【原】賈康：從財(cái)稅視角看經(jīng)濟(jì)發(fā)展全局（上）

昵稱(chēng)72391086 2021-07-15

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本文系賈康先生在“大變局大轉(zhuǎn)型·國(guó)盛證券2021年中期資本市場(chǎng)峰會(huì)”上的發(fā)言。

謝謝主持人，大家好！很榮幸能得到機(jī)會(huì)跟各位做今天的交流。按照約定今天我發(fā)言的主題是從財(cái)稅的視角切入，再聯(lián)系整個(gè)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)的認(rèn)識(shí)。實(shí)際上是兩個(gè)單元：前面關(guān)于財(cái)政，主要從整個(gè)制度安排演進(jìn)的視角上認(rèn)識(shí)中國(guó)財(cái)政分稅制改革的思路和任務(wù)，以及怎樣以這樣一種制度安排的改進(jìn)支撐財(cái)政更好發(fā)揮應(yīng)發(fā)揮的宏觀調(diào)控和服務(wù)全局的作用。后面再擴(kuò)展到宏觀全局的基本分析認(rèn)識(shí)。

首先勾畫(huà)一下對(duì)財(cái)政的基本認(rèn)識(shí)。關(guān)于財(cái)政，可以說(shuō)其最核心的概念，就是要解決公共資源配置的問(wèn)題。人類(lèi)社會(huì)內(nèi)有公共權(quán)力體系，這個(gè)公權(quán)體系處理的公共資源的配置，我們可以按漢語(yǔ)的“財(cái)政”兩個(gè)字，把它理解為一個(gè)“以政控財(cái)，以財(cái)行政”的分配體系——國(guó)家政權(quán)的這樣一種公共權(quán)力主體，要控制社會(huì)總產(chǎn)品中的一部分，這在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)生活中間是以可通約的價(jià)值量即財(cái)力來(lái)代表，這一部分資源從理論上說(shuō)，就是來(lái)自社會(huì)剩余產(chǎn)品為主、政府可控的公共資源。

“以政控財(cái)”地拿到這份財(cái)力以后，政府要去履行其應(yīng)該履行的職能，就是“以財(cái)行政”。理論上講，現(xiàn)代社會(huì)財(cái)政這種功能是在市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)行的基礎(chǔ)上要彌補(bǔ)它的失靈，提供不能由市場(chǎng)有效提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。中央在十八屆三中全會(huì)上，對(duì)整個(gè)全面改革做出新領(lǐng)導(dǎo)集體的通盤(pán)部署的時(shí)候，有一個(gè)重要的論述：財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。這個(gè)認(rèn)識(shí)在學(xué)理上來(lái)說(shuō)，是很?chē)?yán)謹(jǐn)?shù)?，因?yàn)檎麄€(gè)國(guó)家治理的“市場(chǎng)決定論”后面，跟著的還有“政府作用論”——政府要“更好地發(fā)揮作用”，而把政府的更好發(fā)揮作用落到實(shí)際生活中間，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，首先就要解決政府它履行職能、在維護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)方面的確定性作用之中“錢(qián)從哪里來(lái)，怎么來(lái)，用到哪里去，怎么用”這樣最基本的制度安排問(wèn)題。財(cái)政就是解決這個(gè)問(wèn)題的作為國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，它顯然也是中國(guó)必須解決的經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)軌、全面配套改革在深水區(qū)攻堅(jiān)克難的支撐。本來(lái)在三中全會(huì)文件里后面跟著的，還特別強(qiáng)調(diào)了全面改革的重要支撐，這個(gè)話后來(lái)在文字處理的時(shí)候體現(xiàn)在其他的表述中去了，實(shí)際上這一套認(rèn)識(shí)是聯(lián)系在一起的。

