立足于上述研究背景，本文以農(nóng)村房屋繼承而引發(fā)的宅基地使用權(quán)繼承問題為研究對象，詳細梳理宅基地使用權(quán)繼承在我國房屋和土地所有權(quán)相分離、“房地一體化”的特殊背景下面臨的多重困境，并提出相應(yīng)解決思路，以期對農(nóng)地制度的改革和完善能有所助益。

我國《憲法》明確規(guī)定公民的合法私有財產(chǎn)可以繼承，但就作為特殊的財產(chǎn)性權(quán)利的宅基地使用權(quán)可否納入遺產(chǎn)范圍則沒有提及?！段餀?quán)法》明確了宅基地使用權(quán)的內(nèi)容，對其取得、行使和轉(zhuǎn)讓僅規(guī)定了一個典型的引致性規(guī)范，較之于《憲法》并無太大尺度的制度創(chuàng)新?！独^承法》雖肯定了合法擁有的農(nóng)村房屋可作為遺產(chǎn)繼承，但由此卻無法直接解釋出其包含了房屋所附著之宅基地使用權(quán)的繼承?！锻恋毓芾矸ā肺刺峒罢厥褂脵?quán)能否繼承，但其確立的“一戶一宅”原則和面積限制，卻被認為是限制宅基地使用權(quán)繼承的重要因素。

此外，國家土地管理局發(fā)布的《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》(1995)，肯定了繼承房屋可取得宅基地使用權(quán)?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于加強土地轉(zhuǎn)讓管理嚴禁炒賣土地的通知》(1999)、《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴格管理土地的決定》(2004)、《關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理的意見》(2004)和《國務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》(2007)等，雖未提及宅基地使用權(quán)的繼承問題，但卻明令禁止城鎮(zhèn)居民購置宅基地或通過批準取得農(nóng)村宅基地使用權(quán)，將宅基地使用權(quán)的主體嚴格限定為農(nóng)村居民，由此形成了制約宅基地使用權(quán)繼承的另一因素。而《國土資源部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、財政部、農(nóng)業(yè)部關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見》(2011)明確規(guī)定，因繼承房屋占用農(nóng)村宅基地的，可予以登記發(fā)證，并在《集體土地使用證》中注明“該權(quán)利人為本農(nóng)民集體原成員住宅的合法繼承人”。

除上述國家法規(guī)和中央文件外，部分地方立法和政策文件對宅基地使用權(quán)繼承問題也作了規(guī)定?！栋不帐⌒輰幙h農(nóng)村宅基地管理辦法(試行)》(2012)、《?？谑修r(nóng)村宅基地管理辦法》(2007)、《菏澤市牡丹區(qū)農(nóng)村宅基地管理辦法》(2007)、《河北省農(nóng)村宅基地管理辦法》(2002)等在宅基地使用權(quán)繼承條件及程序方面設(shè)置了較為嚴格的限制，要求需以繼承人符合申請使用宅基地的條件為前提，且繼承房屋后形成“一戶多宅”的，多余的住宅應(yīng)當(dāng)被轉(zhuǎn)讓或被集體收回。而《淮南市農(nóng)村宅基地管理辦法》(2001)、《湖北省人民政府辦公廳關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理工作的通知》(2004)等則對宅基地使用權(quán)繼承采取較為緩和的態(tài)度，肯定繼承取得房屋所有權(quán)的農(nóng)村村民可取得宅基地使用權(quán)?！斗鹕绞心虾^(qū)農(nóng)村宅基地及地上房屋確權(quán)登記操作規(guī)程》(2018)不僅肯定了繼承可辦理不動產(chǎn)轉(zhuǎn)移登記，且對繼承人(即不動產(chǎn)登記申請人)未作任何身份限制。

經(jīng)上述考察發(fā)現(xiàn)，我國中央層面的法規(guī)文件尚未對宅基地使用權(quán)繼承問題作出明確規(guī)定，實踐中主要依靠內(nèi)容粗糙滯后、規(guī)定相互矛盾、可操作性差的地方管理規(guī)范進行調(diào)整，且政策文件代替有關(guān)法律法規(guī)現(xiàn)象突出，尚不能解決宅基地使用權(quán)繼承在現(xiàn)實生活中遇到的各種問題。

(二)宅基地使用權(quán)繼承的實踐現(xiàn)狀考察

如圖1所示，農(nóng)村房屋繼承人按主體身份的不同可分為本集體經(jīng)濟組織成員和非本集體經(jīng)濟組織成員兩類。第(1)種情形以“戶”為單位繼續(xù)享有宅基地使用權(quán)，不屬于宅基地使用權(quán)繼承取得。第(2)種情形基于集體經(jīng)濟組織成員身份，可無償取得該宅基地使用權(quán)。在第(3)種情形下，繼承取得宅基地使用權(quán)會形成一戶多宅。而在第(4)種情形下，宅基地使用權(quán)繼承則會導(dǎo)致非本集體經(jīng)濟組織成員占有宅基地。以上分類基本涵蓋了宅基地使用權(quán)繼承在實踐中可能出現(xiàn)的情形，對其厘清有助于考察并理解社會實踐與司法實踐中宅基地使用權(quán)繼承存在的問題。

由我國農(nóng)地法專家陳小君教授率隊完成的《農(nóng)村土地法律制度的現(xiàn)實考察與研究——中國十省調(diào)研報告書》中的江蘇省調(diào)查報告顯示，通過繼承方式取得宅基地的案例占宅基地使用權(quán)取得總量的71.11%。對四川省部分農(nóng)村進行的宅基地制度調(diào)研結(jié)果顯示，在所有的取得方式中，通過繼承方式取得宅基地使用權(quán)的比例最高，占到總量的36%。但繼承取得的農(nóng)村宅基地使用權(quán)因“一戶一宅”等多種因素的限制，無法完成權(quán)屬登記。2018年廣州市增城區(qū)宅基地利用現(xiàn)狀調(diào)研結(jié)果也表明，繼承是宅基地流轉(zhuǎn)的重要方式，是造成農(nóng)房、宅基地閑置的典型原因之一。

