根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》規(guī)定，人民法院審理行政案件適用合法性審查原則，它是行政審判的基本原則，即對(duì)具體行政行為進(jìn)行合法性審查，它體現(xiàn)了行政合法性原則在司法審查中的具體運(yùn)用。該原則貫穿于行政審判的始終。我國(guó)行政訴訟法將某些行政不作為納入司法審查范圍，目的在于完善我國(guó)行政法制監(jiān)督機(jī)制，如此規(guī)定，對(duì)于推動(dòng)我國(guó)行政管理規(guī)范化、法制化、提高行政效率，促進(jìn)政府廉政建設(shè)，保障公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益具有十分重要的意義。近年來，行政不作為案件越來越多，審理此類案件時(shí)，不斷遇到新問題，筆者意從實(shí)踐的角度出發(fā)，針對(duì)行政不作為案件如何進(jìn)行合法性審查這一問題略作探討。

　　一、行政不作為案件的特點(diǎn)：

　　(一)行政不作為的概念：

　　行政不作為是指行政主體依行政相對(duì)人的合法申請(qǐng)，應(yīng)當(dāng)履行也有可能履行相應(yīng)的法定職責(zé)，但卻不履行或者拖延履行的行為形式，雖然行政不作為是與行政作為相對(duì)應(yīng)的一種具體行政行為，但不是所有的行政不作為都可以提起行政訴訟，只有法律規(guī)定的可訴性行政不作為方可向人民法院提起行政訴訟。

　　(二)行政不作為案件的特點(diǎn)：

　?、傩姓蛔鳛榘讣谋桓鎽?yīng)為國(guó)家行政機(jī)關(guān)和法律，法規(guī)授權(quán)的組織，而且必須具有法律、法規(guī)規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)履行的法定職責(zé)。如果法律上規(guī)定某一主體必須作出某種行為，而該主體沒有作出此種行為，則必須承擔(dān)一定的法律后果，不作為行政案件的被告即為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)上述法律后果的行政主體。

　　②行政不作為案件的被告在法定期限或后理的時(shí)限屆滿后仍未履行其法定職責(zé)，侵害了起訴人的人身權(quán)，財(cái)產(chǎn)權(quán)。該特征體現(xiàn)在起訴人訴行政機(jī)關(guān)'不予答復(fù)'的案件中。

　　③行政不作為案件中被告的行為方式或態(tài)度應(yīng)該表現(xiàn)出該為而不為的消極性，主要體現(xiàn)在實(shí)體上不給予行政管理相對(duì)人合法權(quán)益的實(shí)現(xiàn)或保護(hù)，即對(duì)相對(duì)人的申請(qǐng)拒絕履行，不予答復(fù)或拖延履行。這一特征往往是起訴人提起訴訟所直接針對(duì)的現(xiàn)象，也是人民法院對(duì)不作為行政案件進(jìn)行司法審查的重點(diǎn)之一。

　?、苄姓蛔鳛榘讣且蛐姓芾硐鄬?duì)人的主動(dòng)申請(qǐng)行為開始的，這是此類案件的先決條件，也是此類案件的顯著特征。沒有申請(qǐng)人的申請(qǐng)，就不可能引起行政訴訟。

　　二、合法性審查原則的主要內(nèi)容：

　　行政審判是國(guó)家運(yùn)用審判職能對(duì)行政機(jī)關(guān)的具本行政行為，實(shí)施監(jiān)督的重要手段。搞好行政審判的重點(diǎn)在于解決好合法性原則在行政審判中的具體適用問題，這是因?yàn)樵撛瓌t始終貫徹體現(xiàn)于行政審判的各個(gè)環(huán)節(jié)上，從立案的標(biāo)準(zhǔn)，審理的內(nèi)容，判決的方式等都要以合法性原則為指導(dǎo)，并以解決具體行政行為是否合法為前提開展審判活動(dòng)。合法性原則在行政審判中占據(jù)核心地位，堅(jiān)持合法性原則，有利于從根本上保護(hù)公民，法人和其他組織的合法權(quán)益。因此，在司法實(shí)踐中審查行政行為的合法性應(yīng)重點(diǎn)把握以下內(nèi)容：

