問(wèn)題提出

我國(guó)城市居委會(huì)作用顯著。在民政部門主管和推動(dòng)下，政府在城市社區(qū)建立起一支由區(qū)縣財(cái)政保障的社區(qū)工作者隊(duì)伍，配置了基本辦公條件和經(jīng)費(fèi)，協(xié)助政府傳遞公共服務(wù)，協(xié)助黨和政府對(duì)社區(qū)居民進(jìn)行管理、教育和引導(dǎo)，組織和引導(dǎo)居民參與社區(qū)公共決策、發(fā)展公益事業(yè)，進(jìn)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)。上級(jí)黨組織和政府各個(gè)部門通過(guò)居委會(huì)這個(gè)平臺(tái)向社區(qū)傳遞了很多服務(wù)，落實(shí)了很多管理，確實(shí)取得了很好的效果，尤其是在這次新冠疫情應(yīng)對(duì)中。隨著近年來(lái)中央對(duì)基層治理的重視，很多地方都在積極調(diào)整社區(qū)規(guī)模，改進(jìn)社區(qū)工作者的待遇，居委會(huì)找個(gè)社區(qū)公共服務(wù)平臺(tái)、社區(qū)公益服務(wù)引領(lǐng)者的建設(shè)工作取得了較好的進(jìn)展。

 北京大學(xué)黃恒學(xué)教授等總結(jié)的以居委會(huì)為核心的社區(qū)公共平臺(tái)角色

但小區(qū)業(yè)主公共物業(yè)管理事務(wù)卻長(zhǎng)期得不到正常發(fā)展。城市社區(qū)物業(yè)是業(yè)主們集資后向物業(yè)公司購(gòu)買的商品化的社區(qū)公共服務(wù)，是一種不可分割的集體性消費(fèi)。這種集資性購(gòu)買集體消費(fèi)的實(shí)踐，在中國(guó)其他領(lǐng)域已經(jīng)基本上看不到了，是與市民聯(lián)系最緊密的社區(qū)公共事務(wù)。因?yàn)樵谕粋€(gè)物業(yè)小區(qū)，有的業(yè)主愿意多掏錢希望物業(yè)服務(wù)好一點(diǎn)，有的業(yè)主寧愿物業(yè)服務(wù)差一點(diǎn)可以少掏錢；有的希望保安好一點(diǎn)，有的希望保潔好一點(diǎn)；年代變了，物業(yè)服務(wù)是不是要調(diào)整調(diào)整等等？這些分歧和選擇意味著業(yè)主們首先需要形成一種設(shè)計(jì)良好，運(yùn)作高效的協(xié)商議事機(jī)制，以便確定好費(fèi)用分?jǐn)偤椭Ц斗绞?，采?gòu)的物業(yè)服務(wù)的內(nèi)容和質(zhì)量，實(shí)際物業(yè)服務(wù)的監(jiān)督方式，條件變化后物業(yè)合同的調(diào)整等關(guān)鍵問(wèn)題。但是，目前全國(guó)城市物業(yè)小區(qū)中已經(jīng)成立業(yè)主大會(huì)、制定業(yè)主議事規(guī)則和業(yè)主公約的占比不高，即便選舉產(chǎn)生了業(yè)委會(huì)，也因?yàn)槿狈χС趾捅O(jiān)督，健康持續(xù)運(yùn)營(yíng)的相對(duì)稀缺。業(yè)主大會(huì)的缺失以及業(yè)委會(huì)難以健康持續(xù)運(yùn)作導(dǎo)致業(yè)主們除了投訴和抱怨，缺乏理性決策與行動(dòng)能力，導(dǎo)致小區(qū)物業(yè)服務(wù)采購(gòu)合同中甲方事實(shí)上的缺位，難以對(duì)物業(yè)公司形成有效制約，物業(yè)服務(wù)中的各種矛盾已成為城市社區(qū)治理中的頑疾和燙手山芋。

后果嚴(yán)重：

上述物業(yè)治理狀態(tài)已經(jīng)造成極壞的后果，還會(huì)造成更大的社會(huì)損失。

A 物業(yè)公司長(zhǎng)期獲得不正當(dāng)利益，社會(huì)成本巨大（業(yè)主不相信政府，社區(qū)商業(yè)營(yíng)商環(huán)境差，業(yè)主幸福感低?。?。

