一、 地方政府隱性債務(wù)：從語焉不詳?shù)秸搅料?/strong>

什么是地方政府隱性債務(wù)？目前并未看到明確的官方定義。但縱觀2014年國務(wù)院“43號文”以來地方政府債務(wù)管理改革的全過程，大致可以從“或有債務(wù)”、“違法違規(guī)融資”等角度梳理確定地方政府隱性債務(wù)的大致范圍。

第一種類型：以“或有債務(wù)”形式存在的“隱性債務(wù)”。國家審計(jì)署2013年中的摸底審計(jì)結(jié)果顯示，地方政府性債務(wù)余額為17.89萬億，其中地方政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)10.89萬億，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任或可能承擔(dān)一定救助責(zé)任債務(wù)（或有債務(wù)）余額7萬億。根據(jù)2015年國務(wù)院提交全國人大常委會的議案顯示，截至2014年末，地方政府或有債務(wù)余額為8.6萬億元，其中包括地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任和可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)。此后，官方未再公布地方政府或有債務(wù)數(shù)據(jù)。作為本輪地方政府債務(wù)管理改革的標(biāo)志性和統(tǒng)領(lǐng)性文件，2014年10月發(fā)布的國務(wù)院“43號文”在存量債務(wù)部分提到“對確需地方政府償還的債務(wù)，地方政府要切實(shí)履行償債責(zé)任，必要時(shí)可以處置政府資產(chǎn)償還債務(wù)。對確需地方政府履行擔(dān)?；蚓戎?zé)任的債務(wù)，地方政府要切實(shí)依法履行協(xié)議約定，作出妥善安排”，但并未細(xì)化“妥善安排”的具體內(nèi)容。2016年10月發(fā)布的國辦函〔2016〕88號文重申“43號文”有關(guān)2015年以后形成的新增債務(wù)依法不屬于地方政府債務(wù)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確2014年底之前形成的地方政府存量擔(dān)保債務(wù)和存量救助債務(wù)不屬于政府債務(wù)。對于存量擔(dān)保債務(wù)，地方政府及其部門不承擔(dān)償債責(zé)任，僅依法承擔(dān)適當(dāng)民事賠償責(zé)任，但最多不應(yīng)超過債務(wù)人不能清償部分的二分之一；擔(dān)保額小于債務(wù)人不能清償部分二分之一的，以擔(dān)保額為限。對于存量救助債務(wù)，地方政府可以根據(jù)具體情況實(shí)施救助，但保留對債務(wù)人的追償權(quán)。至此，對2014年底前形成的地方政府性存量債務(wù)，包括“明債”和“或有債務(wù)”及其相應(yīng)的處理方式均已交代清楚。

第二種類型：以“違法違規(guī)融資”論斷的“隱性債務(wù)”。2015年，隨著國內(nèi)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長壓力增大，全國各地地方融資平臺、PPP、產(chǎn)業(yè)基金、城投債發(fā)行等投融資活動迅猛增長。以城投債發(fā)行為例，2016年城投債發(fā)行量曾創(chuàng)下2.5萬億的歷史新高，PPP和產(chǎn)業(yè)基金的大量上馬也成為當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)金融界的重點(diǎn)事件，使我國一躍成為全球規(guī)模最大、最具影響力的PPP市場。盡管官方并未公布地方政府在此過程中形成的增量債務(wù)數(shù)據(jù)，因?yàn)榘凑招骂A(yù)算法和“43號文”精神，2015年以后地方政府已不存在除地方政府債以外的增量債務(wù)，但不能罔顧的是地方政府通過出具承諾擔(dān)保函或者包裝PPP、產(chǎn)業(yè)基金、政府購買服務(wù)等方式形成的大量增量“債務(wù)”客觀存在。中央和有關(guān)部委對2015年以來地方政府形成的該類債務(wù)以“違法違規(guī)融資”予以定性。前述國辦函〔2016〕88號文明確2015年以來地方政府新發(fā)生的違法違規(guī)擔(dān)保債務(wù)參照存量擔(dān)保債務(wù)依法處理，也即對增量擔(dān)保債務(wù)承擔(dān)適當(dāng)民事賠償責(zé)任。同時(shí)，審計(jì)署、財(cái)政部、金融監(jiān)管部門等有權(quán)部門對涉及違法違規(guī)融資的地方政府、金融機(jī)構(gòu)、中介機(jī)構(gòu)及其個(gè)人采取追責(zé)措施?？傮w來看，對于2015年以來的地方政府“違法違規(guī)融資”的處理秉承了“認(rèn)賬”（參照2014年底前存量擔(dān)保債務(wù)處理）+“追責(zé)”（對涉事機(jī)構(gòu)和個(gè)人追責(zé)）的原則思路；但具體到2015年以來地方政府“違法違規(guī)融資”的余額規(guī)模則語焉不詳，其總體風(fēng)險(xiǎn)情況也難以評估。

