)址：http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2000-12/06/content_5003515.htm，最后訪問日期：2020.06.29。目前該網(wǎng)頁連接已無法打開。

[②]許安標：《關(guān)于﹤中華人民共和國行政處罰法（修訂草案）﹥的說明》（2020年6月28日在第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十次會議上），中國人大網(wǎng)，網(wǎng)址：http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202101/5936c4478a8b4d79a0edcdc589151a9b.shtml，發(fā)布日期：2021.01.25，訪問日期：2022.02.07。

[③]簡易程序與普通程序之間的銜接關(guān)系是指，簡易程序是否僅指當場作出處罰決定的程序，以及對可以當場作出處罰決定的行為而不當場作出決定的，是否應(yīng)當適用普通程序作出決定。對此問題的討論詳見劉家海：《行政處罰簡易程序的立法本義及其司法適用》，載《廣西警察學院學報》2018年第6期；劉家海：《立法學視角下的行政處罰簡易程序法律解釋論》，載《廣西政法管理干部學院學報》， 2020年第5期。

[④]詳見上海市浦東新區(qū)人民法院：《張毅與上海市公安局浦東分局交通警察支隊、上海市浦東新區(qū)人民政府交通一審行政判決書》（（2015）浦行初字第515號），中國裁判文書網(wǎng)，網(wǎng)址：https://wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181107ANFZ0BXSK4/index.html?docId=84984c05d0764ffa8ec3e251bf9f61a0，發(fā)布日期：2015.11.27，訪問日期：2022.02.09。

[⑤]詳見上海市浦東新區(qū)人民法院：《張衛(wèi)東與上海市公安局浦東分局交通警察支隊交通一審行政判決書》（（2014）浦行初字第201號），中國裁判文書網(wǎng)，網(wǎng)址：https://wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181107ANFZ0BXSK4/index.html?docId=d38f3cb240ee4358b2b90ee9e48f232c，發(fā)布日期：2014.09.13，訪問日期：2022.02.09。

[⑥]詳見廣東省中山市中級人民法院：《黃大忠與中山市公安局交通警察支隊港口大隊其他（公安）一案行政二審判決書》（（2021）粵20行終100號），中國裁判文書網(wǎng)，網(wǎng)址：https://wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181107ANFZ0BXSK4/index.html?docId=b8722b2d9d774e058d2bad03016d5464，發(fā)布日期：2021.04.08，訪問日期：2022.02.10。

[⑦]《道路交通安全法》第九十五條第二款規(guī)定，故意遮擋、污損或者不按規(guī)定安裝機動車號牌的，依照本法第九十條的規(guī)定予以處罰。該法第九十條則規(guī)定，機動車駕駛?cè)诉`反道路交通安全法律、法規(guī)關(guān)于道路通行規(guī)定的，處警告或者二十元以上二百元以下罰款?！稒C動車駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》則具體規(guī)定，機動車駕駛?cè)擞邢铝羞`法行為之一，一次記12分：……（五）上道路行駛的機動車未懸掛機動車號牌的，或者故意遮擋、污損、不按規(guī)定安裝機動車號牌的；……。

[⑧]詳見河北省任丘市人民法院：《張亨通訴任丘市公安交通警察大隊行政處罰決定一審行政判決書》（（2014）任行初字第12號），中國裁判文書網(wǎng)，網(wǎng)址：https://wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181107ANFZ0BXSK4/index.html?docId=40611b48fae84309817eb2c093088867，發(fā)布日期：2014.12.09，訪問日期：2022.02.10。河北省滄州市中級人民法院：《張亨通與任丘市公安交通警察大隊二審行政判決書》（（2014）滄行終字第71號），中國裁判文書網(wǎng)，網(wǎng)址：https://wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181107ANFZ0BXSK4/index.html?docId=9855754396324d28816eb71c3afc0f41，發(fā)布日期：2014.12.30，訪問日期：2022.02.10。

[⑨]詳見福建省高級人民法院：《福州市公安局交通警察支隊鼓樓大隊、沈晏騰公安行政管理:道路交通管理(道路)再審審查與審判監(jiān)督行政裁定書》（（2020）閩行申628號），中國裁判文書網(wǎng)，網(wǎng)址：https://wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181107ANFZ0BXSK4/index.html?docId=15be74baf2f6450fafa5acaf0095fb00，發(fā)布日期：2021.01.13，訪問日期：2022.02.10。

[⑩]詳細論述見劉家海：《交警大隊行政處罰主體資格及其立法授權(quán)問題透析》，載《行政法實務(wù)》（2022.01.03微信公眾號）。當然，這個問題尚有爭議，公安部交通管理局的意見傾向與承認交警隊的執(zhí)法主體資格。從各地公布的清理確認行政執(zhí)法主體資格的結(jié)果看，有的承認，有的不承認，五花八門，異常混亂。

