根據(jù)我國現(xiàn)行法律規(guī)定，如果國有建設(shè)用地使用權(quán)人沒有按要求或按約定開發(fā)建設(shè)土地，那么土地可能被認(rèn)定為閑置土地。一旦被認(rèn)定為閑置土地后，則面臨著被收取土地閑置費(fèi)、甚至土地被無償收回的嚴(yán)峻風(fēng)險(xiǎn)。本文擬結(jié)合土地閑置的相關(guān)法律法規(guī)，對土地閑置涉及的相關(guān)問題提出自己的看法，以供參考。

一、閑置土地的定義

閑置土地，是指國有建設(shè)用地使用權(quán)人超過國有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同或者劃撥決定書約定、規(guī)定的動工開發(fā)日期滿一年未動工開發(fā)的國有建設(shè)用地。已動工開發(fā)但開發(fā)建設(shè)用地面積占應(yīng)動工開發(fā)建設(shè)用地總面積不足三分之一或者已投資額占總投資額不足百分之二十五，中止開發(fā)建設(shè)滿一年的國有建設(shè)用地，也可以認(rèn)定為閑置土地。

二、閑置土地的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

（一）第一類閑置土地：國有建設(shè)用地使用權(quán)人超過國有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同或者劃撥決定書約定、規(guī)定的動工開發(fā)日期滿一年未動工開發(fā)的國有建設(shè)用地（未動工開發(fā)）

在該情形下，動工開發(fā)日確定問題至關(guān)重要。通常動工開發(fā)日以《建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》或《劃撥決定書》約定、規(guī)定的動工開發(fā)時(shí)間為準(zhǔn)，但如果未約定、規(guī)定的，則以實(shí)際交付土地之日起一年為動工開發(fā)日期。而實(shí)際交付土地日期應(yīng)以交地確認(rèn)書確定的時(shí)間為標(biāo)準(zhǔn)。

確定動工開發(fā)日后，下一步需明確如何才能構(gòu)成“動工開發(fā)”。根據(jù)《閑置土地處置辦法》第三十條規(guī)定，動工開發(fā)系指依法取得施工許可證后，需挖深基坑的項(xiàng)目，基坑開挖完畢；使用樁基的項(xiàng)目，打入所有基礎(chǔ)樁；其他項(xiàng)目，地基施工完成三分之一。即認(rèn)定動工開發(fā)的前提為：取得施工許可證，如未取得施工許可證，即使基坑開挖完畢或打入所有基礎(chǔ)樁，都不會被認(rèn)定已動工開發(fā)。

（二）第二類閑置土地：已動工開發(fā)但開發(fā)建設(shè)用地面積占應(yīng)動工開發(fā)建設(shè)用地總面積不足三分之一，中止開發(fā)建設(shè)滿一年的（已動工，但面積不足1/3）

在該情形下，關(guān)注點(diǎn)為已動工開發(fā)建設(shè)用地面積以及應(yīng)動工開發(fā)建設(shè)用地總面積如何計(jì)算。應(yīng)動工開發(fā)建設(shè)總面積應(yīng)為土地使用者依照土地使用權(quán)出讓合同的約定和規(guī)劃設(shè)計(jì)條件，應(yīng)當(dāng)在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成開發(fā)建設(shè)的土地面積；已動工開發(fā)建設(shè)的總面積應(yīng)為“應(yīng)動工開發(fā)建設(shè)總面積”中土地使用者已經(jīng)進(jìn)行實(shí)際投資開發(fā)建設(shè)的土地面積。但無論是已動工開發(fā)建設(shè)的用地面積還是應(yīng)動工開發(fā)建設(shè)的建設(shè)用地面積，均指“建筑基底面積”。

（三）第三類閑置土地：已動工開發(fā)但已投資額占總投資額不足百分之二十五，中止開發(fā)建設(shè)滿一年的國有建設(shè)用地（已動工，但投資額不足1/4）

在該情形下，關(guān)鍵點(diǎn)是如何認(rèn)定投資額?！堕e置土地處置辦法》第三十條已規(guī)定，已投資額、總投資額均不含國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓價(jià)款、劃撥價(jià)款和向國家繳納的相關(guān)稅費(fèi)。

