新舊農(nóng)藥管理?xiàng)l例的法律適用問(wèn)題解析

作者：孫繼承

單位：南京市農(nóng)業(yè)委員會(huì)

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說(shuō)明：筆者分析僅代表個(gè)人觀點(diǎn)。

一、有關(guān)司法解釋

1、最高人民法院關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問(wèn)題的座談會(huì)紀(jì)要（法[2004]第96號(hào)）對(duì)同一機(jī)關(guān)制定頒布或同一機(jī)關(guān)參與制定頒布的法律規(guī)范，按照程序從輕、實(shí)體從舊兼從輕原則的原則適用。例外情形： 1）法律法規(guī)規(guī)章另有規(guī)定的。 2）適用新法對(duì)保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益更為有利的。3）按照行政行為的性質(zhì)應(yīng)當(dāng)適用新法的實(shí)體規(guī)定的。

2、最高人民法院辦公廳關(guān)于印發(fā)〈行政審判辦案指南(一)〉的通知（法辦〔2014〕17號(hào)）：17）行政處罰作出過(guò)程中法律規(guī)定發(fā)生變化時(shí)的選擇適用問(wèn)題。被訴行政處罰決定作出過(guò)程中新法開(kāi)始施行的，一般按照實(shí)體從舊、程序從新的原則作出處理，但新法對(duì)原告更有利的除外。18）新法實(shí)施后，與之配套的細(xì)則尚未頒行前，原有細(xì)則與新法不相抵觸的內(nèi)容可以適用。

二、對(duì)司法解釋的理解

第一，關(guān)于新舊法律適用問(wèn)題產(chǎn)生的條件。即違法行為發(fā)生在舊法生效期間，而處理決定發(fā)生在新法生效期間。需要說(shuō)明的是，執(zhí)法人員發(fā)生違法行為的時(shí)間，以及違法案件的立案時(shí)間，不是選擇適用新法或舊法的決定因素。如果違法行為發(fā)生在新法實(shí)施期間，則不存在新舊法律適用問(wèn)題，只能適用新法（跨法行為另外探討）。

第二，在處理實(shí)體問(wèn)題時(shí)，對(duì)于新舊法律適用問(wèn)題，司法解釋確立的新舊法適用原則是，以從舊為原則。即，原則上適用舊法。理由在于，行為人的行為是否違法以及違法后承擔(dān)什么樣的責(zé)任，其規(guī)范準(zhǔn)則應(yīng)當(dāng)是行為人作出該行為時(shí)有效的法律，而不是行為人實(shí)施違法行為以后才公布實(shí)施或生效的法律。例如，新《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》（2017）第二十六條規(guī)定了農(nóng)藥經(jīng)營(yíng)者不得向未取得農(nóng)藥生產(chǎn)許可證的農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)或者未取得農(nóng)藥經(jīng)營(yíng)許可證的其他農(nóng)藥經(jīng)營(yíng)者采購(gòu)農(nóng)藥（同時(shí)規(guī)定了法律責(zé)任）。而舊《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》沒(méi)有這方面的規(guī)定。這個(gè)時(shí)候，在新法實(shí)施后，發(fā)現(xiàn)行為人的采購(gòu)行為發(fā)生在舊法有效實(shí)施期間的，就應(yīng)當(dāng)適用舊法處理這方面的行為（即不追究法律責(zé)任）。

