作者簡介: 葉翔,系江蘇現(xiàn)代資產(chǎn)投資管理顧問有限公司城市發(fā)展事業(yè)部項(xiàng)目經(jīng)理,現(xiàn)代研究院高級研究員。 李鑫,系江蘇現(xiàn)代資產(chǎn)投資管理顧問有限公司城市發(fā)展事業(yè)部副總經(jīng)理,現(xiàn)代研究院高級研究員。 2014年9月,國發(fā)43號文《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》(以下簡稱43號文)拉開了全國范圍內(nèi)整治地方政府性債務(wù)的序幕,此后,圍繞著“修明渠,堵暗道”的基本原則,各部門陸續(xù)出臺了多個(gè)文件推動地方政府性債務(wù)的管理和化解。43號文作為地方政府性債務(wù)管理的頂層設(shè)計(jì)文件,為地方政府性債務(wù)管理工作建立了明晰的政策框架,此后關(guān)于債務(wù)管理的若干政策文件大多延續(xù)了43號文所傳達(dá)的思想,逐步建立起我國管理地方政府性債務(wù)的政策體系。 43號文發(fā)布至今已有將近四年的時(shí)間,四年內(nèi),地方政府性債務(wù)的管理工作已取得明顯的成效,地方政府舉債融資機(jī)制逐步得到規(guī)范,存量債務(wù)置換工作也在穩(wěn)步推進(jìn)。但局部地區(qū)政府債務(wù)形勢依舊非常嚴(yán)峻,地方政府違法違規(guī)舉債事件仍時(shí)有發(fā)生。為了進(jìn)一步規(guī)范地方政府的舉債行為,各部門也在不斷調(diào)整和完善地方政府性債務(wù)的管理政策,如近期備受關(guān)注的國開行收緊棚改項(xiàng)目審批和財(cái)政部修訂政府購買服務(wù)管理辦法。面對嚴(yán)峻的債務(wù)管理形勢,理解和把握中央的債務(wù)管理政策仍然是首要工作。為此,本文基于43號文的頂層設(shè)計(jì),梳理了近幾年中央制定的管理地方政府性債務(wù)的政策體系,并深入分析相關(guān)政策落實(shí)過程中突顯的主要問題,最后根據(jù)目前地方政府性債務(wù)的形勢和政策動態(tài),談?wù)勎磥韨鶆?wù)管理政策的展望。 展開剩余90% 一、債務(wù)管理的政策體系 2014年,繼全國人大審議通過預(yù)算法修正案之后,43號文公布,表明中央在地方政府性債務(wù)管理上已經(jīng)形成比較明確的政策框架,此后關(guān)于債務(wù)管理的若干政策文件大多延續(xù)了43號文所傳達(dá)的思想,逐步建立起我國管理地方政府性債務(wù)的政策體系。43號文共有七個(gè)部分,除去第一部分總體要求,43號文傳達(dá)的債務(wù)管理政策體系可以概括為:一個(gè)目標(biāo)、一個(gè)前提、兩個(gè)主要措施和兩個(gè)輔助措施(見圖1)。下面將依據(jù)“1 1 2 2”的政策體系,梳理一下近幾年地方政府性債務(wù)管理方面的重要文件或事件(完整內(nèi)容見表1)。 ![]() 表1 主要政策文件(事件)梳理 ![]() (一)目標(biāo) 地方政府性債務(wù)問題最直接的原因就是舉借不規(guī)范,因此43號文首先就提出地方政府性債務(wù)管理的目標(biāo)是建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制。基本管理原則是“修明渠,堵暗道”,賦予地方政府依法適度舉債融資權(quán)限,同時(shí)堅(jiān)決制止地方政府違法違規(guī)舉債。具體內(nèi)容包括賦予地方政府依法適度舉債權(quán)限、建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制、推廣使用政府與社會資本合作模式(PPP)、加強(qiáng)政府或有債務(wù)監(jiān)管四個(gè)方面。 2014年新預(yù)算法從法律層面賦予地方政府適度舉債融資權(quán)限。2015年財(cái)庫64號文印發(fā)了《地方政府一般債券發(fā)行管理暫行辦法》,明確地方政府一般債券是為沒有收益的公益性項(xiàng)目發(fā)行的,主要以一般公共預(yù)算收入還本付息。2015年財(cái)庫83號文印發(fā)了《地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行管理暫行辦法》,明確地方政府專項(xiàng)債券是為有一定收益的公益性項(xiàng)目發(fā)行的,主要以政府性基金或?qū)m?xiàng)收入還本付息。針對推廣PPP模式,43號文下發(fā)后的第二天,財(cái)金〔2014〕76號文《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》就在全國范圍內(nèi)發(fā)出充分認(rèn)識和推廣運(yùn)用PPP模式的倡議。緊接著2014年12月發(fā)改投資2724號《國家發(fā)改委關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》明確了PPP項(xiàng)目的適用范圍,同時(shí)提供了BOT、BOO、BOOT等具體操作模式,對PPP項(xiàng)目運(yùn)作起到實(shí)際指導(dǎo)作用。