司法實踐中，因宅基地使用權(quán)繼承引發(fā)的訴訟糾紛時有發(fā)生，但因缺乏統(tǒng)一明確的法律規(guī)定，出現(xiàn)相互沖突的裁判也就屢見不鮮了。在“楊豐春等訴淅川縣荊紫關(guān)鎮(zhèn)人民政府土地行政登記行政糾紛案”中，法院經(jīng)審理認為，根據(jù)物權(quán)法第一百四十七條所確立的“房地一體原則”，已有宅基地的繼承人繼承農(nóng)村房屋時，應(yīng)繼承取得所附著的宅基地使用權(quán)。另在“薛萬田訴忻州市忻府區(qū)人民政府土地行政登記案”中，法院裁判認定，根據(jù)《關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見》(2011)的規(guī)定，即使為城鎮(zhèn)戶籍人口，也并不必然喪失宅基地使用權(quán)的繼承。除此之外，在“李友柏等訴李建樂物權(quán)保護糾紛案”中，法院根據(jù)《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》(1995)第四十九條規(guī)定認定，以繼承農(nóng)房的方式取得的宅基地，可確認其集體建設(shè)用地使用權(quán)。但在“黃文豐訴岑亞純財產(chǎn)損害賠償糾紛案”中，法院則認為宅基地使用權(quán)不能繼承取得，否則數(shù)代之后將存在一戶數(shù)宅的現(xiàn)象，有違“一戶一宅”原則。據(jù)此，繼承人只能將其所繼承的房屋進行處分或拆除，而無權(quán)在原有的宅基地上重新建房。另，“童家友、童家清等與童家福宅基地使用權(quán)繼承糾紛案”一審民事判決也明確非本集體經(jīng)濟組織成員不能繼承取得宅基地使用權(quán)，宅基地使用權(quán)與本集體成員資格緊密相關(guān)，并隨著成員資格的喪失而消滅。

不難看出，當(dāng)前中央法律雖未明確規(guī)定宅基地使用權(quán)能否繼承，但在實踐中，繼承農(nóng)村房屋而繼承取得宅基地使用權(quán)的做法已得到一定范圍的認同，某些地方甚至允許進行繼承后的權(quán)屬登記。因繼承而導(dǎo)致的“一戶多宅”、城鎮(zhèn)居民占有宅基地的情形業(yè)已存在，這些房屋有的被閑置、有的被翻建或留待年長后返鄉(xiāng)居住。在司法實踐中，繼承農(nóng)房時能否繼承取得宅基地使用權(quán)的裁判不一，而在宅基地使用權(quán)可繼承的裁判認定中，援引的法律依據(jù)也不盡相同。有鑒于此，宅基地使用權(quán)能否繼承亟待更高位階的立法予以統(tǒng)一明確。

1.學(xué)界觀點述評。上位法無明文規(guī)定，地方立法技術(shù)參差不齊，有關(guān)規(guī)定相互矛盾，此種法制現(xiàn)實使得宅基地使用權(quán)繼承問題的解決缺乏明確依據(jù)，然現(xiàn)實中普遍存在的宅基地使用權(quán)繼承現(xiàn)象及衍生的系列問題又無法回避，由此在學(xué)界引發(fā)了關(guān)于“宅基地使用權(quán)繼承合法性”的激烈爭論?！胺险厣暾垪l件的本集體經(jīng)濟組織成員可繼承取得宅基地使用權(quán)”的觀點已獲得普遍認同，當(dāng)前爭議的焦點在于不符合宅基地申請條件的繼承人繼承農(nóng)房時能否一并繼承取得宅基地使用權(quán)。

無宅基地申請資格的繼承者，具體可區(qū)分為兩種情形，一是“非本集體經(jīng)濟組織成員”，二是“已有宅基地的本集體經(jīng)濟組織成員”。就第一種情形，反對賦予其繼承資格的學(xué)者認為，宅基地使用權(quán)設(shè)置的根本目的意為本集體經(jīng)濟組織成員提供居住保障，因此繼承人若非本集體經(jīng)濟組織成員，則其當(dāng)然不能通過繼承無償取得宅基地，否則將與我國宅基地使用權(quán)制度設(shè)計的初衷相背離。由于宅基地使用權(quán)的身份性，宅基地使用權(quán)不能被囊括進我國以被繼承人死亡后遺留的個人財產(chǎn)為繼承權(quán)客體的遺產(chǎn)范圍。至于第二種情形，因“一戶一宅”系我國《土地管理法》確認的基本原則，因此若繼承人已擁有宅基地，允許其繼承另外的宅基地有違該原則的堅守。房地一體原則并不當(dāng)然適用于宅基地使用權(quán)，我國法律未確認宅基地使用權(quán)與房屋所有權(quán)一并處分原則，因而繼承農(nóng)村房屋時，不能依此原則繼承取得宅基地使用權(quán)。

而支持者則認為，宅基地使用權(quán)是農(nóng)民一項重要的財產(chǎn)權(quán)，從私權(quán)保護、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與社會保障來看，宅基地使用權(quán)的繼承具有正當(dāng)性。從《物權(quán)法》基本精神而言，繼承系私人所有合法財產(chǎn)的必有內(nèi)容，否認宅基地使用權(quán)的可繼承性無疑將破壞地上房屋所有權(quán)的完整性。且“一戶一宅”原則體現(xiàn)的是宅基地居住保障功能，以“一戶一宅”原則為由，禁止宅基地使用權(quán)繼承難以自圓其說。此外，宅基地使用權(quán)繼承可以作為宅基地使用權(quán)去身份化改革的突破口，不管繼承人是否為本集體經(jīng)濟組織成員，均可繼承取得宅基地使用權(quán)，在這一點上不僅社會共識程度高并社會陣痛小，且改革成本與改革風(fēng)險也較低。最后，繼承取得宅基地使用權(quán)的法律意義僅在于特定位置、特定面積(即房屋占用范圍)的宅基地使用權(quán)主體發(fā)生了變動，在權(quán)利屬性上并未改變宅基地集體所有的性質(zhì)，因此肯定宅基地使用權(quán)的繼承是在集體所有權(quán)之下的制度完善而非制度否定。

綜上所述，部分學(xué)者從宅基地使用權(quán)的立法意旨、宅基地身份性特征和“一戶一宅”原則限制、以及“房地一體”的適用范圍三大方面否定了宅基地使用權(quán)的可繼承性；除此之外，還有一些學(xué)者亦從私權(quán)保護、宅基地財產(chǎn)價值與保障功能的區(qū)分、宅基地去身份化改革的趨向和繼承取得并不改變集體所有制形式等方面闡釋了宅基地使用權(quán)繼承的合理性。然這兩方面的分析均存在如下瑕疵：一是對宅基地初始取得與繼承取得的區(qū)分不明；二是缺乏在宅基地“三權(quán)分置”改革背景下對宅基地使用權(quán)繼承展開討論；三是承認宅基地使用權(quán)繼承的合法性的學(xué)者，其在具體問題的處理上仍存在分歧，由此亦未形成制度完善的統(tǒng)一思路。