三、閑置土地的調(diào)查認(rèn)定程序

（一）調(diào)查通知

市、縣國土資源主管部門發(fā)現(xiàn)有涉嫌閑置土地的，應(yīng)當(dāng)在三十日內(nèi)開展調(diào)查核實(shí)，向國有建設(shè)用地使用權(quán)人發(fā)出《閑置土地調(diào)查通知書》。《閑置土地調(diào)查通知書》應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容：國有建設(shè)用地使用權(quán)人的姓名或者名稱、地址；涉嫌閑置土地的基本情況；涉嫌閑置土地的事實(shí)和依據(jù)；調(diào)查的主要內(nèi)容及提交材料的期限；國有建設(shè)用地使用權(quán)人的權(quán)利和義務(wù)；其他需要調(diào)查的事項(xiàng)。

（二）當(dāng)事人說明

國有建設(shè)用地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)在接到《閑置土地調(diào)查通知書》之日起三十日內(nèi)，按照要求提供土地開發(fā)利用情況、閑置原因以及相關(guān)說明等材料。

（三）調(diào)查

市、縣國土資源主管部門履行閑置土地調(diào)查職責(zé)，可以采取下列措施：詢問當(dāng)事人及其他證人；現(xiàn)場勘測、拍照、攝像；查閱、復(fù)制與被調(diào)查人有關(guān)的土地資料；要求被調(diào)查人就有關(guān)土地權(quán)利及使用問題作出說明。

（四）下達(dá)認(rèn)定書

經(jīng)調(diào)查核實(shí)，構(gòu)成閑置土地的，市、縣國土資源主管部門應(yīng)當(dāng)向國有建設(shè)用地使用權(quán)人下達(dá)《閑置土地認(rèn)定書》?！堕e置土地認(rèn)定書》應(yīng)當(dāng)載明下列事項(xiàng)：國有建設(shè)用地使用權(quán)人的姓名或者名稱、地址；閑置土地的基本情況；認(rèn)定土地閑置的事實(shí)、情形和依據(jù)；閑置原因及認(rèn)定結(jié)論；其他需要說明的事項(xiàng)。

（五）公開信息

市、縣國土資源主管部門應(yīng)當(dāng)通過門戶網(wǎng)站等形式向社會公開閑置土地的位置、國有建設(shè)用地使用權(quán)人名稱、閑置時(shí)間等信息；屬于政府或者政府有關(guān)部門的行為導(dǎo)致土地閑置的，應(yīng)當(dāng)同時(shí)公開閑置原因，并書面告知有關(guān)政府或者政府部門。

四、閑置土地的處理辦法

《閑置土地處置辦法》以造成土地閑置的原因、閑置時(shí)長以及是否已動工作為區(qū)分，針對不同類型的閑置土地作出與之相應(yīng)的處置方法。

（一）因政府以及不可抗力的原因?qū)е峦恋亻e置的或已動工開發(fā)但開發(fā)建設(shè)用地面積占應(yīng)動工開發(fā)建設(shè)用地總面積不足三分之一、已投資額占總投資額不足百分之二十五，中止開發(fā)建設(shè)滿一年的，由市、縣國土資源主管部門應(yīng)當(dāng)與國有建設(shè)用地使用權(quán)人協(xié)商，選擇下列方式處置

1.延長動工開發(fā)期限，但延長動工開發(fā)期限最長不得超過一年；

2.調(diào)整土地用途、規(guī)劃條件。按照新用途或者新規(guī)劃條件重新辦理相關(guān)用地手續(xù)，需重新核算、收繳或者退還土地價(jià)款。改變用途后的土地利用必須符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃；

