張偉 劉輝

摘要：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，是堅(jiān)持和完善統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制的制度基礎(chǔ)。發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有利于增加農(nóng)民收入、提高鄉(xiāng)村治理水平，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要支撐。然而，隨著市場化進(jìn)程加快，發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)仍然存在很多現(xiàn)實(shí)問題。因此，在分析江西省分宜縣農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中存在的集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法困難、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制不健全以及產(chǎn)權(quán)主體行為能力低下等問題的基礎(chǔ)上，提出以深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革為核心、以健全政策法規(guī)為保障、以加強(qiáng)政策宣傳和政府領(lǐng)導(dǎo)為支撐、以完善集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制為抓手、以創(chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展形式為關(guān)鍵來發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì);發(fā)展問題;對(duì)策;鄉(xiāng)村振興;江西省分宜縣

中圖分類號(hào)：F321.32 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-1302（2020）21-0028-06

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是以土地集體所有為基礎(chǔ)，生產(chǎn)資料歸農(nóng)村成員共同所有，實(shí)行共同勞動(dòng)，共同享有勞動(dòng)果實(shí)的經(jīng)濟(jì)組織形式[1]。新中國成立以來，中國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社和人民公社時(shí)期的發(fā)展，形成了“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的基本制度框架，在農(nóng)村改革過程中又逐步形成了“家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”，探索多元化的實(shí)現(xiàn)形式，極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，解放和發(fā)展了生產(chǎn)力[2]。此后30余年，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革逐步擴(kuò)展至涵蓋農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、黨的建設(shè)等諸多方面，推動(dòng)了農(nóng)村地區(qū)的全面發(fā)展。不過隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，我國農(nóng)村集體積累了大量的資產(chǎn)，但集體產(chǎn)權(quán)不清晰、成員身份不明確、成員權(quán)與用益物權(quán)不銜接等問題突出，特別是多數(shù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不同程度地存在決策不民主、資產(chǎn)管理不透明等弊端[3]。一方面，集體經(jīng)濟(jì)收入單一化、產(chǎn)業(yè)低端化，集體經(jīng)濟(jì)急須轉(zhuǎn)型升級(jí);另一方面，“政企不分”問題依然突出，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)了大量公益性支出[4]。在此背景下，2016年12月，中共中央、國務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》，提出探索農(nóng)村集體所有制有效實(shí)現(xiàn)形式，盤活農(nóng)村集體資產(chǎn)，構(gòu)建集體經(jīng)濟(jì)治理體系，形成既體現(xiàn)集體優(yōu)越性又調(diào)動(dòng)個(gè)人積極性的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行新機(jī)制。此后，黨的十九大報(bào)告首次提出要“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益，壯大集體經(jīng)濟(jì)”。表明發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是賦予廣大農(nóng)民更充分的財(cái)產(chǎn)權(quán)利的客觀需要，是落實(shí)“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”部署的必然要求。發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，對(duì)于推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、加快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展、完善鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)、提升基層公共服務(wù)水平，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展具有重要意義[5]。但目前在推動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，仍然存在很多待解決的問題，主要體現(xiàn)為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、區(qū)域間發(fā)展不均衡，集體經(jīng)濟(jì)效益低下、集體經(jīng)濟(jì)負(fù)債嚴(yán)重等。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，如何發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，對(duì)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、實(shí)現(xiàn)全面小康都起著至關(guān)重要的作用。江西省分宜縣素有“中國夏布之鄉(xiāng)”之稱，2018年被確定為江西省農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)縣后，分宜縣高度重視集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，積極采取有效措施推動(dòng)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，并取得了較好的成效。但集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍然緩慢，存在發(fā)展水平低、基礎(chǔ)薄弱、農(nóng)民參與率低等共性問題。因此，本研究以分宜縣為例，在闡述農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨困境的基礎(chǔ)上，提出發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的建議，以期對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供可借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