2.筆者觀點釋明。筆者認為，繼承人合法繼承農(nóng)村房屋時，為實現(xiàn)房屋利益的多元化，應(yīng)允許繼承取得宅基地使用權(quán)。這對那些愿意保有和利用農(nóng)村房屋的繼承人來說無疑是最合理的制度安排。

首先，城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)的改變和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展使得宅基地使用權(quán)不再以居住保障為唯一價值體現(xiàn)，財產(chǎn)價值的日益彰顯促使宅基地繼受取得成為可能。時至今日，作為宅基地使用權(quán)設(shè)立之社會基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，正隨著中國社會經(jīng)濟和城鎮(zhèn)化的迅猛發(fā)展而逐漸趨于瓦解，以居住保障和初始取得為唯一旨要的制度設(shè)計亦顯示出與社會不相適應(yīng)之缺陷。在城鎮(zhèn)化高速發(fā)展的今天，越來越多的農(nóng)民進城并定居，這種人口的單向流動，事實上降低了以基本居住利益為歸依的宅基地使用權(quán)的剛性需求。而通過改革充實宅基地使用權(quán)的財產(chǎn)性內(nèi)容，可使宅基地使用權(quán)在繼續(xù)發(fā)揮居住保障功能之外，為農(nóng)民獲得財產(chǎn)性收益創(chuàng)設(shè)新的渠道。

其次，落實“三權(quán)分置”的改革要求也需要肯認宅基地使用權(quán)繼承。當(dāng)前實行宅基地“三權(quán)分置”，其目標之一即是在宅基地居住保障效用與財產(chǎn)效用之間尋找平衡點，在保障居住的基礎(chǔ)上探索農(nóng)民增收新路徑。而肯定宅基地使用權(quán)的可繼承性，恰有助于這一目標的達成。宅基地“三權(quán)分置”探索在堅持集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，保障作為成員權(quán)的宅基地資格權(quán)，并在一定程度上放活宅基地使用權(quán)。究其如何放活，學(xué)界討論頗多，但主要路徑有兩種：第一種是允許社會主體通過債權(quán)和物權(quán)性流轉(zhuǎn)方式參與宅基地的利用，并為社會主體享有的權(quán)利另賦名稱；第二種是賦予宅基地使用權(quán)人收益權(quán)能，顯化宅基地財產(chǎn)價值，通過為非本集體經(jīng)濟組織成員主體設(shè)置有期限的宅基地使用權(quán)從而實現(xiàn)適度放活。承認宅基地使用權(quán)的繼承即屬于上述適度放活宅基地使用權(quán)的第二種路徑，是“三權(quán)分置”的應(yīng)有內(nèi)容。

再次，宅基地使用權(quán)繼承是區(qū)分原始取得與繼受取得、推行宅基地制度改革的最小切入口。雖均屬于繼受取得，但因繼承房屋而繼承取得宅基地使用權(quán)仍有別于伴隨房屋買賣的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓。繼承源于死亡這一特定法律事實的發(fā)生，且體現(xiàn)人身和財產(chǎn)雙重法律關(guān)系，而買賣源于交易雙方的合意，集中體現(xiàn)財產(chǎn)而非身份關(guān)系。因此在適度放開第三方主體通過轉(zhuǎn)讓獲得占有、使用宅基地的同時，就繼承這一對現(xiàn)行制度沖擊力度最小、在實踐中更易被接受的流轉(zhuǎn)方式而言，其或可成為構(gòu)造原始取得與繼受取得并軌之宅基地制度的突破口，也可成為適度放活宅基地使用權(quán)的改革載體。

最后，在現(xiàn)有政策語境下，打破宅基地使用權(quán)主體身份限制已是時代所趨。如依據(jù)《國務(wù)院關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》( 2014)指導(dǎo)，進城落戶農(nóng)民是否有償退出“三權(quán)”，需以尊重農(nóng)民自身意愿為改革試點工作開展的前提，現(xiàn)階段不得以退出“三權(quán)”作為農(nóng)民進城落戶的條件。反言之，對于已進城落戶的農(nóng)民，是否有償退出宅基地使用權(quán)應(yīng)尊重其意愿。上述政策話語在《土地管理法修正案》(草案二審稿)相應(yīng)條文修改中已有體現(xiàn)。這亦意味著，進城落戶的農(nóng)民即使為非集體經(jīng)濟組織成員，其仍可依法享有宅基地使用權(quán)。宅基地使用權(quán)僅由本集體經(jīng)濟組織成員享有的絕對“定律”已被突破。換言之，在特定情形下，縱使不為本集體經(jīng)濟組織成員，只要其具備合法正當(dāng)?shù)睦碛?，其仍然可能取得宅基地使用?quán)。而筆者認為，宅基地使用權(quán)繼承即為此種情形，就其理由已如上文所述。

現(xiàn)階段，無論是學(xué)界對放活宅基地使用權(quán)的探討，還是實踐中宅基地改革試點的樣本試驗，都已直面宅基地使用權(quán)隨房流轉(zhuǎn)的制度困境，“因此也可以說，此時推進宅基地使用權(quán)制度改革，明確允許宅基地使用權(quán)繼承取得正當(dāng)其時”。

(二)宅基地使用權(quán)繼承的制度困境解讀

宅基地使用權(quán)制度的建立契合了當(dāng)時社會經(jīng)濟發(fā)展水平，并以實現(xiàn)農(nóng)民“居者有其屋”目標為主要現(xiàn)實意旨。宅基地制度的核心價值——甚至是唯一價值——在于保障農(nóng)民無償取得宅基地建造居住之所，故無論是《土地管理法》還是《物權(quán)法》，都只對宅基地申請取得的規(guī)則作了片面性規(guī)定。至于宅基地流轉(zhuǎn)取得，《物權(quán)法》只貢獻出了第一百五十三條這一引致性規(guī)范，而再無其他。另外，《土地管理法》對此爭議也未作出明確回應(yīng)，其僅對流轉(zhuǎn)后再申請宅基地以及轉(zhuǎn)讓的用途作了限制。因而長期以來，原本以保障居住為目的的宅基地分配取得制度設(shè)計，被用于規(guī)制以彰顯財產(chǎn)價值為目的的宅基地流轉(zhuǎn)，從而造成了如下四個方面的制度困境：