因?yàn)橥茝VPPP模式是“修明渠”的重要舉措之一,后續(xù)還出臺了多個(gè)指導(dǎo)性文件,本文不再贅述。 (二)前提 要建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制,前提是解決“歷史遺留問題”,即處理存量債務(wù)和在建項(xiàng)目后續(xù)融資,43號文提出要抓緊將存量債務(wù)納入預(yù)算管理、積極降低存量債務(wù)利息負(fù)擔(dān)、妥善償還存量債務(wù)、確保在建項(xiàng)目后續(xù)融資。 2014年10月,財(cái)預(yù)351號文《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》結(jié)合2013年全國政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果,要求清理甄別截至2014年底地方政府性債務(wù),為將政府債務(wù)分門別類納入全口徑預(yù)算管理奠定基礎(chǔ)。清理甄別工作完成之后,為了降低存量債務(wù)利息負(fù)擔(dān),2015年3月,國務(wù)院批準(zhǔn)下達(dá)了1萬億元地方政府債券置換存量債務(wù)額度,后續(xù)又不斷增加債券置換額度,計(jì)劃用三年左右時(shí)間完成置換工作。為了確保在建項(xiàng)目的后續(xù)融資,2015年5月,國辦發(fā)40號文印發(fā)了《關(guān)于妥善解決地方政府融資平臺公司在建項(xiàng)目后續(xù)融資問題的意見》,要求地方政府和金融機(jī)構(gòu)妥善處理平臺公司在建項(xiàng)目后續(xù)融資問題,區(qū)分存量和增量實(shí)施分類管理,依法合規(guī)進(jìn)行融資,切實(shí)滿足促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和防范財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)的需要。 (三)兩個(gè)主要措施 為了實(shí)現(xiàn)建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制的目標(biāo),43號文提出了兩個(gè)主要措施,即規(guī)??刂坪皖A(yù)算管理、控制和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。 為了實(shí)行對地方政府債務(wù)的規(guī)模控制,2015年12月,財(cái)預(yù)225號文《關(guān)于對地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理的實(shí)施意見》具體指導(dǎo)了如何實(shí)施規(guī)??刂?,要求合理確定地方政府債務(wù)總限額,并逐級下達(dá)分地區(qū)地方政府債務(wù)限額。之后財(cái)預(yù)〔2017〕35號文印發(fā)了《新增地方政府債務(wù)限額分配管理暫行辦法》,規(guī)范了新增地方政府債務(wù)限額分配管理,給出了新增限額的審批程序和計(jì)算公式。為了實(shí)行對地方政府債務(wù)的預(yù)算管理,在2014年債務(wù)清理甄別之后,財(cái)預(yù)〔2015〕47號文和財(cái)預(yù)〔2015〕32號文分別指導(dǎo)了2015年地方政府一般債券和專項(xiàng)債券的預(yù)算管理工作,包括預(yù)算科目的修改、預(yù)算編制和執(zhí)行等。之后以財(cái)預(yù)〔2015〕47號文和財(cái)預(yù)〔2015〕32號文為基礎(chǔ),財(cái)預(yù)〔2016〕154號文和財(cái)預(yù)〔2016〕155號文分別印發(fā)了《地方政府一般債務(wù)預(yù)算管理辦法》和《地方政府專項(xiàng)債務(wù)預(yù)算管理辦法》,統(tǒng)一指導(dǎo)后續(xù)一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)的預(yù)算管理工作。 為了控制和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),43號文提出要建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制、建立風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置機(jī)制、嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律。關(guān)于建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制,在中央強(qiáng)調(diào)之后,主要以地方政府在各自轄區(qū)內(nèi)的發(fā)文為主,如《四川省政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評估和預(yù)警暫行辦法》、《海南省地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警與應(yīng)急預(yù)案》等。