B 業(yè)主大量不滿，轉(zhuǎn)變?yōu)榛鶎诱闹卫碡?fù)擔(dān)（12345投訴占比高，居委會(huì)不得不兜底?。?/p>

C 物業(yè)快速貶值，最終不得不由政府兜底（如有的小區(qū)出現(xiàn)緊急維修業(yè)主不能決策最后變成民生問(wèn)題，政府買單。更不用說(shuō)，30年后過(guò)去20年新建的住宅都會(huì)集體變成老舊小區(qū)，政府兜底改造成本巨大?。?。

原因分析：

之所以出現(xiàn)這種情況，關(guān)鍵在于形成了物業(yè)小區(qū)共有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不清的事實(shí)。這是一系列制度和實(shí)踐的結(jié)果，與我國(guó)城市化過(guò)程中住宅建設(shè)供給體制相關(guān)。

A、我國(guó)城市化過(guò)程中住房供給對(duì)住房預(yù)售及開(kāi)發(fā)商批量住宅建設(shè)模式的依賴過(guò)重。（開(kāi)發(fā)商拿了地，憑設(shè)計(jì)圖紙就開(kāi)始賣房，房屋密度高，居民生活外部性強(qiáng)導(dǎo)致小區(qū)公共事務(wù)多）

B、建筑區(qū)分所有制度立法存在瑕疵。（物權(quán)法修改過(guò)程中沒(méi)有確立非專即共原則，住房銷售前沒(méi)有進(jìn)行小區(qū)大產(chǎn)權(quán)統(tǒng)一登記并明確專有部門和公共部分?。?/p>

C、住房規(guī)劃、建設(shè)、銷售、物業(yè)管理過(guò)程中政府監(jiān)督缺位導(dǎo)致物業(yè)公司長(zhǎng)期侵占業(yè)主共有財(cái)產(chǎn)的事實(shí)。（開(kāi)發(fā)商在住房開(kāi)發(fā)建設(shè)中用業(yè)主們的購(gòu)房款事實(shí)上建設(shè)并占有了很多公共空間和設(shè)施，但并未悉數(shù)轉(zhuǎn)移給業(yè)主。）

D、小區(qū)規(guī)模巨大導(dǎo)致業(yè)主協(xié)商自治的困難。（群體規(guī)模越大協(xié)商議事困難，國(guó)外的HOA組織規(guī)模很小最多一二百戶，中國(guó)可以達(dá)到幾百上千戶，這導(dǎo)致事實(shí)上的協(xié)商困難。）

E、小區(qū)物業(yè)治理體制長(zhǎng)期忽視對(duì)業(yè)主組織的建設(shè)與賦能。（物業(yè)管理被等同于物業(yè)公司的物業(yè)管理，單個(gè)業(yè)主直接向物業(yè)公司付費(fèi)，住建部門缺乏對(duì)于業(yè)主之間的協(xié)商議事機(jī)制的建設(shè)和支持，導(dǎo)致大量業(yè)主和物業(yè)公司出現(xiàn)矛盾時(shí)問(wèn)題時(shí)，業(yè)主之間，業(yè)主和物業(yè)公司之間無(wú)法協(xié)商解決矛盾！）

可能的解決方案：

面對(duì)上述困境，有不同的解決方案：

第一種方案，強(qiáng)化住建部門對(duì)業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)的賦權(quán)、服務(wù)工作。區(qū)分對(duì)于物業(yè)公司的物業(yè)服務(wù)的監(jiān)管和對(duì)業(yè)主物業(yè)管理的服務(wù)兩塊內(nèi)容，設(shè)置專門的人員負(fù)責(zé)推動(dòng)業(yè)主大會(huì)成立、業(yè)委會(huì)成員培訓(xùn)、監(jiān)督等工作，把業(yè)主協(xié)商議事機(jī)制真正做實(shí)。這就要求住建部門有一支力量直接插到鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道一個(gè)級(jí)別，并且像民政局培育居委會(huì)一樣培育好業(yè)委會(huì)。從法律要求和實(shí)際情況來(lái)看，業(yè)委會(huì)健康運(yùn)作的法治標(biāo)準(zhǔn)與程序標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際上比居委會(huì)更高。因涉及到業(yè)主集資款和共有財(cái)產(chǎn)的使用和管理，比黨政系統(tǒng)的撥款的使用更受居民關(guān)心。后者可能滿足政府及上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的要求就可以，前者則會(huì)被大多數(shù)業(yè)主盯著。這相當(dāng)于在社區(qū)再造一個(gè)與居委會(huì)規(guī)模和質(zhì)量相當(dāng)?shù)慕M織系統(tǒng)，政府負(fù)擔(dān)巨大，住建部門做大，尾大不掉。

