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前 言 水利工程是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要基礎設施,水利工程管理體制是水利工程正常運行的保證。隨著社會的發(fā)展和人口的增長,水利工程的管理模式也在發(fā)生著變化。目前我國為能充分發(fā)揮水利工程效益,大力推進水管改革,并取得了一定的成果。但我國水利工程管理體制中存在的問題依然很突出,這些問題不僅導致大量水利工程得不到正常的維修養(yǎng)護,效益嚴重衰減,而且給國民經(jīng)濟和人民生命財產(chǎn)安全帶來極大的隱患。 日本采用集中協(xié)調與分部門行政的水資源管理體制,以流域水資源管理體制為主。日本將水利作為國家重要的公益性事業(yè),實行以國家投資為主,都道府縣、市町村、事業(yè)公團及受益者多頭分擔的多元化投入體系,水資源開發(fā)管理分別由國土廳、建設省、農(nóng)林水產(chǎn)省、通商產(chǎn)業(yè)省、厚生省按政府賦予的職能進行管理。1961年日本制定了《水資源開發(fā)公團法》,1962年創(chuàng)建了水資源開發(fā)公團,專門從事指定水系的水資源開發(fā)活動,以獨立法人資格進行工程建設與運行管理。公團的基本任務是根據(jù)國家的各項長期規(guī)劃和地方政府的遠景規(guī)劃,對日本的七大水系進行開發(fā)、治理,調整各方面的關系、籌集資金、統(tǒng)籌全國水資源開發(fā)事業(yè)。根據(jù)1997年修訂的《河川法》,日本的河流按其重要程度劃分為一級河流和二級河流,日本目前共有一級河流109條,二級河流2722條,分別由國土交通省大臣和都道府縣知事管理,其中一級河流中的部分指定區(qū)域可由國土交通省大臣委托給都道府縣知事管理。河流上水利工程的建設管理及建成后的運行管理由上述原則確定的河川管理者負責,所需費用原則上是一級河流由國家承擔,二級河流由都道府縣承擔,國家對都道府縣受委托管理的一級河流和二級河流上的水利工程的建設和管理按一定比例給予補助,補助標準除少數(shù)地區(qū)以外,不超過50%。 美國水利工程管理在流域管理機制方面頗具特色,其流域管理體制依據(jù)具體情況而定,如:設置聯(lián)邦法人機構———田納西流域管理局(TVA),由聯(lián)邦和流域各州組成聯(lián)合機構(如特拉華和薩斯奎哈納委員會);設立解決流域范圍或特定問題的協(xié)調或管理委員會(如密西西比河委員會、科羅拉多河流域控制咨詢理事會、邦納維爾電力管理局);大多數(shù)流域組織則通過各州際或聯(lián)邦———州協(xié)議進行具體運作。田納西流域管理局是一個既享有政府權利同時又具有私人企業(yè)的靈活性和主動性的聯(lián)邦公司。其機構是按公司形式設立的,董事會掌管并行使一切權力,直接向總統(tǒng)和國會負責;其組織機構由董事會按照明確職責和提高效率的原則自主設置。TVA的公益性項目和電力項目是分別核算的,公益性項目一直由國家撥款;從1933年到1956年,所有的電力項目也全部由國家撥款。隨著TVA的發(fā)展,經(jīng)濟實力有所增強,1959年國會通過了對TVA法案的修正案,該修正案規(guī)定它的發(fā)電部分實行自負盈虧,并且要連本帶息地償還政府的撥款。自1961年以來,TVA和其他的電力公司一樣在公共資金市場上發(fā)行了中、長期債券,近幾年來TVA大大提高了其債券組合的收兌彈性,并成為美國市場上一個良好的債券發(fā)行企業(yè)。1995年TVA開始擴大投資者范圍,發(fā)行首批國際債券。通過債券發(fā)行,成功地解決了其電力發(fā)展所需資金。 圖1 水利工程管理體制框架 第一類是指承擔防洪、排澇等水利工程管理、運行、維護任務的水管單位,稱為純公益性水管單位,一般應定性為事業(yè)單位。目前純公益性單位1304個,占全國水管單位總數(shù)的24%；經(jīng)營性單位135個,占全國水管單位總數(shù)的2.49%。純公益性水利工程主要是以政府為主要投資人，其水管單位性質是事業(yè)單位,主要靠國家財政支出。 第二類是指既承擔有防洪、排澇等公益性任務,又承擔有供水、水力發(fā)電等經(jīng)營性功能的水利工程管理、運行、維護任務的水管單位,稱為準公益性水管單位。