環(huán)境監(jiān)測是指運用化學、生物學、物理學及公共衛(wèi)生學等方法，間斷或連續(xù)地測定代表環(huán)境質(zhì)量的指標數(shù)據(jù)，監(jiān)視環(huán)境質(zhì)量變化的過程。

環(huán)境監(jiān)測的目的是準確、及時、全面地反映環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢，為環(huán)境管理、污染源控制、環(huán)境規(guī)劃等提供科學依據(jù)。環(huán)境監(jiān)測可按其監(jiān)測對象、監(jiān)測性質(zhì)、監(jiān)測目的等分類。按監(jiān)測對象可分為水質(zhì)監(jiān)測、空氣和廢氣監(jiān)測、土壤監(jiān)測、固體廢物監(jiān)測、生物污染監(jiān)測、聲環(huán)境監(jiān)測和輻射監(jiān)測等。其中，水質(zhì)監(jiān)測是指對水環(huán)境（包括地表水、地下水和近海海水）、工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)廢水、生活污水等的水質(zhì)狀況進行監(jiān)測。按監(jiān)測性質(zhì)分類，可分為環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測和污染源監(jiān)測。按監(jiān)測目的分類，可分為監(jiān)視性監(jiān)測、研究性監(jiān)測、特定目的監(jiān)測，如污染事故監(jiān)測、考核驗證監(jiān)測、咨詢服務(wù)監(jiān)測等。

環(huán)境監(jiān)測報告是指具有資質(zhì)的監(jiān)測機構(gòu)，按照有關(guān)環(huán)境監(jiān)測技術(shù)規(guī)范，運用物理、化學、生物、遙感等技術(shù)，對各環(huán)境要素的狀況、污染物排放狀況做進行定性、定量分析后得出的數(shù)據(jù)報告和書面結(jié)論。根據(jù)《環(huán)境行政處罰證據(jù)指南》（環(huán)辦〔2011〕66號），環(huán)境監(jiān)測報告是認定被檢查人是否違法超標排放污染物的必要證據(jù)，因此在行政執(zhí)法中舉足輕重。

環(huán)境監(jiān)測報告在證據(jù)類別中屬“鑒定意見”，根據(jù)《行政訴訟法》第三十三條第二款規(guī)定，證據(jù)須經(jīng)法庭審查屬實，才能作為認定案件事實的根據(jù)。

實踐中，被檢查人很少對監(jiān)測報告提出質(zhì)疑。原因有二，一是被檢查人不敢得罪生態(tài)環(huán)境行政部門。環(huán)境監(jiān)測報告是生態(tài)環(huán)境行政部門下屬機構(gòu)環(huán)境監(jiān)測站或由其委托的第三方社會化監(jiān)測單位出具，報告結(jié)論代表了生態(tài)環(huán)境行政部門的意見；二是被檢查人很多并非環(huán)境專業(yè)機構(gòu)和人員，無法識別監(jiān)測報告中存在的問題，無法提出質(zhì)疑。所以，實踐中，在處罰金額不大的情況下，很多被檢查人不會對監(jiān)測報告提出質(zhì)疑，而是選擇認罰。但如果處罰金額大，被檢查人可能不得不行使聽證權(quán)、復(fù)議權(quán)和訴訟權(quán)。

2019年筆者代理了東莞首例按日計罰聽證案。筆者代理的東莞某公司因廢水多次超標被處罰多次，但此前的處罰因金額不大，該公司均認罰。2019年東莞市生態(tài)環(huán)境局發(fā)現(xiàn)該公司連續(xù)超標，擬對該公司按日計罰660萬元。如果該公司繼續(xù)認罰就意味著該公司面臨破產(chǎn)，該公司猶豫再三最終決定申請聽證并委托筆者參加聽證。筆者研究案情后發(fā)現(xiàn)東莞市生態(tài)環(huán)境局擬按日計罰依據(jù)的《環(huán)境監(jiān)測報告》存在問題，提出本案不應(yīng)按日計罰。東莞市生態(tài)環(huán)境局采納了筆者的意見，將按日計罰660萬元改為按次處罰60萬元。

在海南桑德水務(wù)有限公司訴海南省儋州市生態(tài)環(huán)境保護局環(huán)保行政處罰糾紛案中，2014年6月16日儋州環(huán)保局依據(jù)海南省環(huán)境監(jiān)測中心站出具的瓊環(huán)監(jiān)字[2013]第153號《監(jiān)測報告》對桑德水務(wù)公司作出47號行政處罰決定，罰款177719元。桑德水務(wù)公司不服訴至法院，請求撤銷47號處罰決定。