關(guān)于建立風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置機(jī)制,2016年10月國辦函88號文印發(fā)了《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》,預(yù)案按照債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件的性質(zhì)、影響范圍和危害程度等情況,把地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件劃分為特大、重大、較大、一般四個(gè)等級,并針對不同等級給出了對應(yīng)的應(yīng)急處置措施。之后2016年11月財(cái)預(yù)152號文印發(fā)了《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分類處置指南》,指南依據(jù)不同的債務(wù)類型(如銀行貸款、BT類債務(wù)、信托類債務(wù)等),從債務(wù)范圍、償債責(zé)任界定和償債責(zé)任履行三個(gè)方面給出了具體的處置措施。為了嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律,實(shí)現(xiàn)對地方政府性債務(wù)常態(tài)化監(jiān)督,2016年11月財(cái)預(yù)175號文印發(fā)了《財(cái)政部駐各地財(cái)政監(jiān)察專員辦事處實(shí)施地方政府債務(wù)監(jiān)督暫行辦法》,要求充分發(fā)揮財(cái)政部駐各地財(cái)政監(jiān)察專員辦事處的作用,監(jiān)督地方政府債務(wù)限額管理、預(yù)算管理、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、應(yīng)急處置,以及地方政府和融資平臺公司融資行為。 (四)兩個(gè)輔助措施 為了實(shí)現(xiàn)建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制的目標(biāo),43號文還提到了兩個(gè)輔助措施,即完善配套制度、加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。 對于完善地方政府舉債融資的相關(guān)配套制度,43號文提出要完善債務(wù)報(bào)告和公開制度、建立考核問責(zé)機(jī)制、強(qiáng)化債權(quán)人約束。關(guān)于完善債務(wù)報(bào)告和公開制度,2015年11月財(cái)庫212號文印發(fā)了《政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制辦法(試行)》,要求通過政府資產(chǎn)負(fù)債率、債務(wù)率等指標(biāo),分析政府當(dāng)期及未來中長期債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)情況。之后根據(jù)該辦法又制定發(fā)布了《政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告編制操作指南(試行)》和《政府部門財(cái)務(wù)報(bào)告編制操作指南(試行)》,指導(dǎo)如何具體報(bào)告政府整體和各部門(單位)的財(cái)務(wù)狀況。關(guān)于建立考核問責(zé)機(jī)制,2017年7月14日至15日全國金融工作會議上,中央首次提出對地方政府債務(wù)實(shí)行終身問責(zé)和倒查責(zé)任,要求各級地方黨委和政府樹立正確政績觀,嚴(yán)控地方政府債務(wù)增量。關(guān)于強(qiáng)化債權(quán)人約束,今年3月份財(cái)政部印發(fā)了《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對地方政府和國有企業(yè)投融資行為有關(guān)問題的通知》,旨在規(guī)范金融企業(yè)對地方政府和國有企業(yè)投融資行為,與地方政府債務(wù)管理政策形成合力,共同防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。 對于加強(qiáng)地方政府舉債融資的組織領(lǐng)導(dǎo),43號文指出地方政府主要負(fù)責(zé)人要作為債務(wù)管理第一責(zé)任人,認(rèn)真抓好政策落實(shí)。財(cái)政部、發(fā)改委、金融監(jiān)管部門、審計(jì)署等相關(guān)部門要加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合,切實(shí)履行職責(zé),確保政策貫徹落實(shí)到位。