1 分宜縣農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀

1.1 基本情況

分宜縣地處江西省中部偏西，下轄7鎮(zhèn)3鄉(xiāng)2個(gè)街道和1個(gè)省級(jí)工業(yè)園區(qū)，共有134個(gè)行政村，縣域面積1 389 km2，總?cè)丝跒?1.87萬，其中農(nóng)業(yè)人口23.1萬。耕地面積約為1.87萬hm2，人均耕地面積約為0.06 hm2。2018年全縣實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值235.3億元，同比增長8.3%，固定資產(chǎn)投資237.6億元，同比增長11%，農(nóng)村居民人均可支配收入為17 540元，同比增長8.5%。通過對(duì)分宜縣進(jìn)行實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，2018年分宜縣有一半以上的村集體經(jīng)濟(jì)收入在5萬元以下（圖1），且這些村的集體經(jīng)濟(jì)收入來源單一，大多是依靠上級(jí)的財(cái)政補(bǔ)助，而有的村集體經(jīng)濟(jì)收入高達(dá)100萬元，表明農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在很大的不平衡，兩極分化現(xiàn)象嚴(yán)重。

自從被確定為江西省農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)縣后，分宜縣堅(jiān)持“宜農(nóng)則農(nóng)、宜工則工、宜商則商”的原則，創(chuàng)新提出農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展新模式，把現(xiàn)有資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，大力發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，培養(yǎng)壯大農(nóng)村新型經(jīng)營主體，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu);通過政府引領(lǐng)，統(tǒng)籌各方資源力量，加強(qiáng)集體資產(chǎn)管理，強(qiáng)化集體資產(chǎn)監(jiān)管，落實(shí)集體經(jīng)濟(jì)薄弱村的幫扶政策;依托集體資產(chǎn)，發(fā)展村級(jí)合作社，培育壯大農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，引導(dǎo)貧困戶加入農(nóng)業(yè)合作社，帶動(dòng)貧困戶脫貧增收。目前，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)得到較好的發(fā)展。

1.2 取得的成效

1.2.1 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革深入推進(jìn) 截至2019年12月，分宜縣134個(gè)村1 426個(gè)小組全部完成農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資系統(tǒng)的填報(bào)、審核、上傳工作以及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份界定工作，共計(jì)界定成員66 908戶248 619人，已有5萬余戶頒發(fā)了農(nóng)村承包地確權(quán)證書，頒證到戶率為91.6%，并成立了農(nóng)村土地股份合作社、股份經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作社等不同形式的集體經(jīng)濟(jì)組織。同時(shí)，通過對(duì)農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、合作經(jīng)濟(jì)組織或承包大戶的引進(jìn)，分宜縣土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)效率大幅提高，全縣共流轉(zhuǎn)土地面積0.97萬hm2，同比增長29.0%，占土地確權(quán)面積的55.3%。

1.2.2 村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式更加多樣化 近年來，為大力發(fā)展壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)，分宜縣積極對(duì)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式進(jìn)行創(chuàng)新，目前全縣已形成專業(yè)服務(wù)、土地流轉(zhuǎn)、盤活資產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)經(jīng)營、入股分紅等5種集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。發(fā)展模式呈現(xiàn)多樣化：第一，專業(yè)服務(wù)模式。該模式鼓勵(lì)村級(jí)組織帶頭成立專業(yè)合作社，采取“支部+公司（合作社）+農(nóng)戶”等多種形式，開展技術(shù)指導(dǎo)、農(nóng)資供應(yīng)等生產(chǎn)經(jīng)營服務(wù)，以有償?shù)姆?wù)方式增加集體經(jīng)濟(jì)收入。如雙林鎮(zhèn)白水村采取“支部+合作社+農(nóng)戶”的發(fā)展經(jīng)營模式，與分宜縣再生稻水種植專業(yè)合作社合作入股，能產(chǎn)生1 000元/（股·年）以上的經(jīng)濟(jì)效益，為村級(jí)集體帶來3萬元/（股·年）左右的經(jīng)濟(jì)收入。第二，土地流轉(zhuǎn)模式。該模式以土地作為村集體收入的主要來源，通過加強(qiáng)對(duì)耕地、山林、山塘等自然資源的管理，規(guī)范出租、征用行為，充分發(fā)揮資源效益，增加集體經(jīng)濟(jì)收入。第三，盤活資產(chǎn)模式。對(duì)閑置的辦公用房、禮堂、倉庫等資產(chǎn)，村集體可通過租賃、承包的形式參與經(jīng)營，增加村集體經(jīng)濟(jì)收入。如雙林鎮(zhèn)大姜村將閑置禮堂出租，作為扶貧車間使用以增加村集體經(jīng)濟(jì)收入。第四，產(chǎn)業(yè)經(jīng)營模式。該模式通過打造產(chǎn)業(yè)基地示范點(diǎn)發(fā)展村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)，引導(dǎo)具備條件的村結(jié)合本村村情，因地制宜選準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)，以入股方式進(jìn)行合作經(jīng)營或以租賃形式增加村集體經(jīng)濟(jì)收入。如雙林鎮(zhèn)青竹村和長青蔬菜合作社以入股方式加盟，發(fā)展無公害蔬菜種植。第五，入股分紅發(fā)展模式。鼓勵(lì)村干部利用耕地、水面、山林、礦產(chǎn)等資源性資產(chǎn)，創(chuàng)辦企業(yè)和合作經(jīng)濟(jì)組織，村集體成員以所占有的資源性資產(chǎn)獲得分紅，增加村集體經(jīng)濟(jì)收入。