第三，關(guān)于前述第二點(diǎn)的例外。原則上適用舊法，不意味著所有情形下都適用舊法。不適用舊法而適用新法的情形是：1、法律法規(guī)規(guī)章另有規(guī)定。即新法中明確了新舊法律如何適用。例如，農(nóng)藥經(jīng)營(yíng)許可實(shí)施辦法征求意見(jiàn)稿第三十一條第二款明確規(guī)定，本辦法施行前已從事農(nóng)藥經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，本辦法施行后需要繼續(xù)經(jīng)營(yíng)農(nóng)藥的，應(yīng)當(dāng)自本辦法施行之日起1年內(nèi)達(dá)到本辦法規(guī)定的條件，并依法申領(lǐng)農(nóng)藥經(jīng)營(yíng)許可證。這說(shuō)明，對(duì)于經(jīng)營(yíng)許可問(wèn)題，新法雖然已經(jīng)于2017年6月1日實(shí)施，且新法規(guī)定了農(nóng)藥經(jīng)營(yíng)應(yīng)當(dāng)依法取得許可，但是，在新法實(shí)施后一年內(nèi)，未取得農(nóng)藥經(jīng)營(yíng)許可的，不得按照新法追究其未取得農(nóng)藥經(jīng)營(yíng)許可經(jīng)營(yíng)農(nóng)藥的法律責(zé)任。2、適用新法對(duì)保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益更為有利的。即對(duì)同一個(gè)事實(shí)，新法規(guī)定的法律責(zé)任更輕的，或者舊法認(rèn)為是違法，而新法認(rèn)為不違法（或者雖然違法但未規(guī)定處罰責(zé)任）的，應(yīng)當(dāng)適用新法。比如，新《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》實(shí)施之前，有的地方性法規(guī)設(shè)立了農(nóng)藥經(jīng)營(yíng)許可，對(duì)于該行政區(qū)域內(nèi)行為人在新法實(shí)施前未取得農(nóng)藥經(jīng)營(yíng)許可經(jīng)營(yíng)農(nóng)藥，但在新法有效實(shí)施后作出處理決定的，應(yīng)當(dāng)如何適用法律？筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適用新法（而且是上位法）。理由在于：一是新法是上位法。二是新法的執(zhí)行規(guī)章農(nóng)藥經(jīng)營(yíng)許可實(shí)施辦法征求意見(jiàn)稿第三十一條第二款明確在實(shí)施后一年內(nèi)對(duì)這個(gè)行為的處理更輕（即不追究法律責(zé)任）。當(dāng)然，如果征求意見(jiàn)稿最終未作此規(guī)定，則另當(dāng)別論。3、按照行政行為的性質(zhì)應(yīng)當(dāng)適用新法的實(shí)體規(guī)定的。這個(gè)規(guī)定的意思是，新法處理輕的，考慮到行政行為的性質(zhì)，在作出行政行為時(shí)也適用新法，而不適用舊法。需要注意的是，這里行政行為，不包括行政征收。例如，在章榮真、李善霞與玉環(huán)縣人口和計(jì)劃生育局行政征收二審行政判決書(shū)中-案號(hào)：（2015）浙臺(tái)行終字第28號(hào)，二審法院認(rèn)為：人大法工委于1996年的咨詢(xún)答復(fù)稱(chēng)征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)不屬于行政處罰。計(jì)劃生育行政征收屬于征收范圍不屬于行政處罰范圍，目的是為了保護(hù)社會(huì)公共利益，單向進(jìn)行無(wú)償征收，不同于行政處罰的適用標(biāo)準(zhǔn)，不能適用行政處罰法規(guī)定。在上訴人符雪與被上訴人文昌市人口和計(jì)劃生育委員會(huì)等計(jì)劃生育行政管理糾紛一案行政判決書(shū)- （2016）瓊96行終8號(hào)中，法院也持此見(jiàn)解（在這個(gè)方面，新法規(guī)定的是二胎政策放開(kāi)，而舊法規(guī)定的是二胎要征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)）。

第四，舊農(nóng)藥管理?xiàng)l例實(shí)施辦法的適用問(wèn)題。根據(jù)前述司法解釋規(guī)定，新法實(shí)施后，與之配套的細(xì)則尚未頒行前，原有細(xì)則與新法不相抵觸的內(nèi)容可以適用。目前，舊農(nóng)藥管理?xiàng)l例實(shí)施辦法并未廢止。也就是說(shuō)，這個(gè)辦法中的條文并不是一概不能適用。筆者理解，農(nóng)藥條例實(shí)施后，舊農(nóng)藥條例實(shí)施辦法中關(guān)于違法所得的條文，仍然可以繼續(xù)適用；第四十四條第六項(xiàng)“農(nóng)藥與肥料等物質(zhì)的混合物，適用《條例》和本《實(shí)施辦法》”也可以繼續(xù)適用。