海南省儋州市人民法院一審認為，儋州環(huán)保局未能提供采樣記錄或采樣過程等相關(guān)證據(jù)，無法證明其采樣程序合法，進而無法證明送檢樣品的真實性，直接影響監(jiān)測結(jié)果的真實性。因此，儋州環(huán)保局在沒有收集確鑿證據(jù)證實樣品來源真實可靠的情況下，僅以海南省環(huán)境監(jiān)測中心站出具的153號《監(jiān)測報告》認定桑德水務(wù)公司超標排放廢水，主要證據(jù)不足。一審法院判決撤銷47號處罰決定。儋州環(huán)保局不服，上訴至海南省第二中級人民法院。二審認為，由于153號《監(jiān)測報告》的取樣程序違法，不能作為認定桑德水務(wù)公司存在環(huán)境違法行為事實的主要證據(jù)。判決駁回上訴，維持原判。

以上案例均針對環(huán)境監(jiān)測報告的合法性提出質(zhì)疑并得到支持，但這樣的案例在行政執(zhí)法和司法實踐中非常少見。

如上所述，環(huán)境監(jiān)測對象有水質(zhì)、大氣、土壤、固體廢物、聲環(huán)境、輻射等。生態(tài)環(huán)境部針對不同的監(jiān)測對象先后頒布了多個監(jiān)測技術(shù)規(guī)范、如污水監(jiān)測技術(shù)規(guī)范、環(huán)境空氣質(zhì)量監(jiān)測規(guī)范、土壤環(huán)境監(jiān)測技術(shù)規(guī)范、環(huán)境空氣質(zhì)量自動監(jiān)測技術(shù)規(guī)范、環(huán)境空氣質(zhì)量手工監(jiān)測技術(shù)規(guī)范、固定源廢氣監(jiān)測技術(shù)規(guī)范，等等。本文僅以最常見的污水監(jiān)測為例，探析環(huán)境監(jiān)測報告中的常見問題。

環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)及監(jiān)測人員具備相應(yīng)資質(zhì)是保證監(jiān)測數(shù)據(jù)和信息準確可靠的基礎(chǔ)，也是環(huán)境監(jiān)測報告具有合法性的前提。

《檢驗檢測機構(gòu)資質(zhì)認定管理辦法》第三條第（二）項規(guī)定， 檢驗檢測機構(gòu)為行政機關(guān)作出的行政決定出具具有證明作用的數(shù)據(jù)、結(jié)果的，應(yīng)當取得資質(zhì)認定?！董h(huán)境監(jiān)測管理辦法》第十二條第二款、《環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量管理規(guī)定》第十條和《環(huán)境監(jiān)測人員持證上崗考核制度》第二條、第十二條規(guī)定，環(huán)境監(jiān)測報告必須是由經(jīng)國家、省級環(huán)境保護行政主管部門或其授權(quán)部門考核認證，取得上崗合格證的監(jiān)測人員作出。即環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)必須是在中華人民共和國境內(nèi)注冊的獨立法人或其他組織，必須有質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門的檢驗檢測機構(gòu)資質(zhì)認定證書（CMA資質(zhì)），環(huán)境監(jiān)測人員必須持證上崗。

在筆者代理的東莞某公司訴東莞市生態(tài)環(huán)境局行政訴訟案件中，關(guān)于資質(zhì)問題，筆者發(fā)現(xiàn)問題還不少。如，有的監(jiān)測人員的《校準/檢驗檢測能力證》沒有載明發(fā)證日期；有的雖載明發(fā)證日期但已過期；而更多的是監(jiān)測人員的證件并非廣東計量協(xié)會頒發(fā)，而是監(jiān)測機構(gòu)自己頒發(fā)。這樣的監(jiān)測報告不具有法律效力，不能作為定案依據(jù)。

從不同的監(jiān)測點位對污染物取樣，監(jiān)測結(jié)果一般會不同，甚至差異很大。因此，為保證監(jiān)測結(jié)果的科學性和準確性，需對監(jiān)測點位作出規(guī)范。以污水監(jiān)測點位為例，根據(jù)《污水監(jiān)測技術(shù)規(guī)范（HJ91.1-2019）》，應(yīng)在車間或生產(chǎn)設(shè)施排放口設(shè)置監(jiān)測點位；如車間有預(yù)處理設(shè)施的，應(yīng)在預(yù)處理設(shè)施的出水口設(shè)置監(jiān)測點位；如對污水實行集中預(yù)處理，則在集中預(yù)處理設(shè)施的出水口設(shè)置監(jiān)測點位?，F(xiàn)場采取水樣也應(yīng)遵循該原則。在吳川市裕邦皮革有限公司（下稱“裕邦公司”）訴湛江市生態(tài)環(huán)境局行政訴訟再審案中（案號：[2020]粵行申60號）,廣東高院查明2018年5月7日茂名環(huán)保監(jiān)測站工作人員取樣時因無法在車間或者車間處理設(shè)施排放口采樣，就在廢水排放口之前的廢水收集池取樣，因此，認定茂名環(huán)保監(jiān)測站的取樣地點不合法。