　　1行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為適用法律是否正確。

　　2行政機(jī)關(guān)所作具體行政行為的內(nèi)容是否合法。

　　3行政機(jī)關(guān)所作具體行政行為的程序是否合法。

　　三、合法性審查原則在審理行政不作為案件中的具體運(yùn)用：

　　從行政不作為行為的概念及不作為行政案件的特點(diǎn)中可以清楚地看到，行政機(jī)關(guān)行使的行政職權(quán)是由法律明確規(guī)定的，它是一種國(guó)家權(quán)力，這種權(quán)力是受法律約束的，既是法律規(guī)定行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利，又是法律規(guī)定其必須履行的義務(wù)，這種具有雙重性的法定職責(zé)既不能放棄不為，也不能無原則的亂力濫用。因此，行政機(jī)關(guān)依法應(yīng)當(dāng)履行職責(zé)而不履行，應(yīng)當(dāng)作出某種行為而不作為，即構(gòu)成不作為的違法行為。行政合法性原則在要求行政機(jī)關(guān)依法行政的同時(shí)，還要求行政機(jī)關(guān)全面且積極地履行其職責(zé)，否則，其將因此而受到法律的追究。

　　人民法院在審理作為的行政案件中運(yùn)用合法性審查原則主要體現(xiàn)在審查行政機(jī)關(guān)在作出具體行政行為時(shí)是否有法律依據(jù)，所適用的法律是否正確，作出具體行政行為時(shí)是否符合法定程序，具體行政行為的實(shí)體內(nèi)容是否合法，也就是說人民法院應(yīng)當(dāng)對(duì)被訴行政行為的合法性進(jìn)行重點(diǎn)審查，對(duì)行政不作為案件的審查重點(diǎn)與作為的行政案件在原則上是完全相同的，但基于作為與不作為兩種行政行為的區(qū)別，結(jié)合不作為行政案件的特點(diǎn)，對(duì)不作為行政案件的合法性審查應(yīng)當(dāng)圍繞被訴行政機(jī)關(guān)拒絕或者不予答復(fù)起訴人的申請(qǐng)或者請(qǐng)求的行為是否合法進(jìn)行審查，并側(cè)重于以下幾個(gè)方面，以便于判斷被訴行政機(jī)關(guān)的行為是否屬于違法不作為的性質(zhì)。

　　(一)對(duì)行政不作為案件的立案審查

　　在行政不作為案件中，原告應(yīng)該是行政機(jī)關(guān)的行政不作為違法侵犯其合法權(quán)益的公民、法人或其他組織。由于不作為行政案件的行政爭(zhēng)議是由申請(qǐng)人的主動(dòng)是申請(qǐng)開始的，即因申請(qǐng)人向有關(guān)行政機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)后，行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)所引起的行政爭(zhēng)議，所以行政不作為案件是否成立的首要標(biāo)志就是起訴人是否依法向行政機(jī)關(guān)提出過申請(qǐng)，且行政機(jī)關(guān)對(duì)起訴人的申請(qǐng)采取拒絕履行，不予答復(fù)或拖延履行的表現(xiàn)形式。人民法院在審理不作為行政案件時(shí)，之所以把起訴人是否有申請(qǐng)行為作為審查的先決條件之原因在于：行政機(jī)關(guān)頒發(fā)許可證，營(yíng)業(yè)執(zhí)照，保護(hù)人身權(quán)，財(cái)產(chǎn)權(quán)，發(fā)放撫恤金的法定職責(zé)，在與公民、法人或者其他組織沒有聯(lián)系起來的時(shí)候，僅僅是一種抽象意義上的職責(zé)，它在沒能具體對(duì)象的時(shí)候是根本不能履行的，只有在特定主體提出要求其履行上述法定職責(zé)時(shí)，才能形成具體的行政法律關(guān)系，行政機(jī)關(guān)對(duì)這種具體的有實(shí)質(zhì)內(nèi)容的法定職責(zé)拒絕履行或不予答復(fù)，就可能引起行政訴訟。在審判實(shí)踐中，原告的申請(qǐng)行為是否存在，與被訴行政機(jī)關(guān)是否確實(shí)收到申請(qǐng)兩個(gè)事實(shí)同時(shí)存在，是此類案件在立案審查階段的重要內(nèi)容，具體操作如下：

　　1起訴人的訴狀應(yīng)當(dāng)表明并附具其已經(jīng)向被訴行政機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)的事實(shí)根據(jù)和被告對(duì)其申請(qǐng)不予答復(fù)或拖延履行的有關(guān)事實(shí)材料。