實(shí)際生活中，中國(guó)的財(cái)政改革是1980年、1994年、還有十八大之后這幾輪改革的突破口，比如十八屆三中全會(huì)“60條”公布之后，政治局首先審議通過(guò)的就是財(cái)稅這套改革方案，后面跟著推出的有一系列其他的配套改革方案。再往前回顧，可以講，最開(kāi)始在中國(guó)改革開(kāi)放大政方針確定之后，怎么走，誰(shuí)也拿不出一個(gè)設(shè)計(jì)藍(lán)圖，必須“摸著石頭過(guò)河”，于是微觀層面，農(nóng)村是容忍了“分田到戶(hù)”（即聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制），最后得以確立這樣一個(gè)農(nóng)村改革基本思路，幾年之間吃飯的問(wèn)題，從糧食生產(chǎn)這個(gè)層面上解決了；企業(yè)這方面，是開(kāi)始試行企業(yè)基金、利潤(rùn)留成、兩步利改稅，這樣一步一步推擴(kuò)大自主權(quán)；區(qū)域則有深圳為代表的撞擊反射式的建立特區(qū)、沿海開(kāi)放等等這種實(shí)驗(yàn)。宏觀層面是什么呢？就是1980年以財(cái)政分配環(huán)節(jié)的“分灶吃飯”作為突破口的分權(quán)。分灶吃飯調(diào)動(dòng)地方、企業(yè)積極性的過(guò)程中，又發(fā)現(xiàn)它后來(lái)有越來(lái)越明顯的問(wèn)題，條塊分割體制的痼疾并沒(méi)有得到真正改造，最后走到的是小平南巡確立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)模式——這是非常關(guān)鍵的，使我們的改革終于明確了是搞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，而后面跟著的，就是小平點(diǎn)將由朱镕基同志在一線主持經(jīng)濟(jì)工作，以極大的魄力，1993年經(jīng)過(guò)緊鑼密鼓的準(zhǔn)備，于1994年推出分稅制改革。我后面還要專(zhuān)門(mén)講分稅制改革這個(gè)里程碑式改革的意義和它沒(méi)有完成的任務(wù)。

在中國(guó)這幾輪改革中間，可以講配套改革意義上，財(cái)稅這方面是既打頭又殿后。在整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活中，在座的各位朋友你們關(guān)心的市場(chǎng)波動(dòng)，宏觀走勢(shì)，整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活中間利益關(guān)系的調(diào)整，現(xiàn)在一些大政方針怎樣在不同視角上體現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)方面的升級(jí)要求，區(qū)域戰(zhàn)略的部署，以及現(xiàn)在中央特別概括地說(shuō)到這么多的要求之后還要有雙循環(huán)而內(nèi)循環(huán)為主體、內(nèi)外循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局的構(gòu)建——所有這些事情里面，我們都可以看到財(cái)政分配的影響，是滲透在經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活方方面面的。財(cái)政要處理的關(guān)系，實(shí)際上是三大關(guān)系的交匯點(diǎn)。首先就是我們說(shuō)的改革最基本的問(wèn)題——政府和市場(chǎng)主體或者政府和企業(yè)這個(gè)關(guān)系；再一個(gè)是中國(guó)自古以來(lái)作為一個(gè)大國(guó)，特別明顯地占有重要地位的中央和地方的關(guān)系；還有第三，就是我們這些年越來(lái)越感受到的公權(quán)體系和公民的利益關(guān)系。現(xiàn)在越來(lái)越多的人，包括在座的各位估計(jì)人人都得交的個(gè)人所得稅，那是公民對(duì)公權(quán)體系按制度安排所必須做的一種直觀來(lái)看的利益讓渡，而政府收稅后的大原則是“取之于民用之于民”，但一般不會(huì)對(duì)應(yīng)性地把稅款原封不動(dòng)地返還到納稅的個(gè)人頭上。這些，都會(huì)表現(xiàn)在財(cái)政分配實(shí)際由制度安排所決定的規(guī)則執(zhí)行過(guò)程中間。

把這些勾畫(huà)了以后，我們簡(jiǎn)要回顧一下最關(guān)鍵的、我前面提到的小平南巡終于解決了中國(guó)的改革要建立什么樣的目標(biāo)模式——搞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之后，必須搭建間接調(diào)控體系，就成為非常迫切的操作性任務(wù)。其順理成章的要求是什么？就是我們那時(shí)候已經(jīng)形成了中央銀行體系這個(gè)金融方面的間接調(diào)控機(jī)制，是已經(jīng)跟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的通行模式基本對(duì)位了，即我國(guó)也有了自己稱(chēng)為中央銀行的人民銀行，人行把所有的業(yè)務(wù)都剝離出去，只是擔(dān)負(fù)實(shí)施調(diào)控管理的職能，隨后財(cái)政這方面就必須跟上，使兩大政策即貨幣政策和財(cái)政政策在配合上，能有一個(gè)比較像樣的、通盤(pán)的間接調(diào)控體系。財(cái)政要從原來(lái)仍然沒(méi)有解決條塊分割形成隸屬關(guān)系控制的那個(gè)承包制式各地五花八門(mén)的大包干分灶吃飯狀態(tài)，轉(zhuǎn)為服務(wù)于統(tǒng)一市場(chǎng)建設(shè)的一個(gè)以分稅制為基礎(chǔ)的分級(jí)財(cái)政狀態(tài)，這樣才可把兩大政策的貫徹實(shí)施結(jié)合在一個(gè)間接調(diào)控體系里：政府調(diào)控企業(yè)不再是按照隸屬關(guān)系、按照行政手段一竿子插到底，而是運(yùn)用稅率、國(guó)債利率、折舊率，銀行方面央行調(diào)控的基礎(chǔ)利率、各種各樣公開(kāi)市場(chǎng)操作的經(jīng)濟(jì)參數(shù)這些經(jīng)濟(jì)手段，附加到市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中間的價(jià)格信號(hào)上面去，然后引導(dǎo)千千萬(wàn)萬(wàn)分散的微觀市場(chǎng)主體的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為，這就叫間接調(diào)控。這種間接調(diào)控的好處是什么？就是解放生產(chǎn)力，使企業(yè)能夠真正活起來(lái)。