采樣方式主要有瞬時采樣和混合采樣兩種。《污水監(jiān)測技術(shù)規(guī)范（HJ91.1-2019）》第6.3.2條規(guī)定，當排污單位的生產(chǎn)工藝過程連續(xù)且穩(wěn)定，有污水處理設(shè)施并正常運行，其污水能穩(wěn)定排放的（濃度變化不超過10%），瞬時水樣具有較好的代表性，可用瞬時水樣的濃度代表采樣時間段內(nèi)的采樣濃度?；旌喜蓸佑职ǖ葧r混合水樣和等比例混合水樣兩種。當污水流量變化小于平均流量的20%，污染物濃度基本穩(wěn)定時，可采集等時混合水樣。當污水的流量、濃度甚至組分都有明顯變化，可采集等比例混合水樣。

關(guān)于采樣頻次，《污水監(jiān)測技術(shù)規(guī)范（HJ91.1-2019）》第6.3.2條規(guī)定，排污單位的排污許可證、相關(guān)污染物排放（控制）標準、環(huán)境影響評價文件及其審批意見、其他相關(guān)環(huán)境管理規(guī)定等對采樣頻次有規(guī)定的，按規(guī)定執(zhí)行。如未明確采樣頻次的，按照生產(chǎn)周期確定采樣頻次。生產(chǎn)周期在8h以內(nèi)的，采樣時間間隔應(yīng)不小于2h；生產(chǎn)周期大于8h，采樣時間間隔應(yīng)不小于4h；每個生產(chǎn)周期內(nèi)采樣頻次應(yīng)不少于3次。

在上述裕邦公司訴湛江市生態(tài)環(huán)境局行政訴訟再審案中,爭議焦點之一就是該案瞬時采樣是否合法的問題。廣東高院認為，執(zhí)法監(jiān)測采瞬時樣是有前提條件的，需要證明排污單位的污水穩(wěn)定排放。在本院組織的聽證調(diào)查中，湛江市生態(tài)環(huán)境局主張執(zhí)法監(jiān)測通常都采瞬時樣而無須判斷被檢查人的廢水是否穩(wěn)定排放，明顯不符合中華人民共和國生態(tài)環(huán)境部辦公廳對廣東省生態(tài)環(huán)境廳作出的環(huán)辦水體函〔2019〕503號《關(guān)于醫(yī)療廢水監(jiān)督性監(jiān)測采樣頻次和分析方法等有關(guān)問題的復(fù)函》第3點“《地表水和污水監(jiān)測技術(shù)規(guī)范》（HJ/T91-2002）規(guī)定：'排污單位如有污水處理設(shè)施并能正常運轉(zhuǎn)使污水能穩(wěn)定排放，則污染物排放曲線比較平穩(wěn)，監(jiān)督監(jiān)測可以采瞬時樣’?！睋?jù)此，認定湛江市生態(tài)環(huán)境局違法。

《污水監(jiān)測技術(shù)規(guī)范（HJ91.1-2019）》第6.5條規(guī)定了樣品采集程序，主要有：

采樣前要認真檢查采樣器具、樣品容器及其瓶塞（蓋）是否完好。注意用于微生物等組分測試的樣品容器在采樣前應(yīng)保證包裝完整，避免采樣前造成容器污染。

采樣前先用水樣蕩滌采樣容器和樣品容器2～3次。

對不同的監(jiān)測項目選用的容器材質(zhì)、加入的保存劑及其用量、保存期限和采集的水樣體積等對照監(jiān)測方案采集樣品。

采樣完成后應(yīng)在每個樣品容器上貼上標簽，標簽內(nèi)容包括樣品編號或名稱、采樣日期和時間、監(jiān)測項目名稱等，同步填寫現(xiàn)場記錄。

在筆者代理的東莞某公司訴東莞市生態(tài)環(huán)境局多宗行政訴訟案中，監(jiān)測機構(gòu)采樣存在多個違法行為，主要有：沒有按規(guī)定沖洗采樣容器、沒有按規(guī)定單獨定容采樣、沒有按規(guī)定取足采樣量、沒有按規(guī)定加入保存劑、沒有在每個樣品瓶上按規(guī)定內(nèi)容貼標簽、沒有按規(guī)定進行樣品交接、甚至現(xiàn)場采樣人沒有持證采樣，等等。