1.主體身份限制。在我國，宅基地使用權(quán)初始取得直接與集體經(jīng)濟組織成員身份相掛鉤，系成員權(quán)的內(nèi)容要點之一，即農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員有使用集體土地建造住宅的權(quán)利。長期以來，宅基地使用權(quán)的身份性貫穿宅基地取得、使用、流轉(zhuǎn)始終。宅基地使用權(quán)的身份限制意味著宅基地為集體所有，其僅能被用于滿足集體內(nèi)成員建房居住需求，如此以防止因外來資本的入侵而導(dǎo)致宅基地完全財產(chǎn)化，進而避免農(nóng)民在短期利益的驅(qū)動下喪失基本居住保障。本集體經(jīng)濟組織成員身份與集體所有土地相結(jié)合，在農(nóng)村社會保障體系建立初期，的確有效填補了農(nóng)村住房保障的空白，即以保障本集體成員合法享有宅基地并可建造房屋來替代通過國家財政轉(zhuǎn)移支付為主的社會保障制度。故剝離宅基地使用權(quán)的身份限制，須以必要的經(jīng)濟發(fā)展成果來削弱成員對集體土地的依賴為前提，以替代性住房保障體系的建立為堅實后盾。以本集體經(jīng)濟組織成員權(quán)的享有界定宅基地使用權(quán)的主體范疇，系立法不得不為的選擇。正如有學(xué)者所言:“以成員權(quán)為邏輯起點，界定農(nóng)村土地使用權(quán)分配的法律結(jié)構(gòu)，不僅暗合于我國農(nóng)村村民'集體潛意識’的深層結(jié)構(gòu)，而且由此推演而生的制度設(shè)計可以免除合法性論證的義務(wù)”。

目前，宅基地使用權(quán)的身份限制是以本集體經(jīng)濟組織成員的身份認定為依據(jù)，盡管宅基地以“戶”為單位取得，但戶本身即由集體經(jīng)濟組織成員構(gòu)成，因此最終而言充當(dāng)其實際權(quán)利主體的仍是集體經(jīng)濟組織成員。而針對成員資格的確認標準，中央立法尚無明確規(guī)定，地方規(guī)范則以農(nóng)村集體經(jīng)濟組織規(guī)范和土地承包經(jīng)營權(quán)規(guī)范兩種路徑規(guī)定了成員資格問題，由此產(chǎn)生“單一戶籍標準”、“戶籍+年齡”、“特定身份+戶籍+履行相應(yīng)義務(wù)”、“戶籍+常住地”、“特定身份+戶籍”及“戶籍+自治”等多種確認標準。盡管各地有所區(qū)別，但戶籍成為各標準中不可或缺的元素，實踐中也被絕大多數(shù)農(nóng)戶認可。然單一的戶籍標準無法有效處理“人戶分離”現(xiàn)象中的特殊主體資格問題，所以確定成員資格的實質(zhì)性標準成為討論的核心。在司法實踐中，“復(fù)合標準”也為不少法院所采納，即借助多種因素或要件模式來綜合認定集體成員資格。以本集體土地為生活保障和與本集體經(jīng)濟組織形成權(quán)利義務(wù)關(guān)系的實質(zhì)性評判標準，輔之于集體一定的自治權(quán)，即由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織通過合理程序、以自治方式承認部分外來人員為其成員，有利于彌補戶籍標準的缺陷，應(yīng)成為未來成員資格認定立法中可采的、與戶籍相得益彰的復(fù)合標準。

縱觀我國農(nóng)地制度變革，成員身份限制是宅基地申請取得的應(yīng)有之義，這一點在廣大農(nóng)村也得到普遍認可。但宅基地使用權(quán)的身份性只是針對宅基地分配即申請取得而言，基于特定法律事實而發(fā)生的權(quán)屬變動則不應(yīng)受此限制。隨著農(nóng)村土地制度改革的深入推進，宅基地“三權(quán)分置”政策意圖區(qū)分農(nóng)戶資格權(quán)與宅基地使用權(quán)、保障基于成員身份取得農(nóng)戶資格權(quán)的同時，適度放活宅基地使用權(quán)，也為剝離宅基地使用權(quán)繼承取得的身份性提供了政策指引。宅基地使用權(quán)繼承的去身份化是其必然選擇，這是由繼承的性質(zhì)決定的。

2.“一戶一宅”原則的限制。《土地管理法》規(guī)定了“一戶一宅”原則，但并未準確界定“戶”的具體內(nèi)涵?！吨腥A人民共和國戶口登記條例》(1958)第五條的規(guī)定主要為滿足戶籍管理的需要，而不能用于界定宅基地使用權(quán)的形式主體?！皯簟钡慕缍ㄅc分戶標準多見于地方立法或鄉(xiāng)規(guī)民約之中，如廣州市申請建設(shè)住宅的村民符合法定的四種情形之一的，認定為“一戶”；廣西壯族自治區(qū)規(guī)定“戶”是指公安部門頒發(fā)的戶口簿所登記的全部家庭成員，村集體組織成員因結(jié)婚等原因可以分戶，但分戶后父母必須跟一子女同戶。實踐中，常以家庭為單位認定“戶”，以戶籍部門登記的農(nóng)村常住戶口來確定“戶”的具體人口，在分戶條件上綜合考慮各地方民俗、生活居住習(xí)慣等因素。而“一戶一宅”中的“宅”，根據(jù)《土地管理法》第六十二條規(guī)定以及相關(guān)的行政審批程序可推知，其應(yīng)指宅基地而非住宅。

