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成都軌道交通里程縮水比重超過三成。大量砍掉線路，帶有必然性。各地地鐵規(guī)劃建設(shè)的政策，近幾年其實一直走向收緊。因為中國的其他一線、新一線、二線城市的周邊城市，很少有能像佛山這樣GDP、工業(yè)基礎(chǔ)、財政實力強勁，還能不斷促成常住人口增長的例子。作者：常龍川（抱樸財經(jīng)西部經(jīng)濟研究中心研究員）成都地鐵近日發(fā)布了城市軌道交通遠(yuǎn)景規(guī)劃圖，總里程砍掉了700公里，縮水超過三成，線路減少19條。相比去年12月由成都市規(guī)劃和自然資源局發(fā)布的《成都市城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃優(yōu)化方案公示》方案，新方案設(shè)定的成都軌道交通總里程（2035年目標(biāo)）由2382千米減少至1666千米，縮水比重超過三成。市域鐵路從老版的19條減少到了7條，軌道城市軌道交通線路從36條減少到了29條。在此之前，成都市已經(jīng)成為了中國軌道交通第四城，僅次于上海、北京和廣州。其實，成都軌道交通里程縮水，大量砍掉線路，帶有必然性。2018年，國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于進一步加強城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的意見》，清清楚楚地寫著，“地鐵主要服務(wù)于城市中心城區(qū)和城市總體規(guī)劃確定的重點地區(qū)”，如果對照成都市此次軌道交通規(guī)劃被砍掉的線路，就可以發(fā)現(xiàn)，被砍線路主要經(jīng)行片區(qū)要么不屬于中心城區(qū)，要么就不屬于城市總體規(guī)劃確定的重點地區(qū)。
《意見》還劃定了申報建設(shè)地鐵的標(biāo)準(zhǔn)：“城市一般公共財政預(yù)算收入應(yīng)在300億元以上，地區(qū)生產(chǎn)總值在3000億元以上，市區(qū)常住人口在300萬人以上。”要求“擬建地鐵、輕軌線路初期客運強度分別不低于每日每公里0.7萬人次、0.4萬人次，遠(yuǎn)期客流規(guī)模分別達(dá)到單向高峰小時3萬人次以上、1萬人次以上?！?/span>對應(yīng)來看，成都市2020年年底一口氣開通的多條地鐵線路，以及那之前開通的一些電車、地鐵線路，其實并不完全符合《意見》要求，只是因為較早“上車”。《意見》還明確警示“由于城市軌道交通投資巨大、公益性特征明顯，部分城市對城市軌道交通發(fā)展的客觀規(guī)律認(rèn)識不足，對實際需求和自身實力把握不到位，存在規(guī)劃過度超前、建設(shè)規(guī)模過于集中、資金落實不到位等問題，一定程度上加重了地方債務(wù)負(fù)擔(dān)?！?/span>別以為《意見》只是說說而已，來看看當(dāng)時媒體整理的情況：南寧、包頭、昆明、西安、呼和浩特、蘭州、哈爾濱、烏魯木齊、福州、南通、太原、沈陽、貴陽、洛陽等城市的地鐵規(guī)劃就一度暫停或者被否決，也不是說后面就不能申報，但必須滿足國家設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)。而且，可以繼續(xù)申報新項目的城市列表中，比如武漢，也曾被曝出砍掉多條遠(yuǎn)期規(guī)劃線路。這些都意味著，各地地鐵規(guī)劃建設(shè)的政策，近幾年其實一直走向收緊。有意思的是，今年上半年，國家發(fā)改委只批復(fù)了廣東省佛山市城市軌道交通第二期建設(shè)規(guī)劃（2021-2026年）。