第二種方案，將社區(qū)物業(yè)治理的主管權(quán)下放街道統(tǒng)籌管理。目前北京就是這樣改革的，在街道成立物業(yè)治理專班或者物業(yè)管理服務(wù)中心，協(xié)助業(yè)主成立業(yè)主大會(huì)，給業(yè)委會(huì)進(jìn)行賦權(quán)增能工作。目前相關(guān)工作仍在起步探索階段，各個(gè)街道能夠?qū)I(yè)委會(huì)建設(shè)到什么水平受街道本身的資源和重視程度影響很大。要想各個(gè)小區(qū)的公共物業(yè)搞好，則小區(qū)業(yè)委會(huì)的運(yùn)作水平要達(dá)到較高水平。街道承擔(dān)這些人員的教育、賦權(quán)、監(jiān)管甚至日常運(yùn)營(yíng)成本，則同樣負(fù)擔(dān)很重。必須得有法律規(guī)定的區(qū)縣一級(jí)的財(cái)政保障，否則不可能全面改善。

第三種方案，對(duì)物業(yè)小區(qū)業(yè)主共有資產(chǎn)進(jìn)行確權(quán)，清理物業(yè)合同，做實(shí)業(yè)主自治，讓業(yè)主自擔(dān)業(yè)主大會(huì)建設(shè)和業(yè)主會(huì)運(yùn)營(yíng)成本。首先在黨和政府領(lǐng)導(dǎo)下，根據(jù)小區(qū)規(guī)劃圖紙和實(shí)踐測(cè)繪結(jié)果，明確小區(qū)共有資產(chǎn)以及可能的公共收益，以及所有的物業(yè)費(fèi)收入等，摸清家底。其次，采用公開(kāi)透明的方式管理業(yè)主共有財(cái)產(chǎn)和資金，讓業(yè)主明白物業(yè)管理是自己的責(zé)任。家底就這么多，想要什么樣的服務(wù)就要承擔(dān)什么樣的代價(jià)，內(nèi)部有分歧靠不了政府，必須內(nèi)部協(xié)商解決。第三，為了保證物業(yè)服務(wù)質(zhì)量每個(gè)人都要積極參與物業(yè)決策，承擔(dān)物業(yè)費(fèi)用，有必要的話，可以招聘專業(yè)的物業(yè)經(jīng)理或秘書協(xié)助進(jìn)行物業(yè)管理。完成這些工作一方面政府一定要放權(quán)，讓業(yè)主積極分子積極參與，另一方面是要建立起有效的賦權(quán)、引導(dǎo)、監(jiān)督力量，幫助和引導(dǎo)業(yè)主良性自治。因?yàn)槭玛P(guān)每個(gè)業(yè)主利益，如果選出來(lái)的共有財(cái)產(chǎn)管理人帶有私心或壞意，而制度設(shè)計(jì)又不合理，造成的影響就和農(nóng)村村委會(huì)沒(méi)有辦好一樣影響惡劣。

最優(yōu)的方案：

1、業(yè)主物業(yè)治理機(jī)制建設(shè)納入基層政權(quán)建設(shè)范圍，由民政部門指導(dǎo)、街道負(fù)責(zé)。

2、物業(yè)企業(yè)的管理仍歸住建部門或行業(yè)協(xié)會(huì)。

3、通過(guò)立法，以區(qū)縣財(cái)政保障對(duì)業(yè)主大會(huì)、業(yè)委會(huì)進(jìn)行賦權(quán)和服務(wù)資金。

4、進(jìn)行小區(qū)共有資產(chǎn)確權(quán)和物業(yè)合同重簽，推動(dòng)業(yè)主大會(huì)和業(yè)委會(huì)公開(kāi)透明運(yùn)作，資金和收益先進(jìn)業(yè)主大會(huì)賬號(hào)，再依據(jù)合同約定進(jìn)入物業(yè)公司。物業(yè)公司內(nèi)部賬目可以不公開(kāi)，但業(yè)主大會(huì)賬目和業(yè)委會(huì)的管理需要全部公開(kāi)。鼓勵(lì)業(yè)主分擔(dān)分業(yè)委會(huì)運(yùn)作成本。

