摘要

資源環(huán)境承載能力和國(guó)土空間開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)（后簡(jiǎn)稱“雙評(píng)價(jià)”）是認(rèn)識(shí)所在地自然資源以及國(guó)土空間發(fā)展短板，突出新時(shí)期國(guó)土空間規(guī)劃治理性和問(wèn)題導(dǎo)向性的重要前提和基礎(chǔ)，在摸清資源稟賦、識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)類型、確定承載上限、統(tǒng)籌布局三類空間及科學(xué)劃定三條控制線等方面發(fā)揮了重要作用，同時(shí)也為國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施監(jiān)測(cè)評(píng)估預(yù)警提供重要抓手。為更好地支撐新時(shí)期國(guó)土空間規(guī)劃編制，有必要對(duì)市級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃的“雙評(píng)價(jià)”工作進(jìn)行重新審視與再理解。本文從《市級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃編制指南（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《指南》）對(duì)“雙評(píng)價(jià)”工作要求入手，通過(guò)梳理和總結(jié)實(shí)際工作中現(xiàn)存問(wèn)題和重難點(diǎn)，從邏輯轉(zhuǎn)變和技術(shù)挖掘雙重角度對(duì)“雙評(píng)價(jià)”工作進(jìn)行歸納與探究，以期為市級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃編制提供參考。

一、“雙評(píng)價(jià)”實(shí)踐中的重難點(diǎn)

? 1.前置作用——先畫棋盤再落棋子

“雙評(píng)價(jià)”作為市級(jí)總規(guī)編制基礎(chǔ)工作的前置性專題研究，絕不能與規(guī)劃方案脫節(jié)，其作用應(yīng)服務(wù)于規(guī)劃編制全過(guò)程，為優(yōu)化國(guó)土空間保護(hù)格局、劃定三區(qū)三線備選區(qū)域、構(gòu)建自然保護(hù)地體系和重大工程策略等提供重要支撐和參考依據(jù)。

? 2.評(píng)價(jià)過(guò)程——規(guī)定動(dòng)作與自選動(dòng)作

目前的《資源環(huán)境承載能力和國(guó)土空間開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)技術(shù)指南》是自然資源部針對(duì)全國(guó)的通用評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則，只推薦了主要要素功能評(píng)價(jià)的技術(shù)方法。而具體評(píng)價(jià)因子及分級(jí)閾值的選擇需要根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際進(jìn)行進(jìn)一步優(yōu)化與調(diào)整。否則將無(wú)法體現(xiàn)當(dāng)?shù)刈匀毁Y源稟賦、生態(tài)環(huán)境容量等空間本底特征和有力地支撐市縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃。

? 3.成果應(yīng)用——承上啟下與上下傳導(dǎo)

市級(jí)“雙評(píng)價(jià)”具有明顯的承上啟下作用，是空間規(guī)劃體系中政策傳導(dǎo)的必要前提。因此，市級(jí)“雙評(píng)價(jià)”如何結(jié)合市級(jí)資源環(huán)境特征，在承接?。ㄗ灾螀^(qū)）級(jí)“雙評(píng)價(jià)”工作的基礎(chǔ)上，更好地支撐市縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制是評(píng)價(jià)的又一個(gè)重難點(diǎn)。

二、《指南》下“雙評(píng)價(jià)”邏輯轉(zhuǎn)變

? 1.從技術(shù)導(dǎo)向到管理導(dǎo)向

通過(guò)對(duì)比自然資源部相繼公布了初稿、討論稿、征求意見稿等多版編制指南，“雙評(píng)價(jià)”從上百個(gè)指標(biāo)及多種模型運(yùn)算到明晰限制性指標(biāo)的指向性。明確對(duì)評(píng)價(jià)過(guò)程的簡(jiǎn)化，強(qiáng)調(diào)控制底線、符合當(dāng)?shù)貙?shí)際，突出實(shí)用性和可操作性。

