2019年5月9日，中共中央國務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》，明確我國國土空間規(guī)劃體系的主要內(nèi)容，并強(qiáng)化國土空間規(guī)劃的基礎(chǔ)作用。

資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價(jià)（以下簡稱“雙評價(jià)”）作為國土空間規(guī)劃編制的前提和基礎(chǔ)，對于科學(xué)有序地統(tǒng)籌布局生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間和城鎮(zhèn)空間，劃定生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田控制線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界具有重要的支撐意義，同時(shí)也為實(shí)施國土空間規(guī)劃監(jiān)測評估預(yù)警提供重要抓手。市級(jí)“雙評價(jià)”，既要銜接省（自治區(qū)）級(jí)“雙評價(jià)”成果，又要支撐市縣級(jí)國土空間規(guī)劃的編制，具有承上啟下的作用，是空間規(guī)劃體系中政策傳導(dǎo)的必要前提。

本文以廣西壯族自治區(qū)防城港市“雙評價(jià)”工作為例，探討市級(jí)“雙評價(jià)”工作的重難點(diǎn)以及相關(guān)工作的一些探索及思考。

圖源：廣西新聞網(wǎng)

 一   市級(jí)“雙評價(jià)”重難點(diǎn)解析

基礎(chǔ)數(shù)據(jù)作為“雙評價(jià)”的重要工作基礎(chǔ)，其完整性、準(zhǔn)確性和數(shù)據(jù)精度直接關(guān)乎“雙評價(jià)”結(jié)果的權(quán)威性。而對于大部分地級(jí)市來說，歷史欠賬較多，部分基礎(chǔ)數(shù)據(jù)無法獲取，且已搜集數(shù)據(jù)來源于不同行政部門，數(shù)據(jù)搜集及協(xié)調(diào)存在一定的難度，尤其部分涉及保密的數(shù)據(jù)（土壤污染數(shù)據(jù)等）難以獲得。此外，搜集到的數(shù)據(jù)精度參差不齊，導(dǎo)致數(shù)據(jù)的前處理工作量增大，進(jìn)而影響“雙評價(jià)”工作的開展。

目前的《資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價(jià)技術(shù)指南（征求意見稿）》（以下簡稱“指南”）是針對全國的通用評價(jià)技術(shù)導(dǎo)則，只推薦了主要要素功能評價(jià)的技術(shù)方法，具體評價(jià)因子及分級(jí)閾值的選擇需要進(jìn)一步優(yōu)化與調(diào)整。因此，市級(jí)“雙評價(jià)”工作開展需要結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況選擇適宜的評價(jià)因子以及相應(yīng)的分級(jí)閾值，才能更好地體現(xiàn)本地資源環(huán)境特征，更好地支撐市縣級(jí)國土空間規(guī)劃。

市級(jí)“雙評價(jià)”具有明顯的承上啟下作用，是空間規(guī)劃體系中政策傳導(dǎo)的必要前提。因此，市級(jí)“雙評價(jià)”如何結(jié)合市級(jí)資源環(huán)境特征，在承接省（自治區(qū)）級(jí)“雙評價(jià)”工作的基礎(chǔ)上，更好地支撐市縣級(jí)國土空間規(guī)劃編制是評價(jià)的又一個(gè)重難點(diǎn)。

圖源：www.hkcd.com

 二  市級(jí)“雙評價(jià)”的探索與思考

為解決上述問題，本文在防城港市“雙評價(jià)”工作中進(jìn)行了初步的嘗試與探索：

防城港市“雙評價(jià)”工作在收集和處理傳統(tǒng)數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，主要是通過多途徑來拓展數(shù)據(jù)獲取渠道、充實(shí)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，如多時(shí)相遙感影像數(shù)據(jù)和大數(shù)據(jù)挖掘等，初步建立防城港市“雙評價(jià)”基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫。大部分?jǐn)?shù)據(jù)源是刻意公開獲取的。

“雙評價(jià)”基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫構(gòu)建示意圖

對于評價(jià)的技術(shù)方法，項(xiàng)目組經(jīng)過多次的分析與比選，從多個(gè)評價(jià)視角，進(jìn)行優(yōu)化與改進(jìn)，以實(shí)現(xiàn)不同功能導(dǎo)向下，評價(jià)結(jié)果的差異性：