　　根據(jù)最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》若干問題的解釋中規(guī)定，原告在起訴行政機(jī)關(guān)不作為的案件中，應(yīng)提供證明其申請(qǐng)的事實(shí)，故人民法院對(duì)該內(nèi)容進(jìn)行審查時(shí)首先應(yīng)注意起訴人何時(shí)向行政機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)，申請(qǐng)的事項(xiàng)是什么，提出申請(qǐng)采取的是口頭方式還是書面方式的問題，同時(shí)還應(yīng)注意被訴行政機(jī)關(guān)是否收到起訴人申請(qǐng)的事實(shí)，如該行政機(jī)關(guān)是否接待過有無接受的收據(jù)，以上內(nèi)容的客觀存在是行政不作為案件能否立案的基礎(chǔ)。在這里還需要強(qiáng)調(diào)指出的是如果行政機(jī)關(guān)已知道正在發(fā)生或可能發(fā)生對(duì)公民、法人或其他組織的人身財(cái)產(chǎn)權(quán)侵害的事件或行為，行政機(jī)關(guān)不主動(dòng)采取保護(hù)措施，公民、法人或其他組織認(rèn)為該行政機(jī)關(guān)違法失職訴至人民法院，這種案件則不需當(dāng)事人的申請(qǐng)事實(shí)，只需要審查該行政機(jī)關(guān)知曉的事實(shí)。

　　在行政不作為案件中，原告向行政機(jī)關(guān)提出的申請(qǐng)是主張權(quán)利或者尋求保護(hù)，該申請(qǐng)的內(nèi)容應(yīng)真實(shí)合法，該申請(qǐng)的形式應(yīng)當(dāng)符合法定形式要件的要求，談到對(duì)申請(qǐng)形式的審查，口頭提出的申請(qǐng)如何認(rèn)定在司法實(shí)踐中是一個(gè)問題，筆者認(rèn)為，只要有證據(jù)證明口頭申請(qǐng)存在，法院應(yīng)予認(rèn)定，因?yàn)槲覈?guó)行政訴訟法及最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》若干問題的解釋中均沒有對(duì)口頭申請(qǐng)的形式作出禁止性的規(guī)定，故法院在此問題的審查中，不必苛求申請(qǐng)的形式。

　　2在行政不作為案件中，被訴行政機(jī)關(guān)是否接到申請(qǐng)人的申請(qǐng)或請(qǐng)求，以及其接到申請(qǐng)或請(qǐng)求后的態(tài)度也是不作為行政案件能否成立的重要事實(shí)，實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)收到申請(qǐng)人的申請(qǐng)后，其態(tài)度一般表現(xiàn)為：①作出書面決定或者口頭告知申請(qǐng)人拒絕申請(qǐng)或請(qǐng)求。②在法定期限內(nèi)不作出決定。行政機(jī)關(guān)前者態(tài)度實(shí)際是一種作為的表現(xiàn)，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)對(duì)申請(qǐng)的請(qǐng)求不予拒絕或不按法定要求作出的行為，表面看是不作為，但由于拒絕行為本身就是行政機(jī)關(guān)積極的作為形式，不存在消極的性質(zhì)，所以申請(qǐng)人起訴所針對(duì)的是行政機(jī)關(guān)對(duì)其申請(qǐng)予以拒絕的行為屬于作為的行政案件，人民法院對(duì)案件的審理應(yīng)圍繞行政機(jī)關(guān)的拒絕行為是否違法，行政機(jī)關(guān)應(yīng)否實(shí)現(xiàn)申請(qǐng)人的申請(qǐng)或請(qǐng)求兩方面進(jìn)行實(shí)體審查。行政機(jī)關(guān)的后者態(tài)度表現(xiàn)為消極的態(tài)度，即行政機(jī)關(guān)對(duì)申請(qǐng)人的請(qǐng)求采取不予答復(fù)或拖延履行的方式，因此，申請(qǐng)人針對(duì)這種態(tài)度提起的訴訟才屬于不作為行政案件，以這種外在的表現(xiàn)形式來確定行政機(jī)關(guān)是否具有不作為行為才是更科學(xué)，更合理的。

　　(二)針對(duì)被訴行政機(jī)關(guān)是否具有申請(qǐng)人向其主張權(quán)利或?qū)で蟊Ｗo(hù)之法定職責(zé)進(jìn)行審查。