目前，“一戶一宅”原則的適用范圍存在爭議。部分學(xué)者認為法律中規(guī)定的“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地”應(yīng)理解為“農(nóng)村村民一戶只能申請一處宅基地”，“一戶一宅”原則只限于宅基地使用權(quán)的創(chuàng)設(shè)取得，不包括通過取得房屋所有權(quán)而附隨取得宅基地使用權(quán)之繼受取得情況。也有學(xué)者認為，“一戶一宅”不僅適用于宅基地原始取得，也適用于繼受取得。因買賣、出租、贈與和繼承等原因取得宅基地使用權(quán)的，也應(yīng)受該原則限制。盡管立法層面未明確“一戶一宅”的適用范圍，但《國土資源部關(guān)于進一步完善農(nóng)村宅基地管理制度切實維護農(nóng)民權(quán)益的通知》( 2010)指出“要嚴格執(zhí)行一戶只能申請一處符合規(guī)定面積標準的宅基地的政策”，由此“一戶一宅”僅被適用于宅基地分配環(huán)節(jié)。中央四部委下發(fā)的《關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見》( 2011)進一步明確，因繼承而形成的一戶多宅可登記發(fā)證，也認可了因繼承等原因形成的一戶多宅情況。

3.面積限制。目前，《土地管理法》只對宅基地面積做了原則性規(guī)定，各地方根據(jù)實際情況制定了具體標準，就此主要分為兩大類：一類是以戶為單位進行面積限制，這在所能查詢到的資料中占大部分；另一類是以人口為單位規(guī)定的人均宅基地面積標準。

以具有本集體經(jīng)濟組織成員身份的繼承人為研究對象(見圖2)，繼承人有“未分戶”和“已分戶”兩種情形。第(1)種情形，未分戶(即與被繼承人共同生活)的繼承人，以“戶”為單位繼續(xù)享有宅基地使用權(quán)，不屬于宅基地使用權(quán)的繼承取得。第(2)種情形，已分戶但未申請宅基地的繼承人，繼承取得宅基地使用權(quán)且“一戶一宅”，以“戶”為單位的宅基地面積無變化，不存在以“戶”為單位的面積超標。在以人口為單位規(guī)定宅基地面積標準的地區(qū)，可能出現(xiàn)人均面積超標。但此種情形發(fā)生的概率較小，一方面，以人口為單位劃定人均宅基地面積標準的地區(qū)偏少；另一方面，宅基地面積不變而人均面積超標，需繼承后享有宅基地使用權(quán)的人數(shù)相比繼承前有所減少，如推定父母同時死亡，由唯一的兒子繼承，這種情形具有一定的偶然性。此外，由于房屋具有整體不可分性，即使繼承取得宅基地使用權(quán)出現(xiàn)人均面積超標的情形，也不能強行拆除部分房屋而將超標的宅基地收回，對此可根據(jù)《國土資源部關(guān)于進一步加快宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記發(fā)證有關(guān)問題的通知》(2016)的有關(guān)規(guī)定進行處理。該《通知》在實踐中的運用，對繼承前就已存在的宅基地面積超標問題也提供了解決路徑。已經(jīng)分戶且已有宅基地的繼承人，繼承取得宅基地使用權(quán)將形成一戶多宅的情形(情形(3) )，可將其歸入到“一戶一宅”原則中去討論其合理性與否的問題。

4.無償性限制。宅基地使用權(quán)的無償性有其深厚的歷史根源。1963年《關(guān)于對社員宅基地問題作一些補充規(guī)定的通知》規(guī)定： “社員新建住宅占地，無論是否耕地，一律不收地價?！边@成為宅基地?zé)o償使用之端緒。做此制度安排，一方面，是考慮到計劃經(jīng)濟時代農(nóng)村相對落后和貧困，農(nóng)民無力承擔(dān)取得宅基地的費用，宅基地使用權(quán)作為一項福利由農(nóng)民無償取得旨在保障“居者有其屋”；另一方面，宅基地所有權(quán)收歸集體，但并沒有對原所有權(quán)人即廣大農(nóng)民給予相應(yīng)的費用補償，所以有學(xué)者認為宅基地?zé)o償使用是對宅基地?zé)o償收歸集體所有作出的歷史補償。1990—1993年期間，我國曾有過宅基地有償取得的短暫試點，但很快被叫停。此后，實踐中宅基地通常為無償取得和無償使用。然而，近年來隨著城鄉(xiāng)融合步伐的加快，農(nóng)村土地的經(jīng)濟價值大幅提升，特別是發(fā)達地區(qū)建設(shè)用地需求量大而存量明顯不足，此種供需矛盾不斷推高了農(nóng)村集體土地的評估價值。在所調(diào)研的珠三角部分農(nóng)村，基本已無宅基地可分配，無償取得成為一種難以實現(xiàn)的資格待遇。在此現(xiàn)實境況下，宅基地有償轉(zhuǎn)讓、有償退出成為解決宅基地供需矛盾的主要探索方向。此外，一戶多宅和超面積宅基地應(yīng)有償使用的呼聲高漲，“三塊地改革”試點工作意見提出探索實行有償使用，部分改革試點地區(qū)已建立起宅基地有償使用制度，或正在探索宅基地有償配置。

我國土地資源總量有限，而繼承人面對一個無期限而又無需支付任何對價的權(quán)利，將缺乏合理、謹慎行使的動力，這加劇了宅基地閑置和新增農(nóng)村人口無地可分的矛盾，不利于稀缺土地資源的優(yōu)化配置。此外，非本集體經(jīng)濟組織成員以繼承的方式無償取得宅基地使用權(quán)，易造成對本集體其他成員的不公。因此，構(gòu)建宅基地使用權(quán)繼承制度、實現(xiàn)宅基地隨房完整移轉(zhuǎn)的制度安排，須突破無償使用的限制。

上述四個方面的限制，為宅基地創(chuàng)設(shè)取得制度的應(yīng)有內(nèi)容，以保障基于成員權(quán)而享有的取得一戶一處宅基地的權(quán)利，且為資源的公平分配和合理利用，限制每戶或每個成員可無償取得的宅基地面積。但在宅基地繼承取得中，基于家庭血緣等關(guān)系而相對固定的繼承人，并非基于成員身份而占有和使用宅基地，而是基于對農(nóng)房合法繼承而導(dǎo)致的“地隨房走”的被動流轉(zhuǎn)。其功能亦不同于創(chuàng)設(shè)取得的居住保障，而是房屋財產(chǎn)的完整繼承和宅基地財產(chǎn)價值的適度彰顯。由此可知，當(dāng)繼承人客觀上不是本集體經(jīng)濟組織成員，即成員身份被剝離時，由成員權(quán)而致的對宅基地使用權(quán)的無償取得和無期限享有，也當(dāng)然不適用于宅基地的繼承取得。當(dāng)下，無償取得、無期限享有與本集體經(jīng)濟組織成員的身份限制尚不能相互解綁。當(dāng)宅基地使用權(quán)繼承取得客觀上突破身份限制時，也喪失無償取得和無期限限制的權(quán)利。而“一戶一宅”和面積限制，有減少土地資源浪費和緩解資源人均占有失衡之功能，此功能在宅基地創(chuàng)設(shè)取得和繼承取得中同樣需要，所以對因宅基地使用權(quán)繼承而客觀上造成的一戶多宅和超面積占有宅基地也應(yīng)有所規(guī)制，具體規(guī)則于后文論述。