1）本地化一：以小流域?yàn)閱卧_展水資源評價(jià)

對于水資源評價(jià)，“指南”中建議以縣級(jí)行政區(qū)作為評價(jià)單元。但是當(dāng)評價(jià)單元過大時(shí)，無法指導(dǎo)縣級(jí)國土空間規(guī)劃編制。由于防城港市以十萬大山為分水嶺，轄區(qū)內(nèi)河流水系具有向南獨(dú)流入海自成水系、向北為明江源頭的特點(diǎn)，本次水資源評價(jià)選擇以小流域作為評價(jià)單元，并考慮跨流域調(diào)水工程的影響，引入工程性調(diào)水因子，對評價(jià)結(jié)果進(jìn)行適度修正，提升受水區(qū)承載能力等級(jí)。

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防城港市水資源評價(jià)圖（項(xiàng)目組繪制）

2）本地化二：基于百度地圖API二次開發(fā)的等時(shí)圈評價(jià)

對于傳統(tǒng)等時(shí)圈的繪制方法，普遍做法是通過路網(wǎng)模型仿真得出，其復(fù)雜的交通網(wǎng)絡(luò)自建拓?fù)潢P(guān)系，不僅工作量大、主觀性強(qiáng)、對路網(wǎng)數(shù)據(jù)要求高，而且難以反映實(shí)際交通狀況及環(huán)境的影響。本次“雙評價(jià)”工作中等時(shí)圈的繪制方法是基于百度地圖API二次開發(fā)，直接使用地圖服務(wù)商完整精確的路網(wǎng)數(shù)據(jù)，具有完整性高、數(shù)據(jù)成熟的特點(diǎn)，能夠提供多種交通出行策略服務(wù)，可滿足不同出行情景的分析需求，為中心城區(qū)可達(dá)性分析提供科學(xué)客觀的數(shù)據(jù)支撐。

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防城港市中心城區(qū)可達(dá)性評價(jià)圖

3）本地化三：基于陸海邊線提取算法的海岸侵蝕敏感性評價(jià)

對于海岸侵蝕敏感性評價(jià)，“指南”未給出具體的評價(jià)方法，本次“雙評價(jià)”采用圖像邊緣檢測算法中的Soble算子和修復(fù)歸一化水體指數(shù)提取初步結(jié)果，再結(jié)合人工輔助解譯的方法提取海岸線，最后利用數(shù)字岸線分析模塊（DSAS）計(jì)算岸線變化速率和年均侵蝕速度，最終得出海岸侵蝕敏感性評價(jià)分級(jí)圖 [[1],[2]]。

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防城港市歷年海岸侵蝕變化圖

4）本地化四：基于綜合數(shù)據(jù)耦合方法的生態(tài)服務(wù)功能重要性評價(jià)

對于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能重要性評價(jià)，目前比較常用的評價(jià)方法包括數(shù)學(xué)模型法和NPP（凈初級(jí)生產(chǎn)力）定量指標(biāo)法，兩者對數(shù)據(jù)的要求和評價(jià)方法均有所差異，前者偏重于定量，后者偏重于半定量，考慮兩種評價(jià)方法評價(jià)因子的差異和部分?jǐn)?shù)據(jù)獲取的難度較大，本次“雙評價(jià)”對兩種方法進(jìn)行數(shù)據(jù)耦合，以期評價(jià)結(jié)果更客觀真實(shí)。

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防城港市生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能重要性評價(jià)圖

2019年4月28日，廣西壯族自治區(qū)自然資源廳辦公室下發(fā)《關(guān)于加快開展市縣國土空間總體規(guī)劃前期研究工作的通知》，明確提出由廣西壯族自治區(qū)統(tǒng)籌組織開展市縣“雙評價(jià)”工作的要求，市縣主要做好數(shù)據(jù)收集和“雙評價(jià)”成果校核等相關(guān)工作，可結(jié)合地方實(shí)際需求，進(jìn)一步細(xì)化、深化評價(jià)成果?；诖?，防城港市“雙評價(jià)”工作的重點(diǎn)是對上加強(qiáng)銜接自治區(qū)級(jí)“雙評價(jià)”成果，對下支撐防城港市轄區(qū)、東興市和上思縣的國土空間規(guī)劃編制。