? 2.從統(tǒng)一模板到因地制宜

市級(jí)“雙評(píng)價(jià)”一方面應(yīng)銜接落實(shí)省級(jí)“雙評(píng)價(jià)”的管控內(nèi)容，另一方面可結(jié)合市、縣(區(qū))的實(shí)際情況，在省級(jí)評(píng)價(jià)結(jié)果的基礎(chǔ)上，補(bǔ)充特色指標(biāo)與因子，如國(guó)家省市各級(jí)發(fā)展戰(zhàn)略要求、機(jī)械化農(nóng)業(yè)條件評(píng)價(jià)及基礎(chǔ)設(shè)施均質(zhì)化判斷等指標(biāo)均可給予權(quán)重，參與后期的情景分析，用于研判地區(qū)資源環(huán)境稟賦特點(diǎn)、問(wèn)題與風(fēng)險(xiǎn)，識(shí)別未來(lái)國(guó)土開發(fā)利用潛力空間等方面，為后續(xù)規(guī)劃應(yīng)用提供支撐。

? 3.從總量調(diào)控到空間約束

市級(jí)“雙評(píng)價(jià)”相較于省級(jí)“雙評(píng)價(jià)”評(píng)價(jià)尺度、評(píng)價(jià)單元和約束指標(biāo)相對(duì)性都有所減弱，所以其評(píng)價(jià)結(jié)果不求絕對(duì)大小，只評(píng)價(jià)相對(duì)強(qiáng)弱，不是計(jì)算承載容量，而是評(píng)價(jià)承載能力；也不是計(jì)算適宜規(guī)模，而是評(píng)價(jià)適宜程度。

? 4.從絕對(duì)判斷到動(dòng)態(tài)評(píng)估

“雙評(píng)價(jià)”是基于特定發(fā)展階段、經(jīng)濟(jì)技術(shù)水平、生產(chǎn)生活方式和生態(tài)保護(hù)目標(biāo)，在一定地域范圍內(nèi)資源環(huán)境要素能夠支撐農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、城鎮(zhèn)建設(shè)等人類活動(dòng)的最大合理規(guī)模。因此，雙評(píng)價(jià)結(jié)果并非一成不變。在規(guī)劃實(shí)施期間內(nèi)，因技術(shù)發(fā)展及資源要素的利用方式等條件轉(zhuǎn)變而受到影響。因此“雙評(píng)價(jià)”工作應(yīng)該是一個(gè)動(dòng)態(tài)評(píng)估過(guò)程，需在一定時(shí)期內(nèi)進(jìn)行新的檢視與評(píng)估。

三、《指南》下“雙評(píng)價(jià)”技術(shù)挖掘

? 1.確定發(fā)展方向

國(guó)土空間開發(fā)適宜性是國(guó)土空間規(guī)劃的“軟指引”工作的核心，結(jié)合地理區(qū)位和整體性特征，通過(guò)重要性、適宜性評(píng)價(jià)，確定生態(tài)保護(hù)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、城鎮(zhèn)建設(shè)等不同開發(fā)保護(hù)利用方式的適宜程度，提出發(fā)展策略，側(cè)重功能指向。資源環(huán)境承載能力作為“硬約束”是一定國(guó)土空間內(nèi)自然資源、環(huán)境容量和生態(tài)服務(wù)功能對(duì)人類活動(dòng)的綜合承載水平，工作重點(diǎn)為框定剛性邊界，研判水資源、土地資源約束條件，測(cè)算農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和城鎮(zhèn)建設(shè)的最大規(guī)模，側(cè)重底線管控和風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別。因此，“雙評(píng)價(jià)”為解決空間往哪發(fā)展的問(wèn)題提供了技術(shù)支撐。

?  2.優(yōu)化發(fā)展區(qū)域

實(shí)際工作中，為突出生態(tài)優(yōu)先原則，將生態(tài)保護(hù)極重要區(qū)扣除后進(jìn)行適宜性評(píng)價(jià)。除明確的功能指向外，還存在適宜空間上多重功能重疊的區(qū)域和都不適宜區(qū)域，應(yīng)對(duì)該類空間進(jìn)行價(jià)值判斷，“多宜空間”內(nèi)涉及的生態(tài)脆弱區(qū)和區(qū)域設(shè)施（廊道）需進(jìn)行保護(hù)修復(fù)納入生態(tài)空間，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和城鎮(zhèn)建設(shè)功能重疊部分，需結(jié)合周邊地塊屬性進(jìn)行綜合考量，保證土地連片度高，達(dá)到空間節(jié)約集約的目的。對(duì)于“都不宜空間”，需通過(guò)修復(fù)整治后優(yōu)先納入農(nóng)業(yè)空間，劃定三類空間。