《污水監(jiān)測技術(shù)規(guī)范（HJ91.1-2019）》第7.2條規(guī)定，樣品交接現(xiàn)場監(jiān)測人員與實驗室接樣人員進行樣品交接時，須清點和檢查樣品，并在交接記錄上簽字。樣品交接記錄內(nèi)容包括交接樣品的日期和時間、樣品數(shù)量和性狀、測定項目、保存方式、交樣人、接樣人等。

樣品交接不合法，也將影響監(jiān)測結(jié)果的科學性和客觀性。在筆者代理的原告東莞某公司訴被告東莞市生態(tài)環(huán)境局行政訴訟一案中，被告提交的證據(jù)《監(jiān)測報告》中的“交樣清單”載明樣品交接時間是2019年5月9日8:37（電腦自動生成）且有收樣人梁某某簽字確認收樣日期為“5月9日”，但監(jiān)測結(jié)果顯示五日生化需氧量、化學需氧量、PH值、總氮、氨氮、總磷、六價鉻7個監(jiān)測項目中的5項在樣品交接前就出結(jié)果了，明顯造假。

執(zhí)法實踐中，如果監(jiān)測結(jié)果顯示被檢查人達標排放，生態(tài)環(huán)境保護部門一般不會將《監(jiān)測報告》送達給被檢查人，但在超標時會將《監(jiān)測報告》送達被檢查人，甚至超標也不送達。

《環(huán)境行政處罰辦法》第三十二條規(guī)定：“環(huán)境行政處罰證據(jù)，主要有書證、物證、證人證言、視聽資料和計算機數(shù)據(jù)、當事人陳述、監(jiān)測報告和其他鑒定結(jié)論、現(xiàn)場檢查（勘察）筆錄等形式。證據(jù)應(yīng)當符合法律、法規(guī)、規(guī)章和最高人民法院有關(guān)行政執(zhí)法和行政訴訟證據(jù)的規(guī)定，并經(jīng)查證屬實才能作為認定事實的依據(jù)?！笨梢?，生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)當先查證屬實后才能采信《監(jiān)測報告》，將其作為認定被檢查人實施違法行為的證據(jù)，即生態(tài)環(huán)境部門對應(yīng)否采信《監(jiān)測報告》作為證據(jù)負有審查職責，而保障被檢查人對《監(jiān)測報告》的知情權(quán)、異議權(quán)不僅有利于行政機關(guān)對《監(jiān)測報告》的效力作出準確判斷，而且是正當程序的必然要求?！侗O(jiān)測報告》不僅是生態(tài)環(huán)境局認定被檢查人實施環(huán)保違法行為的關(guān)鍵證據(jù)，且《監(jiān)測報告》的結(jié)論還可能導(dǎo)致相關(guān)責任人被追究刑事責任，基于正當程序的要求，生態(tài)環(huán)境部門不僅應(yīng)該依職權(quán)對《監(jiān)測報告》進行嚴格審查，而且在決定是否采納《監(jiān)測報告》作為執(zhí)法證據(jù)前應(yīng)將《監(jiān)測報告》送達給被檢查人并聽取被檢查人相關(guān)意見，保障其充分行使陳述、申辯權(quán)利。

生態(tài)環(huán)境局獲得《監(jiān)測報告》后如果未送達被檢查人并聽取被檢查人的意見，而直接采納《監(jiān)測報告》作為主要證據(jù)，程序違法。

隨著人們對環(huán)境質(zhì)量要求的不斷提高，以及全球?qū)Νh(huán)境保護工作的重視程度越來越高，環(huán)境監(jiān)測技術(shù)特別是自動監(jiān)測技術(shù)的快速發(fā)展，環(huán)境監(jiān)測的對象越來越廣，監(jiān)測范圍越來越大，監(jiān)測項目越來越多。但無論技術(shù)多么發(fā)達，環(huán)境監(jiān)測報告的最終目標是追求監(jiān)測數(shù)據(jù)的準確、客觀、真實。實踐中，環(huán)境監(jiān)測報告的問題其實遠不止以上所列，還可能出現(xiàn)在水樣的運輸、水樣的保存、水樣的預(yù)處理、環(huán)境樣品標準等環(huán)節(jié)。任何一環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題都可能導(dǎo)致監(jiān)測結(jié)果的不準確。因此，只有嚴格按照法律規(guī)定的標準、規(guī)范執(zhí)行并對違規(guī)行為、特別是對人為造假行為予以嚴懲，才能實現(xiàn)環(huán)境監(jiān)測報告的最終目標。