所以，非常關(guān)鍵的是小平南巡之后，朱镕基同志在一線，以極大的決心和魄力，于1994年正式推出的分稅制改革。從那以后，企業(yè)對(duì)政府就是無(wú)論大小、不問(wèn)經(jīng)濟(jì)性質(zhì)、不看行政級(jí)別、不講隸屬關(guān)系而依法納稅，該交國(guó)稅交國(guó)稅，該交地方稅交地方稅，至于說(shuō)共享稅那是政府體制內(nèi)自己處理的問(wèn)題。所有的企業(yè)，真正刷出了公平競(jìng)爭(zhēng)的“一條起跑線”，而同時(shí)，中央和地方之間終于擺脫了過(guò)去那種“體制周期”，互相在非規(guī)范甚至暗中狀態(tài)博弈的貓捉老鼠的游戲，變成了大家都在桌面上談好分稅制框架下怎么分稅，穩(wěn)定了以后，怎么樣搞好中央對(duì)下面的轉(zhuǎn)移支付。到現(xiàn)在為止，這近三十年來(lái)，雖然也有風(fēng)風(fēng)雨雨和各種問(wèn)題，但中央和地方的關(guān)系進(jìn)入了前所未有的一種相對(duì)規(guī)范穩(wěn)定的時(shí)期。

再有，就是隨著老百姓逐漸提高收入的過(guò)程，越來(lái)越多的中國(guó)公民成為個(gè)人所得稅所覆蓋的納稅人，到現(xiàn)在大家已經(jīng)知道，百姓還得面對(duì)以后直接稅方面的新的制度安排的進(jìn)展。比如大家都在關(guān)注，房地產(chǎn)稅有了上海重慶兩地試點(diǎn)以后，前一段時(shí)間又有一個(gè)部門(mén)座談會(huì)，很短的一個(gè)報(bào)道，卻引起了社會(huì)上高度的關(guān)注，這都是在制度安排和分配關(guān)系里我們感受到的敏感問(wèn)題，都涉及在間接調(diào)控體系里我們已經(jīng)感受到的整個(gè)財(cái)政調(diào)控的制度依托問(wèn)題。

1994年這個(gè)改革，從直觀的情況來(lái)看，在我們黨的老一輩的有影響的人物中，取得了高度一致，這個(gè)一致的得來(lái)，就是因?yàn)槟菚r(shí)候中央財(cái)政已非常困難，無(wú)論是比較強(qiáng)調(diào)有闖勁的老同志，還是更多強(qiáng)調(diào)要穩(wěn)、在瞻前顧后這方面做到盡可能審慎的老同志，都一致表示支持朱镕基在一線解決分稅制的問(wèn)題，否則中央財(cái)政過(guò)不下去，中央政府的職能發(fā)揮不了。逼出來(lái)的這個(gè)改革，也是來(lái)之不易。朱镕基同志專(zhuān)門(mén)說(shuō)過(guò)，請(qǐng)專(zhuān)家查了古今中外所有的資料，沒(méi)有任何一個(gè)先例，一個(gè)大國(guó)在一年把財(cái)政體制和稅制來(lái)個(gè)通盤(pán)的系統(tǒng)化改造，風(fēng)險(xiǎn)極大，但實(shí)際的效果很好。這樣就打開(kāi)了一個(gè)中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)間接調(diào)控于整個(gè)后面持續(xù)發(fā)展的新時(shí)期了。

對(duì)這個(gè)里程碑式的改革，我們最概括的說(shuō)法，是從原來(lái)的“行政性分權(quán)”走到了“經(jīng)濟(jì)性分權(quán)”。在其后的評(píng)價(jià)中，有人認(rèn)為“重啟了集權(quán)時(shí)代”，我們認(rèn)為這是皮相的見(jiàn)解。這個(gè)經(jīng)濟(jì)性分權(quán)仍然是分權(quán)，它的規(guī)范性，體現(xiàn)在它能更好適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期運(yùn)行的需要。但是我們也得承認(rèn)，1994年這個(gè)改革是過(guò)渡色彩非常濃厚的改革，由于種種制約條件，很多的問(wèn)題只能留待深化改革過(guò)程中去解決，這也是中國(guó)已經(jīng)有的漸進(jìn)改革路徑依賴(lài)之下，我們要不斷去解決的問(wèn)題。解決得不好，那就是我們可說(shuō)到的一個(gè)有點(diǎn)兒沉重的命題，即楊小凱先生生前所說(shuō)，不要光講技術(shù)視角上的后發(fā)優(yōu)勢(shì)，還得充分估計(jì)中國(guó)改革如果把好做的事情、容易的事情做完了以后，真正的決定性的制度改進(jìn)遲遲不能夠做出來(lái)而出現(xiàn)的制度視角上的后發(fā)劣勢(shì)。其實(shí)這也就是現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)人所說(shuō)的“好吃的肉都吃完了，剩下的都是骨頭”，我們現(xiàn)在實(shí)際上是處在深水區(qū)怎么啃下硬骨頭的這個(gè)考驗(yàn)階段。

