蒙古地處中亞，與沙皇俄國接壤，是中國清王朝的北部邊疆。從13世紀元朝開始，中國中央王朝一直對這一地區(qū)行使主權(quán)。清政府建立后，對內(nèi)外蒙古的管理，主要采用直接派遣辦事大臣并通過蒙古王公和“活佛”等喇嘛教上層僧侶對當?shù)厝嗣襁M行統(tǒng)治。但是很久以來，沙皇俄國一直覬覦這一地區(qū)，總想尋找機會把它據(jù)為己有。早在1727年的中俄《恰克圖界約》中，除劃定中俄中段邊界外，沙俄還取得了在恰克圖和外蒙古地區(qū)通商貿(mào)易的特權(quán)。到19世紀中葉以后，沙俄更加加快了侵吞蒙古的步伐。清咸豐四年(1854)，沙俄駐東西伯利亞總督穆拉維約夫就在一份重要文件中，表達了沙皇政府的意圖：中國一旦發(fā)生政變，不應容許中國新政府把權(quán)力擴張到蒙古，蒙古應受到俄國保護。在以后的半個多世紀中，沙俄就是根據(jù)這一既定方針，一步步實現(xiàn)它對蒙古的“保護”。

外蒙古政教最高領(lǐng)袖哲布尊丹巴

　　在兩次鴉片戰(zhàn)爭中沙俄趁火打劫，在強迫清政府簽定的《天津條約》(1858)、《北京條約》(1860)、《陸路通商章程》(1862)、《改訂陸路通商章程》(1869)、《中俄改訂條約》(1881)以及通商章程附件和《俄商前往中國貿(mào)易過界卡倫單》等條約中，都沒忘記擴大它在蒙古地區(qū)的政治、經(jīng)濟權(quán)益。

　　為了培植在蒙古的親俄勢力，沙皇政府利用各種機會拉攏和收買蒙古王公貴族，蓄意挑撥蒙古上層同清政府的關(guān)系，煽動民族分裂情緒。庫倫活佛哲布尊丹巴，是外蒙古政教最高首領(lǐng)，他從4歲繼位第八世活佛以后，就一直處在沙俄的影響控制下。俄國官員不斷給年幼的活佛贈送歐洲奇玩、珍稀動物，還獻一乳母侍奉活佛。及稍長，又以金銀珠寶、俄式武器、房宮、奢侈品和俄女相贈，并向他灌輸叛國親俄思想。由于沙俄長期的苦心經(jīng)營，外蒙古的庫倫成了叛亂的政治中心。

　　1910年初，外蒙古各盟的政教首腦聯(lián)名向清朝駐庫倫的辦事大臣和烏里雅蘇臺將軍呈文，以反對清政府“新政”為名，在蒙古人中制造獨立和不滿情緒。辛亥革命前夕，在沙俄推動下，外蒙古的“獨立”運動緊鑼密鼓地進行著。1911年春，18名蒙古王公在庫倫附近的博克多烏拉山中舉行會議，密商外蒙獨立之事，會后遣使往俄國首都彼得堡。七八月間，雙方代表團互訪達成協(xié)議：沙俄表示承認外蒙獨立，并同意給予軍事援助。

　　在得到沙俄的許諾后，以哲布尊丹巴為首的蒙古王公們便有恃無恐地加緊活動。1911年10月10日，辛亥革命爆發(fā)，全國各地熱烈響應，以孫中山為首的中華民國宣告成立，清王朝的統(tǒng)治土崩瓦解。然而，這一偉大的革命運動卻給沙俄策劃外蒙獨立以可乘之機。11月中旬，在沙俄的武力支持下，一群蒙古王公密謀宣布外蒙“獨立”，組成了以杭達多爾濟親王為首的“臨時總理蒙古國務衙門”。11月30日，杭達多爾濟等向清政府辦事大臣三多提出最后通牒，宣布“將蒙古全土自行保護，定為大蒙古獨立帝國，公推哲布尊丹巴為大皇帝，不日登極”，并令三多立即出境。12月5日，30名沙俄哥薩克將三多押解出境。28日，庫倫叛亂集團正式宣布成立“大蒙古國”，以“共戴”為年號，奉哲布尊丹巴呼圖克圖為“皇帝”。

　　外蒙古宣布獨立后，1912—1913年間，沙俄背著中國政府擅自同外蒙簽訂了一系列條約，將外蒙古完全置于俄國的控制之下。對于這種公然分裂中國的行為，袁世凱政府(這時是袁世凱任中華民國大總統(tǒng))不得不提出抗議。但是，沙俄拒絕廢除它同外蒙古訂立的條約，袁世凱政府也為了換取俄國對自己的承認而有所妥協(xié)。于是，雙方在經(jīng)過反復交涉后，于1913年11月5日簽訂了《中俄聲明》。中國承認外蒙古有自治權(quán)并承受俄國之調(diào)處;俄國雖承認中國在外蒙古有宗主權(quán)，但不得在外蒙古駐軍、設(shè)官和移民。因此，根據(jù)《中俄聲明》，中國政府實際已喪失在外蒙古的主權(quán)，而沙俄則成了外蒙古的太上皇。