1）承上：注重對自治區(qū)級(jí)評價(jià)結(jié)果的傳導(dǎo)與修正

加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，建立自治區(qū)-市“雙評價(jià)”傳導(dǎo)與反饋機(jī)制。一方面防城港市“雙評價(jià)”工作應(yīng)與廣西壯族自治區(qū)“雙評價(jià)”工作同步開展，與自治區(qū)級(jí)“雙評價(jià)”項(xiàng)目組保持密切溝通，及時(shí)交流工作思路與方法；另一方面在識(shí)別防城港市“山、海、城”特征的基礎(chǔ)上，選取特色化因子，進(jìn)一步細(xì)化分級(jí)閾值，對自治區(qū)級(jí)“雙評價(jià)”提出生態(tài)功能重要區(qū)域和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適宜區(qū)的修正建議，并結(jié)合防城港市現(xiàn)狀城鎮(zhèn)格局，對城鎮(zhèn)建設(shè)適宜區(qū)的評定提出優(yōu)化方向。

圖源：fcg.focus.cn

2）啟下：加強(qiáng)對市縣級(jí)國土空間規(guī)劃的引導(dǎo)與支撐

首先，對評價(jià)單元進(jìn)行細(xì)化，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃作為基本評價(jià)單元，優(yōu)先使用矢量數(shù)據(jù)，以確保評價(jià)結(jié)果的精度。其次，市縣級(jí)國土空間規(guī)劃是要面向?qū)嵤┑囊?guī)劃，更為關(guān)注城鎮(zhèn)可拓展空間。本次“雙評價(jià)”引入Markov-ANN-CA耦合模型，分析與預(yù)測未來土地利用變化趨勢，尋求基于供需雙導(dǎo)向的防城港市國土空間格局體系的構(gòu)建。最后，在“雙評價(jià)”預(yù)判結(jié)果的基礎(chǔ)上，征求各職能部門的意見并進(jìn)行校核，統(tǒng)籌權(quán)衡多部門、多相關(guān)利益方訴求，繼而形成協(xié)調(diào)一致的各類空間和管控邊界[3]。

Markov-ANN-CA耦合模型的技術(shù)路線圖(項(xiàng)目組繪制)

結(jié) 語：

本文以廣西壯族自治區(qū)防城港市為例對市級(jí)“雙評價(jià)”工作進(jìn)行了探索，在“提高評價(jià)的權(quán)威性、適用性和實(shí)用性”等方面做出了初步實(shí)踐和思考。鑒于市級(jí)“雙評價(jià)”工作較為復(fù)雜，評價(jià)因子繁雜，本次項(xiàng)目組主要針對“雙評價(jià)”中幾個(gè)重點(diǎn)問題進(jìn)行探討，后續(xù)仍有諸多問題亟待研究，比如：

• “指南”是面向全國層面的通用評價(jià)技術(shù)導(dǎo)則，?。ㄗ灾螀^(qū)）級(jí)層面是否應(yīng)另外出臺(tái)實(shí)施細(xì)則以更好地指導(dǎo)市級(jí)“雙評價(jià)”工作的開展？

• 目前“三調(diào)”、“雙評價(jià)”和“三區(qū)三線優(yōu)化調(diào)整”等工作正在同步開展，如何建立三者的協(xié)調(diào)與反饋機(jī)制以保障“雙評價(jià)”的順利推進(jìn)？

• “指南”中提到的資源環(huán)境承載能力評價(jià)是對承載能力狀態(tài)的評價(jià)，是否應(yīng)該增加對承載能力變化趨勢的判斷以預(yù)判區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展?fàn)顟B(tài)？

我們將繼續(xù)探索上述問題解決途徑，并希望通過交流分享與業(yè)內(nèi)同行達(dá)成共識(shí)，共同推進(jìn)國土空間規(guī)劃形成系統(tǒng)成熟的編制方法技術(shù)細(xì)則！