現(xiàn)在如果說(shuō)從財(cái)政制度安排支撐它的功能發(fā)揮，服務(wù)于全局來(lái)看，首先是還得肯定1994年以后的一系列進(jìn)展。前面已經(jīng)講到中央地方關(guān)系相對(duì)穩(wěn)定，沒(méi)有過(guò)去那種反復(fù)去博弈的體制周期了。另外總的來(lái)說(shuō)，財(cái)政收入的增長(zhǎng)在這些年還是令人滿(mǎn)意的，有人指責(zé)說(shuō)1994年以后到了2010年前后十多年間，財(cái)政收入的增長(zhǎng)高過(guò)了GDP增長(zhǎng)速度，也高過(guò)了居民收入部分的增長(zhǎng)速度，這是只是看到了后半段，如果把改革開(kāi)放初期到1994年那前半段加在一起，這總體而言是恢復(fù)性的，曲線上是個(gè)大V型。

但我們也無(wú)可回避，在分稅制框架下還存在著明顯的問(wèn)題，主要的問(wèn)題首先是在2000年前后出現(xiàn)了非常明顯、全國(guó)較廣泛的基層財(cái)政困難、欠發(fā)工資等，這些事情后來(lái)得到了一定的解決，但現(xiàn)在并沒(méi)有從根子上完全解決，在某些時(shí)候還是聽(tīng)到基層傳來(lái)出現(xiàn)困難的一些消息。在具體運(yùn)行方面，我們有過(guò)分析，分稅制改革在直觀形式來(lái)看，把整個(gè)財(cái)稅收入盤(pán)子里中央的部分提升了，下面的省和市也有一種作用空間，也可以把財(cái)力重心往它們那里的地方高端提升，那么這樣苦的恰恰是縣鄉(xiāng)，在這個(gè)我們所稱(chēng)的基層方面，財(cái)力重心離它們?cè)絹?lái)越遠(yuǎn)，但事權(quán)重心卻被下移，壓上去了，叫做“一票否定”，任何任務(wù)到了縣鄉(xiāng)，考察的時(shí)候你不達(dá)標(biāo)，那么是政績(jī)?nèi)笔Ш蜑跫喢钡膯?wèn)題。這樣的兩相背離，不是簡(jiǎn)單的覺(jué)悟問(wèn)題，還是制度安排要進(jìn)一步優(yōu)化的問(wèn)題。分稅制本來(lái)應(yīng)該能夠解決這個(gè)問(wèn)題，我后面還要把理想的分稅制情況再勾畫(huà)一下。如果我們深化改革逐漸去接近理想的分稅制，基層財(cái)政困難是可以得到比較徹底克服的，但很遺憾，我們現(xiàn)在省以下應(yīng)該講并沒(méi)有真正進(jìn)入分稅制狀態(tài)。中國(guó)的“地方”，是省市縣鄉(xiāng)，名義上是四級(jí)，實(shí)際上已經(jīng)無(wú)法嚴(yán)格按照實(shí)體層級(jí)，在中國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)建成“五大班子”齊全的實(shí)際政權(quán)形態(tài)了。現(xiàn)在鄉(xiāng)財(cái)縣管，已經(jīng)是在過(guò)渡的階段上暗含著以后要把鄉(xiāng)鎮(zhèn)變成派出機(jī)構(gòu)的可能性；然后市和縣按照浙江經(jīng)驗(yàn)，如果能夠并在一起，我們稱(chēng)為“省直管縣”，那么中國(guó)的“地方”，以后就變成了省和市縣兩級(jí)。分稅制在省以下，原來(lái)分不下去，到了五級(jí)變?nèi)?jí)——中央、省和市縣的時(shí)候，這個(gè)境界卻可能豁然開(kāi)朗。一個(gè)技術(shù)性的問(wèn)題，后面跟著的是整個(gè)體系怎么樣把路走通的問(wèn)題——基層財(cái)政困難，就跟我們?cè)氚次寮?jí)分稅而省以下分稅走不下去直接相關(guān)。