三、權(quán)威案例

1、青島五龍橡塑制品有限公司與黃島海關(guān)行政處罰糾紛上訴案。中國(guó)行政審判案例第2卷，最高院行政審判庭編，第57號(hào)案例。山東省高級(jí)人民法院二審（2010）魯行終字157號(hào)。

【基本案情】2008年2月21日，青島五龍橡塑制品有限公司以一般貿(mào)易方式向黃島海關(guān)申報(bào)進(jìn)口初級(jí)形狀的丁腈橡膠39915千克。1996年發(fā)布的《廢物進(jìn)口環(huán)境保護(hù)管理暫行規(guī)定》將丁腈橡膠列入禁止進(jìn)口的固體廢物。2008年3月1日開(kāi)始執(zhí)行的國(guó)家質(zhì)檢總署2008年第11號(hào)公告將丁腈橡膠列入限制進(jìn)口類(lèi)固體廢物。2009年6月16日，中華人民共和國(guó)黃島海關(guān)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)黃島海關(guān)）認(rèn)定五龍公司進(jìn)口禁止進(jìn)口的固體廢物，作出行政處罰決定。

【裁判結(jié)果】二審法院認(rèn)為：行為相對(duì)人的行為發(fā)生在新法施行前，行政機(jī)關(guān)處理期間新法施行的，行政機(jī)關(guān)對(duì)實(shí)體問(wèn)題一般應(yīng)當(dāng)以舊法為判斷依據(jù)，但新法對(duì)相對(duì)人更有利的除外。一審法院判決認(rèn)可黃島海關(guān)適用2008年第11號(hào)公告認(rèn)定涉案貨物屬限制進(jìn)口類(lèi)固體廢物是正確的，予以支持。

2、徐麗娟訴黑龍江省大慶市林甸縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局行政處罰案。中國(guó)行政審判案例第4卷，最高院行政審判庭編，第134號(hào)案例。黑龍江省大慶市中級(jí)人民法院二審（2011）慶行終字43號(hào)。

【基本案情】2001年10月，徐麗娟未經(jīng)行政規(guī)劃許可部門(mén)許可，自行搭建室外樓梯，使第三人陳淑清的經(jīng)營(yíng)受限，陳淑清遂舉報(bào)。2009年5月31日，林甸縣城市管理行政執(zhí)法局對(duì)徐麗娟作出林建執(zhí)罰字（2009）第001號(hào)行政處罰決定書(shū)，限定徐麗娟在2009年6月8日前拆除搭建的室外樓梯。2001施行的《城市規(guī)劃法》規(guī)定只有嚴(yán)重影響城市規(guī)劃的建筑才應(yīng)拆除。2008年1月1日實(shí)施的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定未經(jīng)批準(zhǔn)建設(shè)的即可限期拆除。

【裁判結(jié)果】法院認(rèn)為：法不溯及既往原則，是一項(xiàng)基本的法治原則。本案中，上訴人徐麗娟實(shí)施的搭建樓梯行為發(fā)生在2001年，自2008年1月1日起施行的《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》不具有溯及既往的效力。被上訴人適用該法的相關(guān)規(guī)定對(duì)上訴人進(jìn)行處罰應(yīng)認(rèn)定為適用法律錯(cuò)誤。

四、疑難問(wèn)題的處理

對(duì)于違法行為在舊法實(shí)施期間已經(jīng)結(jié)束的，容易處理，在新舊法律適用上一般把握哪個(gè)法輕按哪個(gè)法處理即可。實(shí)踐中還有幾個(gè)疑難問(wèn)題。

1、如果違法行為發(fā)生在舊法實(shí)施期間，同時(shí)也發(fā)生在新法實(shí)施期間，該如何處理？例如，當(dāng)事人在舊法期間購(gòu)進(jìn)無(wú)證農(nóng)藥100瓶，同時(shí)在舊法實(shí)施期間銷(xiāo)售了30瓶，在新法實(shí)施期間銷(xiāo)售了70瓶。如何適用法律？