2018年1月，國務(wù)院發(fā)展研究中心原副主任劉世錦在一次論壇發(fā)言中首次提到“地方政府隱性債務(wù)”概念。他表示，目前地方政府“明債”尚屬可控，但隱性債務(wù)規(guī)模難以估計(jì)，有些地方已超過“明債”，風(fēng)險(xiǎn)因素積累顯露。而本次國家審計(jì)署2號公告則把地方政府隱性債務(wù)首次放入官方正式文件中，表明中央對地方政府隱性債務(wù)的界定已基本一致，對如何加強(qiáng)地方政府隱性債務(wù)的管理會否也已如箭在弦？

二、地方政府債務(wù)管理：從明債可控到聚焦隱性債務(wù)

當(dāng)前我國地方政府“明債”風(fēng)險(xiǎn)基本可控。2014年底以來，中央以發(fā)行地方政府債券形式著力加強(qiáng)地方政府債務(wù)的規(guī)劃范、透明化管理，有效遏制了地方政府債務(wù)余額快速增長的勢頭。財(cái)政部公布的2014年末地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額為15.4萬億元，而截至2017年末，我國地方政府債務(wù)余額16.47萬億元，債務(wù)率（債務(wù)余額/綜合財(cái)力）為76.5%，低于國際通行的警戒標(biāo)準(zhǔn)；以國家統(tǒng)計(jì)局公布的我國2017年GDP初步核算數(shù)82.71萬億元計(jì)算，地方政府債務(wù)率（債務(wù)余額/GDP）為19.91%，風(fēng)險(xiǎn)總體可控。在存量債務(wù)置換方面，根據(jù)財(cái)政部公布的數(shù)據(jù)，截至2017年末，存量債務(wù)置換已達(dá)10.9萬億元。預(yù)計(jì)2018年將按時(shí)完成全部存量債務(wù)的置換工作。

中央將防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)作為當(dāng)前財(cái)金工作的重中之重，關(guān)鍵著力點(diǎn)在于地方政府隱性債務(wù)治理。黨的十九大報(bào)告將防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)放在三大攻堅(jiān)戰(zhàn)之首。中央經(jīng)濟(jì)工作會議要求，切實(shí)加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理。全國金融工作會議明確，各級地方黨委和政府要樹立正確政績觀，嚴(yán)控地方政府債務(wù)增量，終身問責(zé)、倒查責(zé)任。國務(wù)院常務(wù)會議強(qiáng)調(diào)，嚴(yán)格規(guī)范地方政府舉債行為，積極穩(wěn)妥化解累積的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，各地要落實(shí)屬地責(zé)任，堵住“后門”，堅(jiān)決遏制違法違規(guī)舉債。在地方政府“明債”風(fēng)險(xiǎn)基本可控的共識下，中央將防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提到如此高度，無疑是著眼于地方政府隱性債務(wù)蘊(yùn)藏的巨大風(fēng)險(xiǎn)。

地方政府隱性債務(wù)的治理工作可能很快就會更加深入地展開。去年以來，中央加強(qiáng)地方政府隱性債務(wù)管理政策的舉措相當(dāng)密集。財(cái)政部、國資委、銀監(jiān)會等中央部委的落實(shí)文件相繼出臺（詳見附表2），從地方政府、金融機(jī)構(gòu)、相關(guān)中介機(jī)構(gòu)等不同參與主體，地方融資平臺、PPP、信托、城投債等多個(gè)融資品種入手，進(jìn)一步加強(qiáng)地方政府舉債行為管理。從政策延續(xù)性角度，尤其是最近一次中央政治局會議傳導(dǎo)的要推動信貸等五個(gè)領(lǐng)域健康發(fā)展，及時(shí)跟進(jìn)監(jiān)督，消除隱患的政策走向，預(yù)示著地方政府隱性債務(wù)的全面深入治理可能已為期不遠(yuǎn)。