改革可能遇到的障礙及其解決：

1、住建部門不放權(quán)（中央要下決心決策，進(jìn)行部門改革，重新分配部門任務(wù)。）

2、民政部門、街道、居委會(huì)不敢擔(dān)責(zé)（基層現(xiàn)在已經(jīng)很忙，不想再來(lái)更多任務(wù)，容易用物權(quán)法和主管部門不清搪塞。但由這幾個(gè)主體做相關(guān)工作，比由住建部門另建隊(duì)伍和組織系統(tǒng)要經(jīng)濟(jì)。能夠最大程度利用好基層力量。集中一段時(shí)間解決好業(yè)主自治機(jī)制后的具體工作量可能比目前還要少。實(shí)際上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織歸農(nóng)業(yè)部門主要也不是很好的選擇，只是因?yàn)檗r(nóng)委已經(jīng)有一支隊(duì)伍在那，可能相對(duì)好一點(diǎn)?。?/p>

3、區(qū)縣財(cái)政不想出錢（需要認(rèn)識(shí)到社區(qū)物業(yè)服務(wù)的公共屬性及對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)治理的價(jià)值，這個(gè)成都、上海等城市已經(jīng)有很好的經(jīng)驗(yàn)，中央要下決心。）

4、業(yè)主們不能理解（在業(yè)主們的長(zhǎng)期抗?fàn)幘S權(quán)實(shí)踐中，居委會(huì)常常站在基層政府立場(chǎng)打壓業(yè)委會(huì)，造成業(yè)主們不認(rèn)可居委會(huì)，甚至對(duì)立的情況。如此改革可能會(huì)被業(yè)主反對(duì)，認(rèn)為居委會(huì)侵犯業(yè)主自治權(quán)。調(diào)整居委會(huì)角色，從政府“幫兇”為業(yè)委會(huì)伙伴，能夠改變這種情況。很快他們會(huì)感受到合作的價(jià)值。）

5、開(kāi)發(fā)商業(yè)和物業(yè)公司反對(duì)（業(yè)主共有產(chǎn)權(quán)確權(quán)會(huì)將開(kāi)發(fā)商和物業(yè)公司的不正當(dāng)利益暴露出來(lái)。但這是業(yè)主組織化發(fā)展的必然結(jié)果。經(jīng)驗(yàn)表明，業(yè)主大會(huì)成立后之所以第一件事是炒物業(yè)，關(guān)鍵在于在原物業(yè)公司把持下，業(yè)主大會(huì)很難摸清資產(chǎn)權(quán)屬和家底，難以公正有效開(kāi)展工作。推動(dòng)相關(guān)改革必然觸及既得利益，這需要中央像打擊資本壟斷作惡一樣打擊開(kāi)發(fā)商和物業(yè)公司利用改革開(kāi)放過(guò)程的制度和治理漏洞繼續(xù)謀取不正當(dāng)利益，徹底改變物業(yè)治理混亂狀況，推動(dòng)物業(yè)行業(yè)洗牌并最終健康良性發(fā)展！在香港、美國(guó)根本沒(méi)有這樣的混亂狀況?。?/p>

結(jié)論：

住房資產(chǎn)已成為我國(guó)最大的固定資產(chǎn)，社區(qū)是居民生活的重要空間，搞好物業(yè)服務(wù)不僅有利于業(yè)主資產(chǎn)的保值增值也有利提高居民的生活幸福感。根據(jù)任澤平團(tuán)隊(duì)的估算，2020年中國(guó)住房市值為62.6萬(wàn)億美元，明顯大于美國(guó)的33.6萬(wàn)億美元、日本的10.8萬(wàn)億美元、英法德三國(guó)合計(jì)的31.5萬(wàn)億美元。從住房市值與GDP的比例看，2020年中國(guó)為414%，高于美國(guó)、日本、德國(guó)、英國(guó)、法國(guó)的148%、233%、271%、339%、354%。從住房市值占股債房市值的比例看，2020年中國(guó)為66.6%，高于美國(guó)的27%、日本的37%、英國(guó)的49%、法國(guó)的56%、德國(guó)的64%。但是這個(gè)巨大的資產(chǎn)面臨快速貶值的問(wèn)題。這和我國(guó)住房建筑品質(zhì)不高有很大關(guān)系，更和業(yè)主及其委托的物業(yè)公司對(duì)業(yè)主資產(chǎn)的維護(hù)不力有很大關(guān)系。在傳統(tǒng)包干制合同下，物業(yè)公司會(huì)想法設(shè)法降低成本，謀取利益，只要業(yè)主不解除合同即可。而通過(guò)阻止業(yè)主大會(huì)成立，破壞業(yè)委會(huì)健康運(yùn)作，造成物業(yè)服務(wù)合同中甲方事實(shí)性缺位，就能實(shí)現(xiàn)上述一目標(biāo)。