1.2.3 產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營水平逐步提升 分宜縣結(jié)合“一鄉(xiāng)一業(yè)”“一村一品”的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化布局，利用村種植產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)發(fā)展苧麻、高產(chǎn)油茶、西瓜、中藥材四大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，通過擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)規(guī)模、延長產(chǎn)業(yè)“鏈條”、完善服務(wù)功能、創(chuàng)新科技等措施進(jìn)一步調(diào)優(yōu)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，提升農(nóng)業(yè)發(fā)展的質(zhì)量和效益。2018年分宜縣中藥材種植4 122.1 hm2，比2017年多51.5%;麒麟西瓜種植3 668.5 hm2，比2017年多34.2%;油茶種植 4 068.7 hm2，比2017年多12.3%;苧麻種植 1 307.3 hm2，比2017年多29.8%（圖2）。同時(shí)，分宜縣積極引進(jìn)農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、合作經(jīng)濟(jì)組織或承包大戶等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。目前，全縣共有54家地市級(jí)以上龍頭企業(yè)，共擁有固定資產(chǎn)9.94億余元。新增農(nóng)民專業(yè)合作社10家，總數(shù)達(dá)610家，其中市級(jí)以上示范合作社68家。新增家庭農(nóng)場13家，總數(shù)達(dá)340家，其中地市級(jí)以上示范家庭農(nóng)場39家。新型經(jīng)營主體的增加，使得農(nóng)業(yè)經(jīng)營的組織化和社會(huì)化程度不斷提高，成為促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的堅(jiān)實(shí)力量。

2 分宜縣農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的困境

2.1 集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡

基于空間區(qū)位，分宜縣的村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展千差萬別，且存在較大的不平衡。一般城中村、城郊村等集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，純農(nóng)村地區(qū)、山區(qū)則較薄弱[6]。從地域來看，全縣134個(gè)村2018年集體經(jīng)濟(jì)收入2萬元以下的村有49個(gè)，占36.8%;10萬元以上的村有28個(gè)，占21.1%。其中分宜鎮(zhèn)介橋、水北等村集體經(jīng)濟(jì)收入超過100萬元，且都是城中村，而鳳陽鎮(zhèn)西茶、上村、郭家等村集體收入僅3 000元。表明很多村集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、增收手段較少，可持續(xù)發(fā)展動(dòng)力不足，“造血”功能較差，區(qū)域間發(fā)展不平衡。通過對(duì)分宜縣進(jìn)行實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，由于農(nóng)村社會(huì)保障尚不足、農(nóng)民收入低，缺乏安全感，導(dǎo)致村民土地流轉(zhuǎn)意識(shí)并不高，農(nóng)民擔(dān)心土地被流轉(zhuǎn)出去得不到應(yīng)有的收益，還可能被霸占，因此他們寧愿荒廢，也不愿租給他人，這使得土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用較少，導(dǎo)致缺少更多的經(jīng)濟(jì)來源。另外，部分村集體資產(chǎn)較少，大多被私人占有。土地、荒山、林地、河流湖泊這些本屬于農(nóng)村集體資產(chǎn)，由村集體成員共同享有，但隨著越來越多的青壯年外出務(wù)工，農(nóng)村出現(xiàn)大量留守老人。這些留守老人生活孤獨(dú)，文化水平偏低，遇到問題一般都息事寧人，自己的利益受到侵犯也大多不會(huì)選擇法律途徑去解決，再加上一些村干部的不作為，更是加劇了鄉(xiāng)村治理的主體性困境，由此導(dǎo)致一些鄉(xiāng)村惡霸霸占農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)，使得農(nóng)村集體資產(chǎn)減少，削減了村集體經(jīng)濟(jì)收入。