另外，大家也知道還有一種抨擊，就是地方隱性負(fù)債問(wèn)題，在這些年還是不斷困擾我們。已經(jīng)有了預(yù)算法的修訂，得到了一定的矯治，但是這個(gè)事情要真正很好解決，還是需要有分稅制框架進(jìn)一步的完善。現(xiàn)在我們的地方債，預(yù)算法規(guī)定是省級(jí)代表地方發(fā)，以后如果能夠扁平化以后，首先從比較發(fā)達(dá)的區(qū)域，是不是可以開(kāi)始試點(diǎn)更好地約束著縣市的地方政府，讓他們也進(jìn)入成為發(fā)債主體，而把規(guī)范的制度建立起來(lái)，更好地順應(yīng)經(jīng)濟(jì)基本規(guī)律把權(quán)責(zé)利落實(shí)到發(fā)債的全程上面去。

土地財(cái)政，是另外一個(gè)大家都認(rèn)識(shí)到的，在現(xiàn)在財(cái)政體制之下不斷被人詬病的問(wèn)題。土地財(cái)政的短期行為特征是非常明顯的：一個(gè)地方政府的主要決策者（一般來(lái)講在咱們體制下首先是一把手書(shū)記，或（書(shū)記和市長(zhǎng)），如果要想做事的話，自己在位這三到五年的任期內(nèi)，恨不得通過(guò)土地批租一下子拿到大筆的、天文數(shù)字的錢(qián)，迅速進(jìn)入他理想中的重點(diǎn)項(xiàng)目出政績(jī)，因?yàn)槌隽苏?jī)以后，官員可以得到政績(jī)肯定而升遷，但是這一塊地皮，在其后40年到70年，再也拿不到這樣一筆錢(qián)了，整個(gè)40年——70年之后，才能再有這筆錢(qián)，這會(huì)影響后面十幾任的領(lǐng)導(dǎo)，但這對(duì)于當(dāng)前的在位者來(lái)說(shuō)無(wú)關(guān)緊要——這種短期行為的特征是非常明顯的。怎么克服這種短期行為？那又是一個(gè)系統(tǒng)性的制度建設(shè)與改造問(wèn)題。

分稅制的深化改革，應(yīng)該聯(lián)系地方稅體系的建設(shè)，聯(lián)系地方稅和非稅收入的合理化，聯(lián)系整個(gè)土地制度相關(guān)的費(fèi)稅，是整體的合在一起的配套改革方案怎么合理化的問(wèn)題，這些都是只有深化改革才能解決好的任務(wù)。我們現(xiàn)在如果從財(cái)政仍然存在的問(wèn)題來(lái)說(shuō)，我的觀點(diǎn)非常鮮明，主要的原因，絕對(duì)不是像有些人所說(shuō)的分稅制搞了重新集權(quán)，路子走錯(cuò)了——不可能再回過(guò)去，因?yàn)檫^(guò)去幾十年探索中，什么都試過(guò)，不搞分稅制是沒(méi)法匹配社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)整體要求的。恰恰是因?yàn)楝F(xiàn)在我們中國(guó)省以下的分稅制沒(méi)有到位，地方稅體系還沒(méi)有成型，打板子就不能錯(cuò)打到分稅制的身上，要打在分稅制沒(méi)有在省以下落地這樣一個(gè)延續(xù)舊體制弊病的問(wèn)題上。