始于2015年的“三塊地”改革，歷經(jīng)探索實踐，在33個試點地區(qū)取得了重要進展和階段性成效。未來的宅基地制度改革應(yīng)以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為基本導(dǎo)向，服務(wù)、服從于鄉(xiāng)村振興大局，尊重鄉(xiāng)村發(fā)展實情和發(fā)展規(guī)律。在此基礎(chǔ)上進一步探索宅基地“三權(quán)分置”改革路徑，尤其是探索放活宅基地使用權(quán)的有效實現(xiàn)形式。而宅基地使用權(quán)繼承應(yīng)置于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的制度框架內(nèi)予以探討，并可將其作為適度放活宅基地使用權(quán)的一種探索。

由圖1所示內(nèi)容可知，當(dāng)下宅基地使用權(quán)繼承面臨的主要難題有兩點：一是如何妥善化解情形(3)下的一戶多宅問題，二是如何恰當(dāng)處理情形(4)下的非本集體經(jīng)濟組織成員占有宅基地問題。針對這兩方面難題，實踐中形成了“消極模式”和“積極模式”兩種主要應(yīng)對方案。

在消極處理模式之下，村集體經(jīng)濟組織對宅基地使用權(quán)繼承取得與申請取得并未作實質(zhì)區(qū)分。已有宅基地、或非本集體經(jīng)濟組織成員的繼承人，其同以建房居住為主要需求的宅基地申請人一樣，可以無償且無期限占有宅基地，甚至還可以在繼承取得的宅基地上翻新或重建房屋。但應(yīng)注意的是，實踐中這些繼承人通常并不以該房屋為常住居所，其往往在繼承之后將之用作他途，例如租與他人使用或開展營業(yè)活動(如經(jīng)營“農(nóng)莊”)，抑或閑置而僅在返鄉(xiāng)祭祖訪親時暫住等。然受情感、經(jīng)濟等多種因素的影響，加之受無償取得與無期限占有這兩方面“福利”的誘惑，此類宅基地使用權(quán)的退出較難實現(xiàn)。如此一來，一方面，將導(dǎo)致戶消滅但宅基地以繼承的方式被繼續(xù)占有，而新分戶的住房需求無法以分配存量宅基地的方式予以滿足，呈現(xiàn)宅基地只出(分出)不進(退回)的緊張局面。在土地資源稀缺且總量有限的的客觀條件下，若放任此種情形延續(xù)將有激化“人地矛盾”的風(fēng)險。另一方面，一戶多宅或非本集體經(jīng)濟組織成員占有宅基地易引發(fā)農(nóng)宅閑置問題，長此以往將持續(xù)拉低農(nóng)村房宅的利用效率。

“積極模式”又稱“強制收回模式”，該模式否定宅基地使用權(quán)的繼承，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織強制收回宅基地，并對地上房屋給予合理補償。該模式未考慮被繼承房屋、繼承人的具體情況，采用一刀切的處理方法，受到批判與質(zhì)疑。且該模式缺乏法律上的明確依據(jù)，雖然《土地管理法》第六十五條和《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第五十二條對宅基地使用權(quán)收回的情形作了嚴格規(guī)定，但不包含原房屋所有權(quán)人(宅基地使用權(quán)人)死亡這一情形。該模式也有違《憲法》《物權(quán)法》關(guān)于保護公民合法私有財產(chǎn)的理念。繼承人合法繼承的農(nóng)村房屋屬于受法律保護的私有財產(chǎn)，其擁有該房屋的絕對所有權(quán)，集體經(jīng)濟組織強制收回宅基地使用權(quán)并限令繼承人在規(guī)定時間內(nèi)拆除或騰退合法繼承的房屋，是對公民財產(chǎn)的侵犯。此外，該處理模式極有可能加重集體的財政負擔(dān)。集體經(jīng)濟組織收回宅基地時，需要對宅基地上的房屋給予合理補償。即使收回后的宅基地予以重新分配時新宅基地使用權(quán)人愿意支付房屋對價取得房屋所有權(quán)，但相較于直接引導(dǎo)和鼓勵繼承人轉(zhuǎn)讓房屋而言，仍存在加重財政負擔(dān)的風(fēng)險。

(二)宅基地使用權(quán)繼承人可選路徑解析

受被繼承農(nóng)村房屋狀況、繼承人自身經(jīng)濟條件、農(nóng)村地理位置和土地價值等多種因素的影響，繼承人會選擇不同路徑來實現(xiàn)自己的財產(chǎn)權(quán)利。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織也可結(jié)合本村實際，在尊重繼承人意思自由的基礎(chǔ)上，對繼承人加以適當(dāng)引導(dǎo)，幫助其實現(xiàn)財產(chǎn)利益的最大化。

1.路徑一：宅基地使用權(quán)退出?；诜课輾p等多種因素的考量，繼承人自愿退出宅基地使用權(quán)，由集體經(jīng)濟組織收回宅基地并對房屋和附屬設(shè)施給予適當(dāng)補償。房屋價值小——如年代久遠、破舊毀損的房屋，無法居住也無法出讓的繼承人一般會選此路徑，集體經(jīng)濟組織也可鼓勵此類繼承人積極退出宅基地。

2.路徑二：宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓。房產(chǎn)價值大，而繼承人又無保留農(nóng)房意愿的，可將房屋轉(zhuǎn)讓于有住房需求的村民，同時一并轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)。該路徑實現(xiàn)了房屋財產(chǎn)價值，且合理利用既有宅基地資源解決了無地可分農(nóng)民的住房問題。在人地矛盾突出的農(nóng)村，集體經(jīng)濟組織可積極引導(dǎo)已有住房的繼承人選此路徑，并為其實現(xiàn)房屋買賣、辦理產(chǎn)權(quán)變更登記提供便利和幫助。