3.由政府安排臨時(shí)使用。從安排臨時(shí)使用之日起，臨時(shí)使用期限最長不得超過兩年；

4.協(xié)議有償收回國有建設(shè)用地使用權(quán)；

5.置換土地。對已繳清土地價(jià)款、落實(shí)項(xiàng)目資金，且因規(guī)劃依法修改造成閑置的，可以置換土地。

（二）非因政府、不可抗力原因?qū)е峦恋亻e置的，且未動工開發(fā)的

1.未動工滿一年的：國土部門下發(fā)《征繳土地閑置費(fèi)決定書》，按照土地出讓或者劃撥價(jià)款的20%以內(nèi)征繳土地閑置費(fèi)；

2.未動工滿兩年的：國土部門下達(dá)《收回國有建設(shè)用地使用權(quán)決定書》，無償收回土地使用權(quán)。

五、司法查封的土地是否閑置

在民事訴訟實(shí)踐中，一旦土地使用權(quán)被法院查封，土地使用權(quán)人必然要顧慮一個問題：土地使用權(quán)及其附著物，有可能會在司法程序中被執(zhí)行，即，通過拍賣、變賣等方式取得價(jià)款，用于履行相關(guān)的生效法律文書。如果在被查封后繼續(xù)開發(fā)土地，為此投入的成本，有可能是為他人做嫁衣，因此，土地使用權(quán)人，通常會選擇暫?；蛘呓K止開發(fā)。然而，法院查封不動產(chǎn)的期間一般為三年。所以，土地使用權(quán)由于被查封，進(jìn)入到停工滿一年乃至兩年的情況、符合閑置土地的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，其實(shí)是十分常見的。

土地被法院查封前，并不符合閑置土地的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，土地被查封后仍未動工的，是否繼續(xù)計(jì)算未動工時(shí)間并認(rèn)定閑置土地？如同前文所介紹的，土地查封后，土地使用權(quán)人大概率是不會動工的。此時(shí)，未動工的時(shí)間，是否繼續(xù)累計(jì)呢？

此前，根據(jù)《國土資源部關(guān)于進(jìn)一步做好閑置土地處置工作的意見》第二節(jié)第（四）條的規(guī)定及其精神，土地查封后，未動工的時(shí)間可以不累計(jì)，查封后滿一年以上未動工的，可不認(rèn)定為閑置土地，相應(yīng)的，也就不會發(fā)生查封后滿兩年以上未動工需要收回的情況。但是，根據(jù)國土資源部2016年5月27日《關(guān)于公布已廢止或失效的規(guī)范性文件目錄的公告》，上述《意見》自該日起已經(jīng)失效。《意見》失效后，從成文的行政法規(guī)、規(guī)章層面而言，土地查封后的未動工時(shí)間是否累計(jì)，處于沒有規(guī)定的空白狀態(tài)。

在此情況下，筆者傾向于認(rèn)為，土地查封后的未動工時(shí)間，被行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)認(rèn)定為應(yīng)當(dāng)繼續(xù)累計(jì)的可能性更大：

（一）根據(jù)《閑置土地處置辦法》第八條列舉的、可以不予以征繳閑置土地費(fèi)及無償收回土地使用權(quán)的情況，并不包括司法查封

根據(jù)《閑置土地處置辦法》第八條列舉的、可以不予以征繳閑置土地費(fèi)及無償收回土地使用權(quán)的情況，并不包括司法查封特別是，嚴(yán)格來說，不宜歸入“政府、政府有關(guān)部門的其他行為”這一項(xiàng)。

引起司法查封的根本原因是土地使用權(quán)人與他人的民事糾紛，與政府行政行為無關(guān)，同時(shí)，執(zhí)行查封的法院是司法機(jī)關(guān)，并非政府。

（二）土地被查封后，只要相關(guān)查封的司法文書不明文禁止，實(shí)際上，土地是可以繼續(xù)開發(fā)的

如同上文分析的，土地使用權(quán)人出于顧慮而停止開發(fā)，雖然是人之常情，但從法律上來說，是土地使用權(quán)人的主觀決定，并非因查封而受到客觀限制、無法開發(fā)。

在此情況下，由此導(dǎo)致的土地閑置及其法律后果，從公平原則的角度而言，也應(yīng)該由土地使用權(quán)人承擔(dān)。

相關(guān)判例：

賀州市國土資源局、賀州市榮昌貿(mào)易有限公司土地行政管理糾紛案（(2017)桂11行終31號）

裁判主旨：

被上訴人的該宗地被人民法院因民事案件和公安機(jī)關(guān)因刑事案件司法查封，查封的原因是被上訴人自身的原因或者與被上訴人有關(guān)；法院查封并未對施工現(xiàn)場進(jìn)行查封，查封的法律文書也沒有禁止被上訴人動工開發(fā)，被上訴人沒有動工開發(fā)是被上訴人自身的原因；國土資源部國土資發(fā)[2008]178號《國土資源部關(guān)于進(jìn)一步做好閑置土地處置工作的意見》，已被國土資源部于2016年6月27日公告廢止。因此，被上訴人的該國有建設(shè)用地被司法查封不能作為被上訴人超過約定動工開發(fā)期限滿1年未動工開發(fā)的理由，更不能作為認(rèn)定閑置土地的除外原因，本院對被上訴人的該項(xiàng)主張不予支持。