2.2 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法存在困難

如果農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法律地位不明確，則農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的民事權(quán)利和經(jīng)營管理將處于尷尬的境地[7]。因此，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)法律地位的確定對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到至關(guān)重要的作用，但目前由于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織缺乏明確的組織形態(tài)，加之與村民委員會(huì)的職權(quán)不清，致使其在立法上存在較大的困難。通過實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，除部分地區(qū)將村民委員會(huì)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織區(qū)分開以外，多數(shù)地方都是由村民委員會(huì)代替農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織行使其管理職責(zé)，且不少村民只知村民委員會(huì)，而不知農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，甚至把農(nóng)村集體組織和村民委員會(huì)混為一談。諸如集體資產(chǎn)流失、農(nóng)民利益受損、村干部揮霍侵占集體資產(chǎn)、涉農(nóng)案件久拖不決和生效裁決不能執(zhí)行以及涉農(nóng)群訪事件不斷發(fā)生等問題，無一不與村民委員會(huì)在經(jīng)濟(jì)職能上的越位和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在經(jīng)營主體與經(jīng)濟(jì)職能上的缺位有關(guān)[8]?？梢姡r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織主體地位的不明確給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)管理帶來了一系列的負(fù)面問題。

2.3 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制不健全

近年來，國家雖然出臺(tái)了一系列政策來完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制，但仍存在一些問題：第一，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革滯后，缺乏監(jiān)督機(jī)制。雖然分宜縣基本完成了清產(chǎn)核資和集體成員身份確認(rèn)工作，部分村成立了集體資產(chǎn)股份合作組織，但村民缺少行使權(quán)力的機(jī)會(huì)，不能對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)進(jìn)行有效監(jiān)督。通過實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，大部分村民沒有參加過股東大會(huì)，即使參加了也沒有發(fā)表意見的權(quán)利。究其原因，主要是農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制普遍采用現(xiàn)有的村民委員會(huì)管理制度，以村民委員會(huì)或村民代表大會(huì)的形式參與到集體資產(chǎn)的管理中去。大多數(shù)農(nóng)民集體股份合作制組織每年僅召開一兩次會(huì)議，村民參加股東大會(huì)只是被動(dòng)聽取負(fù)責(zé)人的報(bào)告和決策，投票表決流于形式，很少能發(fā)表反映自身訴求的意見，不能體現(xiàn)農(nóng)民直接參與集體資產(chǎn)的管理和監(jiān)督，使得農(nóng)民權(quán)益得不到有效保障。第二，內(nèi)生動(dòng)力不足，激勵(lì)機(jī)制不健全。通過對(duì)分宜縣進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，發(fā)現(xiàn)村干部普遍對(duì)集體資產(chǎn)管理信心不足，擔(dān)心集體資產(chǎn)流失帶來連帶責(zé)任，求穩(wěn)心理較嚴(yán)重，導(dǎo)致村鎮(zhèn)仍有部分閑置資產(chǎn)沒有得到充分利用。同時(shí)，分宜縣在股權(quán)管理方面采取靜態(tài)管理，即“生人不增，死人不減;進(jìn)人不增，出人不減”。集體所有權(quán)的權(quán)利主體實(shí)際上由改制時(shí)點(diǎn)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員構(gòu)成[9]。雖說靜態(tài)的股權(quán)方式較穩(wěn)定，不會(huì)引起股權(quán)的紛爭，但也一定程度上降低了村民發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的積極性，加之大多數(shù)村沒有采取相應(yīng)的股權(quán)激勵(lì)措施，影響了集體經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。第三，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）會(huì)計(jì)委托代理制度不完善。為了加強(qiáng)村級(jí)“三資”管理，分宜縣從2009 年就開始在全縣范圍內(nèi)實(shí)行鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）會(huì)計(jì)委托代理制，但在實(shí)際工作中仍存在制度落實(shí)不到位、組織成員的集體收益分配權(quán)缺乏保障、農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管不足等問題，這就導(dǎo)致信息不對(duì)稱，村干部等利益相關(guān)主體容易產(chǎn)生機(jī)會(huì)主義行為。

標(biāo)簽： 江蘇農(nóng)業(yè)科學(xué)2021年2期