繼而引導(dǎo)空間格局和指導(dǎo)控制線劃定，綜合分析評(píng)價(jià)將各類空間的現(xiàn)實(shí)建設(shè)、利用、保護(hù)情況納入分析框架，以識(shí)別現(xiàn)狀問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)、預(yù)判農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)潛力規(guī)模和空間布局。以各類型適宜性程度為參考，引導(dǎo)國(guó)土空間開發(fā)格局與結(jié)構(gòu)優(yōu)化，劃定或優(yōu)化城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線。也可通過(guò)不同指向的承載力評(píng)價(jià)為規(guī)劃編制的目標(biāo)和指標(biāo)制定提供依據(jù)，確定城市的生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)空間的極限容量值，作為森林覆蓋率、林地保有量、永久基本農(nóng)田保護(hù)率、耕地保有量、開發(fā)強(qiáng)度等指標(biāo)設(shè)定的依據(jù)。最終將底線思維融入到國(guó)土空間規(guī)劃管理“五級(jí)三類”制度體系，實(shí)現(xiàn)三區(qū)三線與國(guó)土空間規(guī)劃管理的無(wú)縫對(duì)接。

?  3.明確發(fā)展路徑

“雙評(píng)價(jià)”作為國(guó)土空間規(guī)劃的基礎(chǔ)性研究其根本意義就是要對(duì)地域功能自身的形成機(jī)理、分布格局演變的特征，以及空間組織的規(guī)律形成科學(xué)的認(rèn)知，建立承載力長(zhǎng)效預(yù)警機(jī)制。引導(dǎo)國(guó)土空間綠色發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展。

通過(guò)前期綜合分析和評(píng)價(jià)的過(guò)程，對(duì)資源環(huán)境稟賦及空間格局特征進(jìn)行全面“體檢”和相關(guān)數(shù)據(jù)的充分掌握。技術(shù)要點(diǎn)主要在于識(shí)別水資源、土地資源、氣候資源、動(dòng)植物資源及環(huán)境資源等區(qū)域本底情況，不僅要按照優(yōu)劣條件在空間上進(jìn)行等級(jí)劃分作為空間發(fā)展方式的依據(jù)，還需為各類資源保護(hù)利用方式提供參考。

四、小結(jié)

以市級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃編制指南的深度為依據(jù)，將“雙評(píng)價(jià)”在功能指向與主要規(guī)劃內(nèi)容進(jìn)行關(guān)聯(lián)分析。在基礎(chǔ)空間層面，“雙評(píng)價(jià)”通過(guò)框定規(guī)模和約束邊界明確發(fā)展方向，支撐市級(jí)規(guī)劃目標(biāo)、發(fā)展定位等“戰(zhàn)略性”內(nèi)容的制定，同時(shí)指導(dǎo)下一級(jí)規(guī)劃空間戰(zhàn)略的落地；在格局功能層面，“雙評(píng)價(jià)”通過(guò)預(yù)判三類空間布局，明確發(fā)展區(qū)域，對(duì)接市級(jí)國(guó)土空間主體功能區(qū)的劃定結(jié)果，并支撐省級(jí)功能分區(qū)和控制線等的劃定；在資源要素層面，“雙評(píng)價(jià)”通過(guò)各類資源評(píng)價(jià)，判別發(fā)展路徑，對(duì)應(yīng)市縣兩級(jí)規(guī)劃中的耕地保護(hù)、生態(tài)修復(fù)、交通體系、文化保護(hù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等專項(xiàng)規(guī)劃的編制。

因此，“雙評(píng)價(jià)”之于國(guó)土空間規(guī)劃的基礎(chǔ)性作用，貫穿于規(guī)劃全過(guò)程，究其本質(zhì)就是對(duì)國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)利用方式的空間預(yù)判，通過(guò)基礎(chǔ)空間—格局功能—資源本底三個(gè)層面，明確空間發(fā)展方向—發(fā)展區(qū)域—發(fā)展路徑，為科學(xué)、合理的規(guī)劃編制提供支撐。

文章作者：

項(xiàng)亞楠、夏太運(yùn)、高黃根、王莉萌、李宗義、王舉

(作者均供職于四川省國(guó)土空間規(guī)劃研究院  ）