應(yīng)該怎么樣真正把分稅制在省以下貫徹？我強(qiáng)調(diào)的就是把五級(jí)變?nèi)?jí)以后，無(wú)解可變有解。這個(gè)前途其實(shí)由研究者的分析來(lái)看，我認(rèn)為是相當(dāng)清晰的，當(dāng)然怎么往前推，還有很多需要解決的具體問(wèn)題。我們?cè)谥贫裙┙o這方面，要讓它從不足變成有比較充足，以有效的制度供給，來(lái)往前于深化改革中去解決問(wèn)題。漸進(jìn)改革的特征還得保留，但是要特別強(qiáng)調(diào)，至少是要有“最小一攬子”的改革，只是就事論事講某一個(gè)問(wèn)題，在中國(guó)改革上面已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)實(shí)際生活需要了。任何的一個(gè)改革，現(xiàn)在它都是牽一發(fā)動(dòng)全身。我現(xiàn)在認(rèn)同的基本思路，是通過(guò)深化改革讓財(cái)稅服務(wù)全局，讓間接調(diào)控體系更好有效運(yùn)行，在直觀的制度形態(tài)設(shè)計(jì)上來(lái)說(shuō)，要把五級(jí)變?nèi)?jí)，扁平化，加上其他配套改革措施，比如已經(jīng)有了“省直管縣”和“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的基礎(chǔ)，由此切入之后，形成一種“財(cái)權(quán)與事權(quán)相順應(yīng)，財(cái)力與事權(quán)相匹配”的分稅分級(jí)財(cái)政體制。具體來(lái)說(shuō)，它的原則，應(yīng)該是每一級(jí)政權(quán)（在具體的形式上是政府機(jī)關(guān)），要得到最高權(quán)力機(jī)構(gòu)——各級(jí)人大在法律上面（以后應(yīng)該非常清晰）權(quán)威性的授權(quán)。從人大授權(quán)的“事權(quán)”開(kāi)始，應(yīng)該是一級(jí)政權(quán)，有一級(jí)事權(quán)，再配上一級(jí)財(cái)權(quán)，形成一級(jí)稅基，然后引出一級(jí)具體的現(xiàn)代意義的公共預(yù)算（體系），以及匹配上清晰的一級(jí)產(chǎn)權(quán)和一級(jí)舉債權(quán)。以這樣一個(gè)原則體系來(lái)解決財(cái)稅的制度安排問(wèn)題，形成一種各級(jí)政府職能與其制度安排的內(nèi)在契合。還需要構(gòu)建合理的中央和省兩級(jí)自上而下的轉(zhuǎn)移支付，以及輔助性的橫向轉(zhuǎn)移支付。所謂橫向轉(zhuǎn)移支付，人們?cè)缫呀?jīng)知道過(guò)去有“對(duì)口支援”，這就是中央牽頭而讓地方在平面上去做到的，比如廣東、江蘇這些比較發(fā)達(dá)的地方，都具體地對(duì)口支援西藏或者拉薩、或者林芝等區(qū)域；在汶川大地震之后，重災(zāi)區(qū)的二十幾個(gè)具體的縣鎮(zhèn)級(jí)單位，也有全國(guó)安排的橫向、對(duì)應(yīng)性的其他地方政府的對(duì)口支援，這都是橫向轉(zhuǎn)移支付。以后還要發(fā)展的，是和水系相關(guān)的上游地區(qū)對(duì)中下游承諾保持好上游水源質(zhì)量，而中下游橫向地給予上游財(cái)力支持等等這種橫向轉(zhuǎn)移支付機(jī)制。合在一起，是要推進(jìn)到使中國(guó)的財(cái)政分配能夠維護(hù)和服務(wù)于全局的長(zhǎng)治久安。要做的事情，現(xiàn)在已經(jīng)在逐漸推進(jìn)，比如由粗到細(xì)形成涉及中央、省、市縣這樣三層級(jí)的事權(quán)明細(xì)單。政府職能合理化必須落到很具體的這種明細(xì)單形式上，再配上支出責(zé)任。中央與地方必須共同承擔(dān)的很多事權(quán)和支出責(zé)任，我們現(xiàn)在陸續(xù)看到了文件，是在全國(guó)劃成若干個(gè)類(lèi)型的區(qū)域，每個(gè)類(lèi)型區(qū)域設(shè)計(jì)不同量值的財(cái)力共同承擔(dān)方案。比如醫(yī)療這方面的基本保障，在北京和上海，中央只出其中的1/10，到了西藏和青海，中央至少要出其中的9/10。設(shè)定好這樣具體可操作的財(cái)力支出責(zé)任，形成可操作的具體的細(xì)化方案。

至于我們地方稅體系的構(gòu)建，中央已經(jīng)反復(fù)強(qiáng)調(diào)，要我看來(lái)不可回避的，首先是地方的資源稅，已經(jīng)在逐漸優(yōu)化它的設(shè)計(jì)和發(fā)揮功能，還有，就是一定要解決地方稅體系里和“靠山吃山，靠水吃水”相關(guān)的不動(dòng)產(chǎn)持有環(huán)節(jié)房地產(chǎn)稅的制度建設(shè)。未來(lái)中國(guó)在主體的地方稅源方面，西部大體要以資源稅為支柱，而比較發(fā)達(dá)的東中部要以房地產(chǎn)稅為支柱，這是一個(gè)逐漸培養(yǎng)的過(guò)程。還有，就是地方陽(yáng)光融資體系的建設(shè)要結(jié)合著配套改革一步一步來(lái)，技術(shù)方面的信息系統(tǒng)建設(shè)、應(yīng)用技術(shù)的創(chuàng)新，都要配合上。我們的轉(zhuǎn)移支付和面對(duì)社會(huì)公眾的公共服務(wù)體系的發(fā)展健全，也是要一步一步緊盯著不斷推進(jìn)其優(yōu)化。還要有整個(gè)的全面配套，比如我國(guó)的行政層級(jí)、區(qū)劃和相關(guān)的決策體系，現(xiàn)在越來(lái)越多強(qiáng)調(diào)跨行政區(qū)劃的一體化發(fā)展，如京津冀協(xié)同發(fā)展，如長(zhǎng)江三角洲區(qū)域現(xiàn)在實(shí)際上把安徽拉進(jìn)來(lái)的一體化發(fā)展，還有粵港澳大灣區(qū)等等，這些發(fā)展戰(zhàn)略配合著，首先我們?cè)诨A(chǔ)性支撐的制度環(huán)境建設(shè)方面，必須打造“高標(biāo)準(zhǔn)法治化營(yíng)商環(huán)境”，更好地保護(hù)產(chǎn)權(quán)，更好地推進(jìn)要素流動(dòng)，更好地使我們的公民和企業(yè)在自己的權(quán)責(zé)利等等方面既有非常穩(wěn)定、可預(yù)期的安全保障，又有內(nèi)在的、發(fā)自物質(zhì)利益引導(dǎo)的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新動(dòng)機(jī)與必要約束。合在一起，使我們的“現(xiàn)代國(guó)家治理”概念之下應(yīng)該調(diào)動(dòng)的個(gè)體潛力和活力，充分地涌流出來(lái)。管理上面，也當(dāng)然有很多技術(shù)性的問(wèn)題，比如說(shuō)各級(jí)政府的資產(chǎn)負(fù)債表，要由粗到細(xì)編制，而且要探討在自然資源背景之下，更能夠瞻前顧后通盤(pán)考慮全景圖的資產(chǎn)負(fù)債表的編制。