　　行政不作為案件的根本特征就是具有國(guó)家行政職權(quán)的機(jī)關(guān)和組織被起訴為不作為，該不作為的含義在于該為而不為，行政機(jī)關(guān)該為而不為是基于其是否依法具有相應(yīng)的行政管理職責(zé)--法定職責(zé)。因此，人民法院在判斷被訴行政機(jī)關(guān)的行為是否屬于不作為的性質(zhì)，應(yīng)著重審查該行政機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍，其職權(quán)范圍應(yīng)來自法律、法規(guī)、規(guī)章中關(guān)于該行政機(jī)關(guān)職權(quán)范圍的規(guī)定，有權(quán)機(jī)關(guān)制定的有關(guān)該機(jī)關(guān)的'三定'方案等規(guī)范性文件的規(guī)定。不同的行政機(jī)關(guān)具有自身的職權(quán)和職責(zé)，這種由法律、法規(guī)特別規(guī)定的職權(quán)和職責(zé)是構(gòu)成不履行法定職責(zé)違法行為的前提條件。申請(qǐng)人如果向一個(gè)不具有某項(xiàng)法定職責(zé)的行政機(jī)關(guān)提出主張權(quán)利或?qū)で蟊Ｗo(hù)的申請(qǐng)，盡管該行政機(jī)關(guān)未予辦理，但是其不予辦理的行為不能構(gòu)成不作為的行為，申請(qǐng)人訴至法院，亦不能得到司法救劑。

　　(三)對(duì)被訴行政機(jī)關(guān)是否存在無正當(dāng)理由拒絕履行法定職責(zé)或者拖延履行法定職責(zé)的行為進(jìn)行審查。

　　首先，人民法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)被訴行政機(jī)關(guān)收到申請(qǐng)人申請(qǐng)的時(shí)間來判斷該行政機(jī)關(guān)是否無正當(dāng)理由拒不履行或者拖延履行法定職責(zé)。根據(jù)最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》若干問題的解釋第三十九條規(guī)定，公民、法人或其他組織，申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)在接到申請(qǐng)日起60日內(nèi)不履行的，公民、法人或其他組織可以向人民法院提起訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。法律、法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件對(duì)行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的期限另有規(guī)定的，從其規(guī)定由此規(guī)定可以看出，被訴行政機(jī)關(guān)在法定期限或合理的限屆滿后，無正當(dāng)理由仍未履行其法定職責(zé)的，即存在拒絕履行或拖延履行的違法行為，因此，法院確定被訴行政機(jī)關(guān)的行為是否構(gòu)成不作為，就要在確認(rèn)該行政機(jī)關(guān)且有法律規(guī)定的被訴職權(quán)的同時(shí)，還應(yīng)以其在超過法定時(shí)間仍沒有作為視為前提條件。

　　其次，人民法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)被訴行政機(jī)關(guān)接受申請(qǐng)人提出的申請(qǐng)后的表現(xiàn)來判斷該行政機(jī)關(guān)不作為是否合法。在行政管理活動(dòng)中，行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)的表現(xiàn)形式有：①申請(qǐng)人符合法定條件提出申請(qǐng)，被申請(qǐng)機(jī)關(guān)否認(rèn)其對(duì)申請(qǐng)事項(xiàng)具有管理職責(zé)而拒絕受理。②雖然認(rèn)為申請(qǐng)人所申請(qǐng)事實(shí)屬其職權(quán)范圍，在卻無理由或根本不說明理由推諉不管或置之不理。③無正當(dāng)理由超過法定履行期限仍未履行的。因此，被訴行政機(jī)關(guān)的行政不作為行為主要表現(xiàn)在實(shí)體上不給予相對(duì)人合法權(quán)益的實(shí)現(xiàn)或保護(hù)，也就是說，只要行政機(jī)關(guān)違法拒絕履行職責(zé)和實(shí)際不履行職責(zé)即可認(rèn)定該行政機(jī)關(guān)違法行使行政職權(quán)，應(yīng)被法院判決承擔(dān)相應(yīng)行政法律責(zé)任。

　　筆者認(rèn)為，人民法院對(duì)行政不作為案件進(jìn)行司法審查，是為公民、法人或其他組織因行政機(jī)關(guān)違法不作為行為致其合法權(quán)益遭受損害提供了最公正、最有效的救濟(jì)。司法實(shí)踐中，行政不作為案件一直是行政審判工作中的難點(diǎn)之一，對(duì)此類案件如何審判爭(zhēng)議較大，做法也不盡統(tǒng)一，盡管如此對(duì)此類案件適用合法性審查原則進(jìn)行審查的標(biāo)準(zhǔn)是一致的，只有堅(jiān)持合法性審查原則，才能對(duì)公民、法人或其他組織提供最大限度的司法救濟(jì)，才能對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法起到最有力的監(jiān)督作用。在我國(guó)，行政法治尚需努力，因此，堅(jiān)持和深化合法性原則既必要又迫切，提倡和堅(jiān)持合法將能促進(jìn)行政法建設(shè)的進(jìn)程。