去年下半年，還曾批復(fù)過浙江寧波、江西南昌、山東濟南、福建福州。在《批復(fù)》中，國家發(fā)改委非常清楚地指出了，同意佛山市建設(shè)4號線一期、11號線、2號線二期等3個項目（2021-2026年建設(shè)），并原則同意佛山市城市軌道交通第二期建設(shè)規(guī)劃，其目的在于“服務(wù)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)，完善城市交通網(wǎng)絡(luò)，提升公共交通供給質(zhì)量，促進廣佛同城化發(fā)展”。
獲批項目的共同特征都在于串聯(lián)人群密集區(qū)域，起到城市軌道交通的干線功能，能夠在廣佛同城化框架下進一步促進跨城通勤的便利化，還能銜接城市軌道交通與高速鐵路、城際鐵路，并因此降低作為珠三角城市路網(wǎng)中心區(qū)域的廣佛區(qū)域的擁堵。據(jù)第七次人口普查數(shù)據(jù)，2020年11月1日零時，佛山常住人口949.89萬人，與2010年的719.43萬人相比，增加230.46萬人，人口增長量僅次于深圳、廣州排全省第三位，增長32.03%，平均每年增加23.05萬人，年平均增長率為2.82%。這一增量、增速在全國副省級、地級城市中都是十分顯著的。2020年佛山市地區(qū)生產(chǎn)總值為10816.47億元，繼續(xù)名列中國萬億城市榜單。
▲佛山
中國的其他一線、新一線、二線城市的周邊城市，也很少有能像佛山這樣GDP、工業(yè)基礎(chǔ)、財政實力強勁，還能不斷促成常住人口增長的例子——如果不信，你去看地圖，成都、重慶、武漢、南京、杭州、鄭州旁邊，都有誰“能打”？上海跟蘇州的通勤距離，也要遠(yuǎn)于廣州跟佛山，所以，上海跟蘇州之間主要要靠高鐵、高速公路以及市域鐵路來改善交通聯(lián)系，而廣佛之間無論是物理距離還是心理距離，顯然都要更近得多，更可能親密攜手共同發(fā)展。近年來，各地又在熱炒市域鐵路的概念。今年3月，國辦轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委等單位的《關(guān)于進一步做好鐵路規(guī)劃建設(shè)工作意見的通知》（國辦函〔2021〕27號），明確提出：“各地要……按照需求導(dǎo)向、效益為本的原則，編制城際、市域（郊）等區(qū)域性鐵路發(fā)展規(guī)劃并按程序報批”；“城際鐵路、市域（郊）鐵路、支線鐵路及鐵路專用線以有關(guān)地方和企業(yè)出資為主，項目業(yè)主可自主選擇建設(shè)運營方式”；“建立健全鐵路債務(wù)風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警機制，加強地方項目出資能力、運營補虧能力等審核，合理控制債務(wù)負(fù)擔(dān)較重、超出財政承受能力地區(qū)的鐵路建設(shè)?！?/section> 簡單總結(jié)就是三句話：需求導(dǎo)向，效益為本；地方和企業(yè)出資為主；加強地方項目出資能力、運營補虧能力審核，債務(wù)負(fù)擔(dān)過重會被叫停。地鐵、市域鐵路，跟國家在西藏、青海、內(nèi)蒙古、新疆等地以及四川等省份的民族地區(qū)修建的帶有戰(zhàn)略意義的干線鐵路，完全不是一回事，更不可能滿足每個市民把地鐵修到家門口的愿望。