具體的推進(jìn)要領(lǐng)，簡(jiǎn)單勾畫(huà)一下：營(yíng)改增之后，實(shí)際上中央現(xiàn)在非常強(qiáng)調(diào)倒逼著地方稅體系支柱的打造。第一大稅，現(xiàn)在叫增值稅，占整個(gè)財(cái)政收入的40%左右，中央和地方已經(jīng)對(duì)半分了。這種對(duì)半分，如果長(zhǎng)期執(zhí)行下去，地方政府的行為一定會(huì)扭曲，因?yàn)樵谧约旱妮爡^(qū)之內(nèi)只要更多直接上陣搞招商引資，不管新建企業(yè)賺不賺錢(qián)，只要企業(yè)能開(kāi)工，有流轉(zhuǎn)額，那么就有增值稅。有這樣一種稅源支撐，這個(gè)地方政府的行為會(huì)背離市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所要求它的更專(zhuān)心致志去優(yōu)化公共服務(wù)這個(gè)軌道。所以，這不是長(zhǎng)久之計(jì)。

打造地方稅體系，同時(shí)一定要頂住一些說(shuō)起來(lái)似乎有道理、實(shí)際上很外行的話，比如要區(qū)別一省一區(qū)，來(lái)做一種區(qū)別對(duì)待的共享稅分成比例——如果敢這么做，那實(shí)際上就是動(dòng)搖分稅制的根基了。我們的分稅制無(wú)論碰到什么問(wèn)題，如共享稅越搞越大，但始終堅(jiān)持共享稅的分成比例全國(guó)一刀切：北京、上海和西藏、青海，沒(méi)有任何“跑部錢(qián)進(jìn)”討價(jià)還價(jià)的余地。第一大稅增值稅現(xiàn)在都是對(duì)半分，欠發(fā)達(dá)地區(qū)如應(yīng)該得到更多的財(cái)力支持，要以規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付去解決，這才是可運(yùn)行的、穩(wěn)定的一種制度安排。在逐漸推進(jìn)配套改革過(guò)程中，稅收當(dāng)然是地方與企業(yè)非常關(guān)心的問(wèn)題。資源稅要進(jìn)一步改進(jìn)；消費(fèi)稅現(xiàn)在也在打主意怎么讓地方多拿一些；環(huán)境稅已經(jīng)有了一個(gè)新框架在運(yùn)行，以后總的趨勢(shì)是配合著“雙碳”目標(biāo)，實(shí)際上加大環(huán)境稅的份量；個(gè)人所得稅有了2018年的改革以后，也有它遺留的問(wèn)題，還要積極準(zhǔn)備下一輪的改革。在中期來(lái)前瞻，現(xiàn)在所有的基本養(yǎng)老繳費(fèi)都由稅務(wù)機(jī)關(guān)來(lái)管理征收了，不排除以后把這個(gè)繳費(fèi)推進(jìn)到“社會(huì)保障稅”這種更規(guī)范的形式上。還有房地產(chǎn)稅，我的觀點(diǎn)一向是說(shuō)要從全局出發(fā)，解決這個(gè)中國(guó)直接稅制度建設(shè)里“啃硬骨頭”的問(wèn)題，但一定要社會(huì)可接受，一定要在一開(kāi)始建立框架的過(guò)程中充分地讓社會(huì)成員發(fā)表意見(jiàn)，尋求最大公約數(shù)，一定要在這個(gè)過(guò)程中間體現(xiàn)中國(guó)現(xiàn)代化走向共和的本質(zhì)要求。從更遠(yuǎn)的前景來(lái)說(shuō)，中國(guó)的直接稅可能還得討論遺產(chǎn)和贈(zèng)與稅怎么辦，今天我們不展開(kāi)談這些了。