對(duì)上述問(wèn)題的處理，目前有三種觀點(diǎn)：

第一種觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適用舊法。盡管違法行為延續(xù)到新法實(shí)施之后，但違法目的的產(chǎn)生及違法行為開(kāi)始是在舊法實(shí)施期間，后續(xù)行為只是初始行為的延續(xù)，總體而言，違法行為的可責(zé)罰性來(lái)自舊法。

第二種觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適用新法。連續(xù)狀態(tài)違法行為在進(jìn)行處罰時(shí)是視作一個(gè)整體行為予以處斷的。違法行為雖然始于舊法實(shí)施期間，但直至新法實(shí)施期間方才終了，此時(shí)舊法已經(jīng)為新法所取代，新法成為其違法的行為時(shí)法，故應(yīng)當(dāng)適用新法進(jìn)行處罰為妥。但適用新法時(shí)，應(yīng)當(dāng)酌情考慮從輕處理。這方面可參考的文件是最高人民檢察院《關(guān)于對(duì)跨越修訂刑法施行日期的繼續(xù)犯罪、連續(xù)犯罪以及其他同種數(shù)罪應(yīng)如何具體適用刑法問(wèn)題的批復(fù)》【高檢發(fā)釋字（1998）6號(hào)】。該文件指出，對(duì)于開(kāi)始于1997年9月30日以前，連續(xù)到1997年10月1日以后的連續(xù)犯罪，或者在1997年10月1日前后分別實(shí)施同種類(lèi)數(shù)罪，其中罪名、構(gòu)成要件、情節(jié)以及法定刑均沒(méi)有變化的，應(yīng)當(dāng)適用修訂刑法，一并進(jìn)行追訴；罪名、構(gòu)成要件、情節(jié)以及法定刑已經(jīng)變化的，也應(yīng)當(dāng)適用修訂刑法，一并進(jìn)行追訴，但是修訂刑法比原刑法所規(guī)定的構(gòu)成要件和情節(jié)較為嚴(yán)格，或者法定刑較重的，在提起公訴時(shí)應(yīng)當(dāng)提出酌情從輕處理意見(jiàn)。

第三種觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)新舊法分段適用。處于連續(xù)狀態(tài)的違法行為是由多個(gè)行為組成的，對(duì)發(fā)生于舊法實(shí)施期間的部分行為，應(yīng)當(dāng)適用舊法，而對(duì)于新法實(shí)施期間的部分行為，則應(yīng)適用新法。

筆者認(rèn)為，第一種觀點(diǎn)不可取。根據(jù)現(xiàn)行司法解釋?zhuān)瑢?duì)舊法期間的行為適用舊法可以找到依據(jù)，但是對(duì)新法期間的行為適用舊法找不到法律依據(jù)。在杭州荊山建筑外加劑廠(chǎng)與杭州市余杭區(qū)城市管理綜合行政執(zhí)法局行政處罰二審行政判決書(shū)-（2013）浙杭行終字第257號(hào)中，法院認(rèn)為，根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第二十九條規(guī)定，違法行為應(yīng)從發(fā)生之日起計(jì)算，違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起計(jì)算。本案上訴人改變房屋用途的行為具有繼續(xù)狀態(tài)，至本案行政處罰作出之日仍未消除，因此可適用2011年10月1日起施行的《杭州市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》，上訴人提出應(yīng)適用舊法之理由不能成立。

第二種觀點(diǎn)和第三種觀點(diǎn)在實(shí)際中均可以采納。第二種觀點(diǎn)可能造成的問(wèn)題是，由于新法往往規(guī)定的處罰責(zé)任更重，罰款基數(shù)或幅度更大，對(duì)相對(duì)人處罰更重。統(tǒng)一適用新法，即使從輕處罰，對(duì)相對(duì)人也非常不利。第三種觀點(diǎn)可能造成的問(wèn)題是，在把連續(xù)行為作為一個(gè)違法行為看待的情況下，會(huì)造成“一事二罰”；同時(shí)，在新舊法均規(guī)定了具體的罰款數(shù)額（如給予2萬(wàn)以下罰款，而不是處罰貨值金額或違法所得1-5罰款）的，分段處罰會(huì)導(dǎo)致明顯過(guò)重。例如，在上訴人三亞市水務(wù)局訴被上訴人三亞正揚(yáng)國(guó)際度假酒店管理有限公司，原審被告三亞市人民政府撤銷(xiāo)水務(wù)行政處罰糾紛一案行政判決書(shū)- （2015）三亞行終字第24號(hào)中，法院即指出，分段適用必然違反一事不能二罰的法律適用。