六、已設(shè)立抵押權(quán)的閑置土地能否收回？

（一）因政府原因或不可抗力導(dǎo)致土地閑置被收回

因政府原因或不可抗力導(dǎo)致的閑置土地或符合《閑置土地處置辦法》第二條第二款規(guī)定情形的閑置土地被收回，土地使用權(quán)及抵押權(quán)應(yīng)注銷登記，但根據(jù)《閑置土地處置辦法》第十二條規(guī)定，應(yīng)采取協(xié)議有償或置換土地的方式進(jìn)行處置，抵押權(quán)并不當(dāng)然消滅。根據(jù)物權(quán)法第一百七十四條規(guī)定：“擔(dān)保期間，擔(dān)保財(cái)產(chǎn)毀損、滅失或者被征收等，擔(dān)保物權(quán)人可以就獲得的保險(xiǎn)金、賠償金或者補(bǔ)償金等優(yōu)先受償?！庇纱丝梢?，我國物權(quán)法上擔(dān)保物權(quán)人的物上代位權(quán)是指，擔(dān)保期間，擔(dān)保財(cái)產(chǎn)毀損、滅失或被征收的，擔(dān)保物權(quán)的效力及于該擔(dān)保財(cái)產(chǎn)的變形物或替代物（如保險(xiǎn)金、賠償金與補(bǔ)償金），擔(dān)保物權(quán)人對這些代位物依然享有優(yōu)先受償權(quán)。若代位物是土地、房屋等實(shí)物資產(chǎn)，則應(yīng)及時(shí)辦理抵押登記，否則不能對抗善意第三人；若代位物是賠償金、保險(xiǎn)金等金錢資產(chǎn)，因金錢為種類物，必須及時(shí)提存予以特定化，抵押權(quán)人才能享有優(yōu)先受償權(quán)，或者要求債務(wù)人提前清償債務(wù)。

（二）非因政府原因或不可抗力導(dǎo)致土地閑置被收回

按照法律規(guī)定，非因政府原因或不可抗力導(dǎo)致土地閑置，政府可無償收回土地使用權(quán)，根據(jù)是否取得法院生效判決分為兩種情形進(jìn)行討論：

1.抵押權(quán)人未取得法院生效判決在此種情形下，為了更好地處置和有效利用閑置土地，我國法律賦予國土資源主管部門處置閑置土地的權(quán)力。根據(jù)《閑置土地處置辦法》（國土資源部令第53號）（以下簡稱《辦法》）第十四條第二項(xiàng)規(guī)定，對于未動工開發(fā)滿兩年的，市、縣國土資源主管部門可以依法報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)后，向國有建設(shè)用地使用權(quán)人下達(dá)《收回國有建設(shè)用地使用權(quán)決定書》，無償收回國有建設(shè)用地使用權(quán)；閑置土地設(shè)有抵押權(quán)的，同時(shí)抄送相關(guān)土地抵押權(quán)人。從上述規(guī)定來看，對于設(shè)抵押權(quán)的閑置土地，國土資源管理部門可以按照法律規(guī)定予以收回。但《辦法》第十三條同時(shí)規(guī)定，“在擬定設(shè)有抵押權(quán)的閑置土地處置方案時(shí)，市、縣國土資源主管部門應(yīng)當(dāng)書面通知抵押權(quán)人?！钡e置土地處置方案是否應(yīng)當(dāng)征得抵押權(quán)人的同意、抵押權(quán)人的利益如何保護(hù)等，法律沒有相應(yīng)的規(guī)定。筆者認(rèn)為，制定《辦法》的目的在于促進(jìn)閑置土地的盤活利用，收回土地并不是立法的目的。因此，當(dāng)擬收回的土地已設(shè)立抵押的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)在充分保護(hù)抵押權(quán)人利益的基礎(chǔ)上審慎收回。如果擬收回的土地已經(jīng)被認(rèn)定為閑置土地之后再設(shè)定抵押的，則無須考慮抵押權(quán)人的利益，可以直接收回，甚至可以不用通知抵押權(quán)人。