3.路徑三：宅基地使用權(quán)保有。如繼承人既不愿退出宅基地、又不愿出賣房屋轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)的，可合法繼承取得宅基地使用權(quán)。農(nóng)民集體作為宅基地所有權(quán)人，僅承擔(dān)無償分配宅基地以保障本集體經(jīng)濟組織成員基本居住的義務(wù)，而對義務(wù)范疇外的一戶多宅和非集體經(jīng)濟組織成員占有宅基地的，可實行有償使用，即繼承人向集體經(jīng)濟組織支付一定費用以取得完整的宅基地使用權(quán)，但也應(yīng)允許集體民主決定特殊情形下的繼承人免繳宅基地使用費。

圖1中第(3) (4)兩種情形下，繼承取得宅基地使用權(quán)應(yīng)有別于申請取得的宅基地使用權(quán)，理由在于二者產(chǎn)生的原因、功能均不同。前者因繼承人繼承取得房屋所有權(quán)，所以“房在則宅基地在”，房屋毀損滅失的，享有的宅基地使用權(quán)也隨之消滅，不得在繼承取得的宅基地上新建房屋；后者是基于農(nóng)戶資格權(quán)的實現(xiàn)，具有居住保障功能，所以“戶在則宅基地在”，房屋毀損滅失的，農(nóng)戶可在原宅基地上重建房屋，并繼續(xù)享有宅基地使用權(quán)。

(三)宅基地使用權(quán)繼承的制度構(gòu)建

宅基地“三權(quán)分置”要求適度放活宅基地使用權(quán)，如何理解“適度”和“放活”是關(guān)鍵?！斑m度”和“完全”相對應(yīng)，要求以一定方式在一定范圍內(nèi)而非完全放開宅基地流轉(zhuǎn)；“放活”和“封閉”相對應(yīng)，要求宅基地制度不能封閉運行，而應(yīng)積極探索實現(xiàn)其財產(chǎn)價值的具體方式。作為宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的方式之一，繼承可成為放活宅基地使用權(quán)改革的可行路徑；建立宅基地使用權(quán)繼承制度，應(yīng)成為完善宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的重要組成部分。

1.明確宅基地使用權(quán)繼承的合法性?！睹穹ǖ洹だ^承編》(草案二審稿)一改《繼承法》對遺產(chǎn)列舉式的立法規(guī)定，僅對遺產(chǎn)進行概括式定義，并以“法律規(guī)定或者按照其性質(zhì)不得繼承”進行排除。據(jù)此宅基地使用權(quán)能否當(dāng)然納入公民可繼承的合法財產(chǎn)(權(quán)利)之中，尚待討論。為平息爭論，也為司法裁判提供明確的法律依據(jù)，宅基地使用權(quán)繼承合法性的質(zhì)疑應(yīng)由上位法予以明確回應(yīng)。相較于側(cè)重運用法律和行政手段對土地資源合理利用進行管理的《土地管理法》，由《民法典·物權(quán)編》規(guī)定宅基地使用權(quán)的繼承問題更為合適。

《民法典·物權(quán)編》(草案二審稿)對《物權(quán)法》宅基地使用權(quán)一章基本無修改，《土地管理法修正案》(草案二審稿)對宅基地使用權(quán)取得仍只規(guī)定了申請取得的原則以及出賣、出租住房后再申請宅基地的禁止，無法有效應(yīng)對實踐中已出現(xiàn)的宅基地取得的各種新情況。宅基地使用權(quán)的取得方式應(yīng)在《民法典·物權(quán)編》“宅基地使用權(quán)”一章中加以規(guī)定，只是因為宅基地“三權(quán)分置”和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押問題涉及土地管理法的修改，故草案對相關(guān)內(nèi)容暫未修訂。但對宅基地使用權(quán)申請取得和繼受取得兩種方式的概括性規(guī)定仍有必要。農(nóng)村房屋可以合法繼承是法律上和實踐中的不爭事實，基于該事實而產(chǎn)生的宅基地使用權(quán)繼承也應(yīng)清楚而確定。因此，建議在《民法典·物權(quán)編》“宅基地使用權(quán)”一章增設(shè)一條文，規(guī)定： “因繼承而取得宅基地上住宅及其附屬設(shè)施所有權(quán)的，繼承人同時取得相應(yīng)的宅基地使用權(quán)?！?/span>

2.完善宅基地使用權(quán)的收益權(quán)能?！段餀?quán)法》明確規(guī)定占有、使用和收益為用益物權(quán)的三項權(quán)能，但宅基地使用權(quán)作為典型的用益物權(quán)，其收益權(quán)能尚未在法律上予以確認。這樣一種制度設(shè)計雖有強化宅基地保障價值的功能，并與制度設(shè)立之初的經(jīng)濟發(fā)展水平相符合，但在土地經(jīng)濟價值顯著增大、宅基地財產(chǎn)屬性彰顯的今天，僅以“占有”和“使用”為權(quán)能的宅基地使用權(quán)已無法解釋和回應(yīng)宅基地出租、轉(zhuǎn)讓等市場交易活動，與民法典編纂要體現(xiàn)時代發(fā)展的新情況相背離。宅基地使用權(quán)也只有發(fā)展成為具有收益權(quán)能的用益物權(quán)，才能和國家建設(shè)用地使用權(quán)實現(xiàn)真正意義上的權(quán)能平等，并逐步納入城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場體系之中。因此，建議在《民法典·物權(quán)編》“宅基地使用權(quán)”一章中以相應(yīng)條文明確賦予宅基地使用權(quán)以“收益”權(quán)能。

3.構(gòu)建宅基地有償使用制度。宅基地使用權(quán)繼承的去身份化意味著繼承人非基于成員身份取得宅基地，相應(yīng)地其就不能享受無償取得的福利。進言之，就是要建立宅基地申請取得和繼承取得兩套制度體系。身份性、無償性及“一戶一宅”原則限制是宅基地使用權(quán)申請取得制度的內(nèi)容，而宅基地使用權(quán)繼承取得制度則不以本集體經(jīng)濟組織成員身份為必要，但以有償使用為原則，以無償使用為例外，這亦是宅基地使用權(quán)之財產(chǎn)權(quán)屬性的必然要求。