筆者理解，連續(xù)行為是不是可以認(rèn)定為一個(gè)違法行為（與一個(gè)整體違法行為不同），并無(wú)最終定論。實(shí)踐中，在沒(méi)有明確的司法解釋或有關(guān)指導(dǎo)文件的情況下，筆者贊成綜合運(yùn)用第二種觀點(diǎn)和第三種觀點(diǎn)適用法律。即，在法律條文規(guī)定了具體罰款數(shù)額的情況下，適用新法，同時(shí)酌情從輕。在法律條文未規(guī)定具體罰款數(shù)額的情況下，分段適用法律。但是在分段適用法律時(shí)要注意，對(duì)同一涉案違法物品不能沒(méi)收兩次。例如，在“某實(shí)業(yè)有限公司不服中國(guó)證監(jiān)會(huì)處罰決定案”中。一審、二審法院認(rèn)為，根據(jù)《行政訴訟法》第29條之規(guī)定，違法行為在2年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰。違法行為有連續(xù)或繼續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起計(jì)算。由此可知，違法行為有連續(xù)或繼續(xù)狀態(tài)的，在進(jìn)行行政處罰時(shí)應(yīng)作為一個(gè)整體行為予以處斷。本案中，某實(shí)業(yè)公司在同一意圖的支配下，實(shí)施了數(shù)個(gè)利用他人賬戶(hù)買(mǎi)賣(mài)證券的行為，應(yīng)視為處于連續(xù)狀態(tài)的違法行為。該連續(xù)狀態(tài)雖然起始于原《證券法》施行期間，但直至2006年《證券法》施行后方才終了，2006年《證券法》已成為其違法的行為時(shí)法，故本案應(yīng)當(dāng)適用2006年《證券法》第208條。被訴處罰決定同時(shí)適用原《證券法》第190條和2006年《證券法》第208條應(yīng)屬不當(dāng)，但該不當(dāng)之處并未對(duì)處罰結(jié)論產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響，法院在此特予以糾正。二審法院經(jīng)過(guò)審理，判決駁回上訴，維持一審判決。

2、對(duì)違法產(chǎn)品性質(zhì)的認(rèn)定應(yīng)當(dāng)如何適用法律。

這個(gè)問(wèn)題要根據(jù)處罰適用的法律來(lái)理解。也就是說(shuō)，案件處理適用新法的，按照新法認(rèn)定產(chǎn)品性質(zhì)。案件處理適用舊法的，按照舊法認(rèn)定產(chǎn)品性質(zhì)。例如，生產(chǎn)企業(yè)在舊條例實(shí)施期間生產(chǎn)了1噸無(wú)證農(nóng)藥，且均在舊條例實(shí)施期間銷(xiāo)售完畢。這1噸農(nóng)藥進(jìn)入流通環(huán)節(jié)后，經(jīng)營(yíng)者在新條例實(shí)施期間完成這1噸農(nóng)藥的全部銷(xiāo)售。新條例實(shí)施后予以處罰的，對(duì)生產(chǎn)企業(yè)，按照從舊兼從輕的法律適用原則，應(yīng)當(dāng)適用舊法，認(rèn)定為未取得登記證的農(nóng)藥，并按照生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)未取得登記證的農(nóng)藥處罰。但是對(duì)經(jīng)營(yíng)者，應(yīng)當(dāng)適用新法，認(rèn)定為未取得登記證的農(nóng)藥，按照假農(nóng)藥處理，即在處罰時(shí)適用假農(nóng)藥的處罰條文。