準公益性水利工程政府投資比例也很大,根據(jù)統(tǒng)計資料顯示,5432個國有水管單位中,準公益性單位3993個,占全國水管單位總數(shù)的73.51%。 第三類是指承擔城市供水、水力發(fā)電等盈利型水利工程管理運行維護任務的水管單位,稱為經(jīng)營性水管單位,定性為企業(yè)。圖1水利工程管理體制框架本文以對準公益性水利工程管理體制的分析為主,兼顧其他兩類水利工程管理體制。準公益性水利工程管理主要存在以下問題:相關法律制度不完備、公益性資產(chǎn)和經(jīng)營性資產(chǎn)界定不清、項目法人制不完善、出資人定位不明、政府職能越位等,給準公益性水利工程管理單位的管理體制改革帶來很大的難度。因此,要改革準公益性水利工程管理體制,應該針對其存在的以上問題,逐個進行研究解決。在吸收國外水利工程管理方式的優(yōu)點和經(jīng)驗基礎上,有必要開展以下工作: 分析準公益性水利工程的管理問題,要先界定水利工程公益性服務的邊界。水利工程公益性服務的邊界應按其行為功能從如下幾方面確定:提供公共服務,滿足公眾需求;不具有消費排他性和收益獨享性;無法依據(jù)市場供求關系的因素確定價格(或收費標準)。準公益性水利工程包括公益性和經(jīng)營性兩類資產(chǎn),相應地把準公益性水利工程的出資人劃分為公益性出資人和經(jīng)營性出資人。按照市場經(jīng)濟和公共財政要求,政府職責是針對負責工程中公益性資產(chǎn)的籌資建設和運行維護管理,經(jīng)營性部分由于其經(jīng)濟效益比較明顯、投資回報相對較高,需要面對市場。因此,對準公益性水利工程的資產(chǎn)進行科學合理的界定和劃分,是推進準公益性水利工程管理單位改革、理順管理體制、建立良性運行機制的基礎工作之一,也是改變準公益性水利工程管理單位現(xiàn)狀、彌補在走向市場時存在的先天不足。 鑒于準公益性水利工程投資大、周期長、收益低的特點,政府應承擔準公益性水利工程中公益性投資的建設費用和工程維護費用,或將這部分費用作為補貼投于企業(yè),政府必須明確水利工程中的職能分工,明確投資與補貼。政府應側重于項目規(guī)劃、立項審批、組建公益性水利項目的項目法人、工程質量監(jiān)督等,用行政、經(jīng)濟和法律手段管理項目法人,達到間接管理項目的目的。政府除了對水利工程公益性部分進行全額投入外,也可以對經(jīng)營性部分以商業(yè)投資者的身份進行部分投資,獲得一定的股份,參與企業(yè)的利潤分配。因而對于政府在工程立項時投入的資金一定要分清是投資還是補貼,這不僅牽涉到政府的角色定位,而且還涉及工程運行后的利潤分配問題。對于準公益性水利工程的經(jīng)營性資產(chǎn),其資金主要通過非財政渠道(市場)籌集。經(jīng)營性出資人追求效益最大化,按其出資比例在準公益性工程經(jīng)營管理期間擁有經(jīng)營性資產(chǎn)所有權,享有所有者的資本受益、重大決策和選擇管理者等權利,并承擔相應義務。準公益性水利工程單位應建立資產(chǎn)經(jīng)營責任制,對工程單位全部經(jīng)營性凈資產(chǎn)的保值、增值承擔責任。在管理體制上應選擇企業(yè)集團公司管理準公益性大型水利工程,企業(yè)集團是與社會化大生產(chǎn)相適應以產(chǎn)權為主要聯(lián)結紐帶,以現(xiàn)代公司制度為主要體制特征的法人企業(yè)聯(lián)合組織?！百Y本紐帶母子型”企業(yè)集團,是一個以大公司為核心,通過投資控股、參股而形成的聯(lián)合體,核心企業(yè)是母公司和控股公司。 總之,從理論上看,我國的社會主市場經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)具有一定的規(guī)模,各行各業(yè)都在積極探索適應自己的管理模式,水利工程管理體制模式的改革一方面參考其它行業(yè)的管理體制模式,如企業(yè)管理模式,另一方面要根據(jù)自己的具體情況,與時俱進地研究出適合水利行業(yè)、適應我國社會主義市場經(jīng)濟的管理體制。 文章來源：中國行政管理 文章作者：賈琦 高佩敬 本期編輯：江文 本期審核：《水利水電快報》編輯部 |
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