2.抵押權(quán)人已取得法院生效判決并進(jìn)入執(zhí)行階段，根據(jù)《民事訴訟法》第251條規(guī)定和最高院、國土資源部、建設(shè)部《關(guān)于依法規(guī)范人民法院執(zhí)行和國土資源房地產(chǎn)部門協(xié)助執(zhí)行若干問題的通知》第3條規(guī)定，對于涉嫌土地閑置的，若已有生效判決文書并處于執(zhí)行過程中的閑置土地，國土部門的調(diào)查和認(rèn)定程序不應(yīng)與協(xié)助執(zhí)行義務(wù)相沖突，應(yīng)配合法院辦理協(xié)助執(zhí)行手續(xù)。根據(jù)立法精神，閑置土地?zé)o償收回制度目的是為了最大程度的利用土地資源。閑置土地進(jìn)入執(zhí)行程序后，通過拍賣移轉(zhuǎn)給新的買受人或抵債給債權(quán)人，新的土地使用權(quán)人將會對土地重新進(jìn)行利用開發(fā)。因此，在此種情形下，從維護(hù)司法權(quán)威角度出發(fā)應(yīng)優(yōu)先保護(hù)私權(quán)利，不適用閑置土地?zé)o償收回的規(guī)定。但實(shí)踐中，國土部門配合法院執(zhí)行的意愿和力度均不大，因此執(zhí)行程序能否順利進(jìn)行存在很大不確定性。

最高人民法院、國土資源部、建設(shè)部《關(guān)于依法規(guī)范人民法院執(zhí)行和國土資源房地產(chǎn)管理部門協(xié)助執(zhí)行若干問題的通知》（法發(fā)〔2004〕5號）第三條第二款規(guī)定：“國土資源、房地產(chǎn)管理部門在協(xié)助人民法院執(zhí)行土地使用權(quán)、房屋時(shí)，不對生效法律文書和協(xié)助執(zhí)行通知書進(jìn)行實(shí)體審查。國土資源、房地產(chǎn)管理部門認(rèn)為人民法院查封、預(yù)查封或者處理的土地、房屋權(quán)屬錯誤的，可以向人民法院提出審查建議，但不應(yīng)當(dāng)停止辦理協(xié)助執(zhí)行事項(xiàng)。

相關(guān)案例：

1.甘肅銀行股份有限公司鎮(zhèn)原支行訴慶陽市維思特食品有限公司等金融借款合同糾紛（(2017)甘10執(zhí)異28號）

裁判主旨：案外人合水縣國土局稱，該宗土地屬閑置土地，不能判令申請執(zhí)行人享有優(yōu)先受償權(quán)。慶陽中院認(rèn)為本院依據(jù)生效的民事判決書對被執(zhí)行人誠勝公司貸款時(shí)提供的土地使用權(quán)進(jìn)行執(zhí)行并無不當(dāng)。

2.陜西嘉鴻房地產(chǎn)開發(fā)有限公司與洛南縣農(nóng)村信用合作聯(lián)社金融借款合同糾紛執(zhí)行裁定書（(2018)陜1021執(zhí)異5號）

裁判主旨：

洛南縣國土資源局雖然作出《收回國有建設(shè)用地使用權(quán)決定書》，但并未實(shí)施注銷涉案宗地的使用權(quán)登記和土地權(quán)利證書的行為，涉案宗地的使用權(quán)仍登記在嘉鴻公司名下，駁回執(zhí)行異議請求。

來源 | 微信公眾號【房地產(chǎn)法律實(shí)務(wù)前瞻】

作者 | 張鵬律師

聲  明

文章內(nèi)容僅為作者觀點(diǎn)，不代表「地產(chǎn)與工程法律觀察」立場，不作為針對任何個案的法律意見。