對(duì)企業(yè)和居民來(lái)說(shuō)，結(jié)構(gòu)性減稅強(qiáng)調(diào)了多年，還要繼續(xù)做，比如說(shuō)增值稅現(xiàn)在的三檔要變兩檔，肯定是從比較高的稅率往比較低的稅率上靠，不可能把低的往上提到高的水平靠上去。這些事情要在財(cái)政可承受的情況之下積極去做，一步到位不行，那就是分步到位的問(wèn)題了。對(duì)稅外負(fù)擔(dān)的減降，我是更加強(qiáng)調(diào)的，“五險(xiǎn)一金”之外，現(xiàn)在還有幾百種行政性收費(fèi)，還有那些隱形的企業(yè)的負(fù)擔(dān)，怎么減降？是配套改革才能真正解決的問(wèn)題。如果說(shuō)標(biāo)本兼治而安穩(wěn)民心，積極穩(wěn)妥，治本為上地推進(jìn)配套改革，這是把財(cái)政放在整個(gè)全局里必須堅(jiān)定不移做好的事情。

賈康簡(jiǎn) 介

第十一屆、十二屆全國(guó)政協(xié)委員、現(xiàn)任全國(guó)政協(xié)參政議政人才庫(kù)特聘專(zhuān)家，華夏新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)研究院院長(zhǎng)，中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院研究員、博導(dǎo)。曾長(zhǎng)期擔(dān)任財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)。是北京、上海、福建、安徽、甘肅、廣西、西藏等地方政府特聘專(zhuān)家、顧問(wèn)或咨詢(xún)委員，北京大學(xué)、中國(guó)人民大學(xué)、國(guó)家行政學(xué)院、中央社會(huì)主義學(xué)院、南開(kāi)大學(xué)、武漢大學(xué)、廈門(mén)大學(xué)等多所高校特聘教授。1988年曾入選亨氏基金項(xiàng)目，到美國(guó)匹茲堡大學(xué)做訪問(wèn)學(xué)者一年。1995年享受?chē)?guó)務(wù)院政府特殊津貼。1997年被評(píng)為國(guó)家百千萬(wàn)人才工程高層次學(xué)術(shù)帶頭人。多次受黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)同志之邀座談經(jīng)濟(jì)工作。擔(dān)任2010年1月8日中央政治局第十八次集體學(xué)習(xí)“財(cái)稅體制改革”專(zhuān)題講解人之一。孫冶方經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)、黃達(dá)—蒙代爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)和中國(guó)軟科學(xué)大獎(jiǎng)獲得者。國(guó)家“十一五”、“十二五”、“十三五”規(guī)劃專(zhuān)家委員會(huì)委員、國(guó)家發(fā)改委PPP專(zhuān)家?guī)鞂?zhuān)家委員會(huì)成員。2013年，主編《新供給：經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的中國(guó)創(chuàng)新》，發(fā)起成立“華夏新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)研究院”和“新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)50人論壇”（任首任院長(zhǎng)、首任秘書(shū)長(zhǎng)，第二屆理事會(huì)期間任首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家），2015年-2016年與蘇京春合著出版《新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)》、《供給側(cè)改革：新供給簡(jiǎn)明讀本》以及《中國(guó)的坎：如何跨越“中等收入陷阱”（獲評(píng)中國(guó)圖書(shū)評(píng)論學(xué)會(huì)和央視的“2016年度中國(guó)好書(shū)”）》，2016年出版的《供給側(cè)改革十講》被中組部、新聞出版廣電總局和國(guó)家圖書(shū)館評(píng)為全國(guó)精品教材。2017年后又撰寫(xiě)出版《供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革理論模型與實(shí)踐路徑》、《供給側(cè)改革主線上的未來(lái)財(cái)稅》、《財(cái)政學(xué)通論》等多部專(zhuān)著。根據(jù)《中國(guó)社會(huì)科學(xué)評(píng)估》公布的2006～2015年我國(guó)哲學(xué)科學(xué)6268種學(xué)術(shù)期刊700余萬(wàn)篇文獻(xiàn)的大統(tǒng)計(jì)分析，賈康先生的發(fā)文量（398篇），總被引頻次（4231次）和總下載頻次（204115次）均列第一位，綜合指數(shù)3429，遙居第一，是經(jīng)濟(jì)學(xué)核心作者中的代表性學(xué)者。