利用這種產(chǎn)權(quán)不清晰以及業(yè)主物業(yè)自治機(jī)制的缺失，前期物業(yè)公司長(zhǎng)期利用包干制合同侵占業(yè)主合法利益，并經(jīng)常設(shè)法阻止業(yè)主大會(huì)成立，嚴(yán)重侵害了業(yè)主的利益，敗壞了我國(guó)基層社區(qū)公共生活，并最終影響黨和國(guó)家的財(cái)政負(fù)擔(dān)和合法性。當(dāng)小區(qū)物業(yè)費(fèi)因業(yè)主自治機(jī)制失效長(zhǎng)期得不到調(diào)整而其他公共部分的收益無(wú)法涵蓋物業(yè)經(jīng)營(yíng)成本，變得無(wú)利可圖時(shí)，物業(yè)公司常常會(huì)甩手走人，形成棄管社區(qū)，最后由基層政府兜底?；蛘哂捎诰用窈臀飿I(yè)的長(zhǎng)期低品質(zhì)維護(hù)，小區(qū)迅速衰敗，而業(yè)主們決策不能，最終變成民生問(wèn)題，不得不依賴政府進(jìn)行老舊小區(qū)改造，同樣是政府兜底。未來(lái)體量巨大，很難兜底。

只有讓業(yè)主們知道小區(qū)共有資產(chǎn)及各種收益的來(lái)源與規(guī)模，清楚小區(qū)物業(yè)服務(wù)的預(yù)算計(jì)劃、收支情況，具有每一筆賬目的查閱監(jiān)督的權(quán)利，完善業(yè)主大會(huì)和業(yè)委會(huì)運(yùn)作機(jī)制，提高業(yè)主大會(huì)和業(yè)委會(huì)運(yùn)作效率與質(zhì)量，簽訂合理的物業(yè)合同，有效監(jiān)督物業(yè)服務(wù)的實(shí)施，才能解決上述問(wèn)題，推動(dòng)我國(guó)小區(qū)公共治理進(jìn)入一個(gè)新的水平。要實(shí)現(xiàn)這種狀態(tài)，在對(duì)業(yè)主自治進(jìn)行放權(quán)之外，關(guān)鍵是要對(duì)業(yè)主組織進(jìn)行賦能，通過(guò)國(guó)家建設(shè)社會(huì)。

通過(guò)居民委員會(huì)組織法修訂，將社區(qū)業(yè)主物業(yè)治理體制建設(shè)納入基層政權(quán)建設(shè)范疇，由民政部門進(jìn)行主管，區(qū)縣財(cái)政保障資金，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道負(fù)責(zé)指導(dǎo)，社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)，社區(qū)居委會(huì)協(xié)助是一條可行的路徑。借此機(jī)會(huì)真正推動(dòng)社區(qū)治理體制的現(xiàn)代化。民政部門和住建部門在立法過(guò)程中，一定要有格局，做好分工。

如果政府和民政部門格局更大一點(diǎn)，可以進(jìn)一步對(duì)居委會(huì)放權(quán)，將社區(qū)財(cái)產(chǎn)確權(quán)，將社區(qū)人員和公共事業(yè)資金進(jìn)行法制化保障和撥付。由居民代表會(huì)議民主管理，就像村委會(huì)一樣。進(jìn)行居委會(huì)去行政化改革，真正實(shí)現(xiàn)居委會(huì)向居民大會(huì)負(fù)責(zé)和匯報(bào)工作，政府進(jìn)入社區(qū)的管理和服務(wù)經(jīng)居民代表會(huì)議通過(guò)后，再由居委會(huì)負(fù)責(zé)落實(shí)，真正實(shí)現(xiàn)居委會(huì)代表居民利益與政府部門展開(kāi)協(xié)商治理。在基層社區(qū)形成對(duì)居民和業(yè)主負(fù)責(zé)的民主自治體制?！具@只是社會(huì)學(xué)研究者和社區(qū)干部們的一個(gè)理想，很難！他們很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)仍不得不處于居民和上級(jí)官員的夾擊中！】

以上意見(jiàn)還請(qǐng)民政、住建及中央有關(guān)部門斟酌吸納！