超出需求，不講效益，把攤子鋪得過大，這只會帶來一時的排名快樂：“我超過重慶了”，“我趕超上海了”，“我排在香港前面了”，后續(xù)的運營會是一個大麻煩。今年7月2日，國家發(fā)改委在《關(guān)于印發(fā)<長江三角洲地區(qū)多層次軌道交通規(guī)劃>的通知》中，專門強調(diào)“落實地方政府責(zé)任，加大地方財政投入，嚴(yán)格防控地方政府債務(wù)風(fēng)險”，可謂意味深長。對長三角的要求，顯然也是對其他都市圈的要求。市域鐵路必須要具備“同城化趨勢、通勤需求較高”等基本條件，要不然攤子鋪得太開，又要地方政府自己籌資，這豈不是給自己找個要背至少幾十年的大麻煩？有網(wǎng)民擔(dān)憂這是不是意味著國家對四川、對成都的支持力度下降了。這種擔(dān)憂大可不必。關(guān)心支持四川、成都的發(fā)展，支持成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設(shè)，就是要推動既快速、積極又健康、有序的發(fā)展——一個國家中心城市、西部中心城市，不能因交通項目建設(shè)被拖入債務(wù)泥沼，而應(yīng)當(dāng)對標(biāo)上海、廣州和深圳，不缺錢，但要把錢花在刀刃上。再來看成都此次發(fā)生極大調(diào)整的軌道交通規(guī)劃。此次被砍掉的多條地鐵線路和市域鐵路，包括此前規(guī)劃的成都地鐵14、21、28、32號線，這些線路的共同特征就是穿插于成都市三環(huán)路以外、延伸至四環(huán)路（繞城高速）內(nèi)外的近郊區(qū)和遠(yuǎn)郊區(qū)，多為正在開發(fā)的新城區(qū)以及人口密度相對較低的老城鎮(zhèn)、郊區(qū)，且這些地區(qū)已經(jīng)開通或正在修建地鐵。
同樣，被砍掉的市域鐵路線路，要么規(guī)劃于成都新開通的天府國際機場周邊的東部新城，當(dāng)?shù)爻藱C場，確實還只是個修建中和概念中的新城；要么則位于成都西部。在這些區(qū)縣已經(jīng)開通了高鐵動車組、此前更有多條高速公路穿境而過、城市跨區(qū)公交漸趨完善的背景下，還沒有廣泛呈現(xiàn)“同城化趨勢、通勤需求較高”的態(tài)勢，發(fā)展市域鐵路的必要性、經(jīng)濟性，顯然就受到了決策者的懷疑。
▲成都所屬、主城區(qū)以西的區(qū)縣，此前規(guī)劃的多條市域鐵路被砍掉 一個大城市尤其是特大城市，發(fā)展得好不好，能不能很好地?fù)?dān)當(dāng)起區(qū)域交通樞紐的角色，不僅要看交通樞紐站點、路網(wǎng)的完善水平，而且還必須科學(xué)評估客流前景。筆者的觀點是，目前國內(nèi)各區(qū)域發(fā)展市域鐵路，條件最為成熟的仍屬珠三角和長三角，而且還必須緊扣廣州、深圳，以及上海、杭州、南京等特大城市節(jié)點，其他一線、新一線、二線城市，如果不能實現(xiàn)其連接周邊大城市的高鐵線路并扭虧為盈，盲目大干快上建造市域鐵路，只會開通一條，虧損一條，與大量不能盈利（包括直接盈利以及通過廣告、商業(yè)運作等方式“變相”盈利，但不能是政府直接撥款補貼）的地鐵項目一道成為導(dǎo)致城市財政持續(xù)“失血”的“傷口”。國家已經(jīng)明確要求地方政府對建設(shè)市域鐵路承擔(dān)投資責(zé)任，債務(wù)負(fù)擔(dān)也不能過高。筆者更看好成都已經(jīng)開通的一些地鐵線路，包括廣受熱議的18號線（天府機場到市區(qū)）以及目前客流已經(jīng)十分密集的1、2、3號線，還有在建的個別線路的運營前景；但市域鐵路能不能在成都發(fā)展好，確實是個未知數(shù)。畢竟，成都人民比珠三角人民還喜歡購買私家車，上班坐火車怕是有點懸哦！總之，城市軌道交通規(guī)劃砍了700公里，其實是好事，給成都潑了一盆冷水，也避免了債務(wù)風(fēng)險。 成都發(fā)展會更快更健康，至于軌道交通，以后人口多了，經(jīng)濟發(fā)展了，可以再申請嘛，完全沒有必要自我懷疑和沮喪。
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