為此,今年2月份財(cái)政部印發(fā)了《關(guān)于做好2018年地方政府債務(wù)管理工作的通知》,布置了今年債務(wù)管理工作的重點(diǎn)內(nèi)容,包括規(guī)范限額管理和預(yù)算管理、及時(shí)完成存量債務(wù)置換、強(qiáng)化地方政府債券管理等。同樣是今年2月份,發(fā)改委和財(cái)政部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步增強(qiáng)企業(yè)債券服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)能力嚴(yán)格防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的通知》,要求進(jìn)一步增強(qiáng)企業(yè)債券服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)能力,嚴(yán)格防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),純公益性項(xiàng)目不得作為募投項(xiàng)目申報(bào)企業(yè)債券。今年4月份,審計(jì)署發(fā)布了《2017年第四季度國家重大政策措施貫徹落實(shí)情況跟蹤審計(jì)結(jié)果公告》,通報(bào)了6個(gè)市縣存在的隱性債務(wù)問題,同時(shí)公布了政府隱性債務(wù)的具體數(shù)額,強(qiáng)調(diào)了中央對地方政府隱性債務(wù)的監(jiān)管。 二、政策落實(shí)過程中突顯的主要問題 43號文發(fā)布至今已有將近四年的時(shí)間,四年內(nèi),地方政府性債務(wù)的管理工作已取得明顯的成效,地方政府舉債融資機(jī)制逐步得到規(guī)范,存量債務(wù)置換工作也在穩(wěn)步推進(jìn)。但局部地區(qū)政府債務(wù)形勢依舊非常嚴(yán)峻,地方政府違法違規(guī)舉債問題仍時(shí)有發(fā)生。下面結(jié)合債務(wù)管理政策的落實(shí)情況,尤其是一些地方政府違法違規(guī)舉債的事件,分析政策落實(shí)過程中突顯的主要問題。 (一)存量隱性債務(wù)統(tǒng)計(jì)不清,地方政府償債壓力大 2014年國發(fā)43號文拉開了全國范圍內(nèi)整治地方政府性債務(wù)的序幕,此后,圍繞著“修明渠,堵暗道”的基本原則,各監(jiān)管部門陸續(xù)出臺了多個(gè)文件推動地方債務(wù)的化解。實(shí)際上,在2015年之后,通過債務(wù)甄別、置換和地方政府債務(wù)限額管理等多重舉措,地方政府的顯性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)正在逐步化解,壓力上升的是隱性債務(wù),這也是近年來監(jiān)管的重點(diǎn)。目前,在地方政府債務(wù)的限額管理中,考核的僅僅是顯性債務(wù),并未包括隱性債務(wù),對隱性債務(wù)的監(jiān)管還處于摸底和通報(bào)處理的階段。 “隱性債務(wù)不好統(tǒng)計(jì),我國無論是發(fā)達(dá)地區(qū),還是不發(fā)達(dá)地區(qū),都不同程度存在隱性債務(wù),如果把全國的地方隱性債務(wù)統(tǒng)計(jì)起來,現(xiàn)在還沒有一個(gè)比較完整準(zhǔn)確的數(shù)字。”這是今年1月30日吉林省財(cái)政科學(xué)研究所所長張依群在接受《證券日報(bào)》采訪時(shí)的發(fā)言。因?yàn)殡[性債務(wù)形式多樣、界定難度大,且一般都是違法違規(guī)舉債形成的,所以目前隱性債務(wù)的統(tǒng)計(jì)工作尚不到位。 面對統(tǒng)計(jì)不清的存量隱性債務(wù),不少地方政府的償債壓力較大。根據(jù)筆者了解的實(shí)際情況,地方政府的平臺公司因承建公益性項(xiàng)目形成了大量的隱性債務(wù)。地方政府舉債要受到限額管理,沒有足夠的資金建設(shè)大型的公益性項(xiàng)目,只能委托平臺公司舉債代建,但43號文已明確剝離了平臺公司政府融資職能,平臺公司的債務(wù)只能自行償還。如此一來,平臺公司因建設(shè)公益性項(xiàng)目舉借的債務(wù)大多形成了地方政府隱性債務(wù),還本付息的責(zé)任最終還需地方政府承擔(dān)。 (二)“明渠”變“暗道”,增量隱性債務(wù)屢禁不止 43號文提出規(guī)范地方政府舉債融資機(jī)制的基本原則是“修明渠,堵暗道”,意在堵住不規(guī)范的舉債途徑,同時(shí)推廣PPP模式、專項(xiàng)債券等規(guī)范的舉債方式。為此,中央陸續(xù)下發(fā)了多個(gè)政策文件指導(dǎo)PPP模式、專項(xiàng)債券等“明渠”的具體實(shí)施運(yùn)作。但政策的落實(shí)往往難以一帆風(fēng)順,“明渠”在不斷的推廣實(shí)施過程中,卻成為部分地區(qū)違法違規(guī)舉債的“暗道”,導(dǎo)致增量隱性債務(wù)屢禁不止。 以推廣PPP模式為例,近幾年,PPP的發(fā)展可謂是如火如荼。