根據(jù)宅基地制度改革試點經(jīng)驗，宅基地有償使用，一是“對因歷史原因形成超標準占用宅基地和一戶多宅的，以及非本集體經(jīng)濟成員通過繼承房屋等占有的宅基地，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織主導(dǎo)，探索有償使用”，二是“初次分配的農(nóng)戶宅基地，實行規(guī)定面積內(nèi)無償使用”。這也是繼承取得和申請取得相區(qū)分之制度的必然內(nèi)容。圖1中情形( 3)和( 4)因繼承農(nóng)房而占有宅基地的，就應(yīng)實行有償使用。各地區(qū)可根據(jù)土地價值和經(jīng)濟發(fā)展狀況，制定有償使用的費用標準。費用繳納的方式有兩種，即一次性繳納和分期繳納。建議以分期繳納為主，每年由繼承人繳納一定的宅基地使用費。繼承人轉(zhuǎn)讓農(nóng)房和宅基地，或房屋倒塌滅失的，從第二年起不再繳納宅基地使用費。

宅基地使用權(quán)繼承在有償使用原則外，應(yīng)允許集體經(jīng)濟組織成員民主決定，免除部分特殊繼承人的宅基地使用費，比如繼承人經(jīng)濟困難或無經(jīng)濟來源而繼承的農(nóng)房是其唯一居所的情形；繼承人是原集體經(jīng)濟組織成員，因升學(xué)等原因戶口雖已遷出但仍以本村的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為其主要經(jīng)濟來源的情形等。

4.明確繼承取得宅基地使用權(quán)的期限。我國立法沒有明確規(guī)定宅基地使用權(quán)存續(xù)期限，1962年宅基地所有權(quán)收歸集體時明確規(guī)定宅基地歸各戶長期使用。1982年中央一號文件提到宅基地使用權(quán)存續(xù)期限時也表述為“集體劃分給社員長期使用的自留地、自留山以及宅基地，所有權(quán)仍屬集體”。所以宅基地使用權(quán)被認為是一項無期限的用益物權(quán)，旨在保障該集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員的基本生存生活。只要成員資格在，該保障功能就會世世代代發(fā)揮效用。近年來學(xué)者們也開始反思宅基地使用權(quán)無期限性帶來的弊端，并提出應(yīng)賦予它一定的存續(xù)期限，具體可參照城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)關(guān)于居住用地出讓年限70年的標準。是否應(yīng)該規(guī)定期限，其爭議的焦點源于宅基地使用權(quán)的無期限性與福利性是否有必然聯(lián)系，其邏輯起點仍是宅基地使用權(quán)原始取得所擔(dān)負的社會保障功能。而作為繼承取得的宅基地使用權(quán)，其福利屬性弱化，而彰顯財產(chǎn)價值、保障房屋產(chǎn)權(quán)完整性的功能得以明確，這樣一種“房在地在”的宅基地使用權(quán)不能像初始取得的宅基地一樣無期限存續(xù)。當(dāng)繼承取得的房屋毀損滅失的，宅基地使用權(quán)應(yīng)該由集體收回。因此，必須明確繼承取得宅基地使用權(quán)的期限，該期限為房屋存續(xù)的年限內(nèi)。之所以未選擇70年的固定期限，是因為宅基地使用權(quán)繼承取得是附隨于房屋繼承而產(chǎn)生的，房在則宅基地在。若將期限以70年予以固定，房屋在該期限內(nèi)倒塌的，宅基地被收回還是可用于新建房屋?如果是前者，該期限實質(zhì)上仍是以房屋存續(xù)時間為期限限制；若是后者，極易演變成不符合宅基地使用權(quán)申請條件者利用繼承的方式變相占有宅基地以建造房屋；房屋在70年后毀損滅失的，70年到期時如果允許自動續(xù)期，其實質(zhì)也是以房屋存續(xù)時間為限，如果不允許續(xù)期而是由集體收回，和繼承時由集體強制收回并無本質(zhì)區(qū)別。

在房屋存續(xù)的年限內(nèi)，可以對房屋進行必要的修繕以保障它的居住功能，但不得在宅基地上新建房屋。允許必要的修繕，是基于所有權(quán)為最完整的物權(quán)的考慮，所有權(quán)人對自己的物有修繕以保持其良好狀況的權(quán)利。令人疑惑和擔(dān)憂的是，房屋不斷地修繕會不會使房屋存續(xù)期限無限延長，以至于繼承人永久享有宅基地使用權(quán)。筆者認為此種情形不會出現(xiàn)。房屋維修需要一定費用，而宅基地也需要按期繳納使用費，理性的繼承人也會衡量維持房屋存續(xù)的支出與實際獲得的房屋價值(或利益)之間的關(guān)系。年代越久遠，維修房屋和宅基地使用費累計就越高，而房屋價值一般會隨時間的推移不斷減小，當(dāng)支出的費用遠高于獲得的房屋價值時，理性的繼承人維持房屋存續(xù)的意愿會逐漸趨于零，完全有可能選擇退出或轉(zhuǎn)讓農(nóng)房與宅基地。

5.建立宅基地退出和收回機制。作為理性經(jīng)濟人，為追求個人利益最大化，繼承人一般不會主動放棄合法繼承取得的宅基地，建立農(nóng)村宅基地退出機制的基本思路就是要建立起能促進繼承人主動退出宅基地的激勵機制。一方面，宅基地退出機制和宅基地有償使用機制配合發(fā)力，引導(dǎo)財產(chǎn)價值小或無法居住的房屋繼承人自愿退出宅基地。同時，建立貨幣補償和實物補償?shù)榷嘣耐顺鲅a償機制。在建設(shè)集體集中性住房或村莊社區(qū)公寓的地區(qū)，可通過實現(xiàn)農(nóng)房、宅基地置換高層公寓推動繼承人退出宅基地，實現(xiàn)宅基地整理或復(fù)墾。甚至在推行城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚建設(shè)地區(qū)，可允許繼承人以繼承取得的房屋和宅基地置換產(chǎn)業(yè)用房，以實現(xiàn)繼承取得的財產(chǎn)利益。另一方面，建立宅基地強制收回制度。繼承取得的農(nóng)房毀損滅失的，繼承人無權(quán)在宅基地上新建房屋，宅基地將處于閑置或停止使用狀態(tài)，基于集體收回宅基地法定情形的分析，此時集體有權(quán)無償收回宅基地使用權(quán)。繼承人在繼承的宅基地上違法擴建房屋的，集體也有權(quán)強制收回宅基地，但應(yīng)對繼承的原房屋給予合理補償。