[11]如湖南省永州市中級人民法院:《上訴人樂克勤訴被上訴人新田縣公安局交通警察大隊道路行政處罰一案二審行政判決書》（（2019）湘11行終272號），中國裁判文書網(wǎng)，網(wǎng)址：https://wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181107ANFZ0BXSK4/index.html?docId=b82b1447dc5c4264a588ab0501399e4a，發(fā)布日期：2019.11.15，訪問日期：2022.03.14。

[12]詳見吉林省高級人民法院：《松原市公安局交通警察支隊開發(fā)區(qū)交警大隊訴于萬林道路交通行政處罰一案再審行政判決書》（（2020）吉行再24號），中國裁判文書網(wǎng)，網(wǎng)址：https://wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181107ANFZ0BXSK4/index.html?docId=48b9bf0cc40e419d8b2bad0f00bc8e4a，發(fā)布日期：2021.04.19訪問日期：2022.02.17。不可否認，該判決對能否認定故意污損號牌問題的論證，是筆者目前為止在中國裁判文書網(wǎng)上所見案例中最為清晰完整嚴密的。不過，被告交警大隊對此顯然缺乏認知，似乎是再審法官代替了被告作此論證。從法院的角色看，一審、二審法院的站位更符合行政審判的特點，再審法院在這一問題上似有不審被告審原告之嫌。

[13]實務(wù)中記1分罰款二百元的情形并不少見。如《谷成云訴長沙市公安局交通警察支隊雨花交通警察大隊案》。該案中，雨花交通警察大隊對谷成云未在機動車上放置保險標志的行為作出罰款200元的行政處罰，并附記1分。谷成云認為交警部門一刀切地處以200元罰款，與道路交通安全法的階梯性處罰規(guī)定相悖，很遺憾沒有得到法院判決的支持。詳見湖南省長沙市中級人民法院：《谷成云、長沙市公安局交通警察支隊雨花交通警察大隊公安行政管理:道路交通管理(道路)二審行政判決書》（（2018）湘01行終207號），中國裁判文書網(wǎng)，網(wǎng)址：https://wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181107ANFZ0BXSK4/index.html?docId=2343475cc0e24ad8accaa92e00a2358f，發(fā)布日期：2018.07.31訪問日期：2022.02.23。又如《許俊發(fā)訴廣州市公安局交通警察支隊天河大隊案》。該案中，天河交警大隊對許俊發(fā)不按規(guī)定使用轉(zhuǎn)向燈的行為處以罰款200元記1分。法院認定了該處罰的合法性。詳見廣州鐵路運輸中級法院：《許俊發(fā)與廣州市公安局交通警察支隊天河大隊其他（交通）一案行政二審判決書》（（2020）粵71行終2072號），中國裁判文書網(wǎng)，網(wǎng)址：https://wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181107ANFZ0BXSK4/index.html?docId=28bc1f772ce548ea964aaca2010a39d3，發(fā)布日期：2020.12.31訪問日期：2022.02.24。

[14]參閱曹志：《關(guān)于﹤中華人民共和國行政處罰法（草案）﹥的說明》（1996年3月12日在第八屆全國人民代表大會第四次會議上），中國人大網(wǎng)，網(wǎng)址：http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2000-12/06/content_5003515.htm，最后訪問日期：2020.06.29。

[15]對此問題的討論參見劉家海：《行政處罰簡易程序的立法本義及其司法適用》，載《廣西警察學院學報》2018年第6期；劉家海：《立法學視角下的行政處罰簡易程序法律解釋論》，載《廣西政法管理干部學院學報》，2020年第5期。

[16]嚴格地說，扣留駕駛證不屬于通常意義上的“限制公民人身自由”，但基于《道路交通安全法》第九十九條作了駕駛證被吊銷或者被暫扣期間駕駛機動車由公安機關(guān)交通管理部門處二百元以上二千元以下罰款，可以并處十五日以下拘留的規(guī)定，被暫扣或吊銷駕駛證的駕駛?cè)嗽隈{駛機動車方面的人身自由受到了間接的限制，可以從擴大解釋的意義上認為是屬于“限制公民人身自由”的行政強制措施。法律設(shè)定的其他行政強制措施這一概念結(jié)合了《行政強制法》第九條第五項“其他行政強制措施”和第十條第一款“行政強制措施由法律設(shè)定”的規(guī)定而形成。