從2014年底財(cái)政部和發(fā)改委先后頒布PPP項(xiàng)目操作指南和指導(dǎo)意見后,PPP模式開展嶄露頭角,并在2015年和2016年迎來了爆發(fā)式增長。但爆發(fā)增長的背后,利用PPP、政府投資基金等方式違法違規(guī)舉債的事件也逐漸增多。從2017年開始,財(cái)政部開始強(qiáng)調(diào)PPP的規(guī)范發(fā)展,并出臺了一系列管理文件,其中《財(cái)政部關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》(財(cái)預(yù)〔2017〕87號文)重點(diǎn)禁止利用政府購買服務(wù)變相融資,《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項(xiàng)目庫管理的通知》(財(cái)辦金〔2017〕92號)要求各省級財(cái)政部門集中清理本地區(qū)項(xiàng)目管理庫,并將清理工作完成情況報(bào)財(cái)政部金融司備案。經(jīng)過一番PPP項(xiàng)目的清理退庫工作之后,大部分地區(qū)PPP項(xiàng)目運(yùn)作得到了有效規(guī)范,但PPP的整改工作仍在繼續(xù)。關(guān)于PPP整改最受關(guān)注的事件發(fā)生在今年4月份,網(wǎng)傳“新疆全線叫停PPP項(xiàng)目”,一時(shí)在PPP圈中引發(fā)激烈討論。盡管5月中旬新疆部分PPP項(xiàng)目已經(jīng)復(fù)工,但地方政府已明確認(rèn)識到中央對PPP監(jiān)管的嚴(yán)厲態(tài)度。 除了對PPP項(xiàng)目的整改,最近國開行收緊棚改貸款的事件也備受關(guān)注。棚改貸款不僅影響著房地產(chǎn)市場,也和地方政府隱性債務(wù)問題有關(guān)。棚改專項(xiàng)債本來是繼土地儲備、政府收費(fèi)公路之后又一專項(xiàng)債品種,但部分地區(qū)卻擅自變更棚改資金的用途,增加了政府隱性債務(wù)。因此,國開行收緊棚改貸款之后,中央對棚改專項(xiàng)債這一“明渠”的監(jiān)管可能會愈加嚴(yán)厲。 三、未來政策展望 在黨中央和國務(wù)院的高度重視和領(lǐng)導(dǎo)下,地方政府性債務(wù)的管理工作已取得明顯的成效,全國范圍內(nèi)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控。但債務(wù)管理工作仍然任重道遠(yuǎn),地方政府舉債融資仍需要進(jìn)一步規(guī)范,如前文提到的“明渠”變“暗道”問題還需重點(diǎn)解決。下面基于43號文的政策框架,并結(jié)合政策落實(shí)過程中突顯的主要問題,談?wù)勎磥淼胤秸詡鶆?wù)管理政策的展望。 (一)“摸底”到“化解” 前文談到,存量隱性債務(wù)是不少地方政府面臨的難題。目前,針對隱性債務(wù)統(tǒng)計(jì)不清的問題,全國大部分債務(wù)高壓的地區(qū)都在做統(tǒng)計(jì)摸底工作。從目前情況來看,存量隱性債務(wù)確實(shí)是規(guī)模較大的一塊“硬骨頭”,在統(tǒng)計(jì)摸底之后,下一步工作就是處置化解存量隱性債務(wù)。筆者了解到,北方某市已經(jīng)在省財(cái)政廳的部署下,開始“逐單位、逐項(xiàng)目”制定存量隱性債務(wù)化解措施,預(yù)計(jì)全國范圍內(nèi)存量隱性債務(wù)的化解工作不久也將展開。 (二)“修明渠”到“管明渠” 前文談到,“明渠”變“暗道”是債務(wù)管理政策落實(shí)過程中的突出問題之一。針對已經(jīng)修好的“明渠”,如PPP、專項(xiàng)債券等,中央已經(jīng)開始出臺政策做進(jìn)一步規(guī)范。為了實(shí)現(xiàn)建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制的目標(biāo),修好“明渠”之后,管理“明渠”也不容忽視。針對政策落實(shí)過程中不斷出現(xiàn)的各種問題,“管明渠”必將是下一步制定政策的重要方向。 (三)“規(guī)范”到“完善” 43號文提出地方政府性債務(wù)管理的目標(biāo)是建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制,目前在黨中央和國務(wù)院的高度重視和領(lǐng)導(dǎo)下,地方政府性債務(wù)的管理工作已取得明顯的成效,地方政府舉債融資機(jī)制逐步得到規(guī)范。預(yù)計(jì)中央下一步政策方向是不斷完善地方政府舉債融資機(jī)制,即總結(jié)目前的債務(wù)管理措施和經(jīng)驗(yàn),進(jìn)一步完善各項(xiàng)工作的指導(dǎo)文件,同時(shí)結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要,給地方政府舉債融資增加一些新的“明渠”。(完) ? 本文系『現(xiàn)代咨詢』原創(chuàng)稿件(官網(wǎng):www.cfacn.cn); |
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