[17]《道路交通安全法實施條例》第二十三條規(guī)定：公安機關(guān)交通管理部門對機動車駕駛?cè)说牡缆方煌ò踩`法行為除給予行政處罰外，實行道路交通安全違法行為累積記分（以下簡稱記分）制度，記分周期為12個月。對在一個記分周期內(nèi)記分達到12分的，由公安機關(guān)交通管理部門扣留其機動車駕駛證，該機動車駕駛?cè)藨?yīng)當按照規(guī)定參加道路交通安全法律、法規(guī)的學習并接受考試?？荚嚭细竦?，記分予以清除，發(fā)還機動車駕駛證；考試不合格的，繼續(xù)參加學習和考試。

[18]參見福建省高級人民法院：《盧建輝、廈門市公安局交通警察支隊公安行政管理:道路交通管理(道路)再審行政判決書》，中國裁判文書網(wǎng)，網(wǎng)址：https://wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181107ANFZ0BXSK4/index.html?docId=cdc81aa962cd4b0bb853aca900976b92，發(fā)布日期：2021.01.08，訪問日期：2022.02.21。

[19] 2022年4月1日起實施的《機動車駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》（公安部令第162號）已取消了該規(guī)定，《道路交通安全違法行為記分管理辦法》（公安部令第163號）將原規(guī)定污損號牌一次記12分調(diào)整為記9分。

[20]《行政處罰法》規(guī)定，部門規(guī)章可以在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)作出具體規(guī)定。尚未制定法律、行政法規(guī)的，部門規(guī)章可以設(shè)定警告、通報批評或者一定數(shù)額罰款的行政處罰。罰款的限額由國務(wù)院規(guī)定。

[21]詳見四川省高級人民法院：《越西縣公安局交通管理大隊、越西縣公安局公安行政管理:道路交通管理(道路)再審審查與審判監(jiān)督行政裁定書》（（2019）川行申116號），中國裁判文書網(wǎng)，網(wǎng)址：https://wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181107ANFZ0BXSK4/index.html?docId=3ec1eb823fc3455a96e7aae00115e9f0，發(fā)布日期：2019.10.10，訪問日期：2022.02.25。

[22]如導致駕駛證降級的情況。又如，校車駕駛資格更要求最近連續(xù)三個記分周期內(nèi)沒有被累積記滿12分的記錄，一旦出現(xiàn)被記滿12分情形即注銷（實為吊銷）其校車駕駛資格。再如，申請增加準駕車型，針對不同的車型分別有二至五個記分周期內(nèi)不得出現(xiàn)記滿12分的要求，被累積記分相當于取消許可資格條件的制裁。

[23]王學輝：《論作為行政處罰種類的交通違法記分》，《西部法學評論》，2019年03期。

[24]詳見廣東省高級人民法院：《姚渭炎、廣州市公安局交通警察支隊花都大隊公安行政管理:道路交通管理(道路)再審審查與審判監(jiān)督行政裁定書》，中國裁判文書網(wǎng)，網(wǎng)址：https://wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181107ANFZ0BXSK4/index.html?docId=9614336c0c6b45a5a3b4ab3000f66033，發(fā)布日期：2019.12.30，訪問日期：2022.02.21。

[25]詳見廣西壯族自治區(qū)高級人民法院：《劉家海、南寧市公安局交通警察支隊公安行政管理:道路交通管理(道路)再審審查與審判監(jiān)督行政裁定書》（（2019）桂行申11號），中國裁判文書網(wǎng)，網(wǎng)址：https://wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181107ANFZ0BXSK4/index.html?docId=2c855aba737848dc865eac9b0055235d，發(fā)布日期：2020.12.24，訪問日期：2022.02.23。

[26]詳見劉家海：《行政處罰簡易程序的立法本義及其司法適用》，載《廣西警察學院學報》，2018年第6期。

[27]詳見《行政處罰法》（2021年修訂版）第四十一條：“行政機關(guān)依照法律、行政法規(guī)規(guī)定利用電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備收集、固定違法事實的，應(yīng)當經(jīng)過法制和技術(shù)審核，確保電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備符合標準、設(shè)置合理、標志明顯，設(shè)置地點應(yīng)當向社會公布?！薄半娮蛹夹g(shù)監(jiān)控設(shè)備記錄違法事實應(yīng)當真實、清晰、完整、準確。行政機關(guān)應(yīng)當審核記錄內(nèi)容是否符合要求；未經(jīng)審核或者經(jīng)審核不符合要求的，不得作為行政處罰的證據(jù)。”“行政機關(guān)應(yīng)當及時告知當事人違法事實，并采取信息化手段或者其他措施，為當事人查詢、陳述和申辯提供便利。不得限制或者變相限制當事人享有的陳述權(quán)、申辯權(quán)?！?/span>