逾期繳納土地出讓金產(chǎn)生的滯納金標(biāo)準(zhǔn)是否能夠進(jìn)行調(diào)整？要明確這一問題需先明確逾期繳納土地出讓金產(chǎn)生的滯納金究竟屬于民事違約責(zé)任，還是行政責(zé)任？即要明確建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同的性質(zhì)，究竟是平等主體間的民事合同，還是屬于行政協(xié)議？筆者檢索案例發(fā)現(xiàn)，建設(shè)用地使用權(quán)糾紛在理論和實(shí)踐中長(zhǎng)期存在爭(zhēng)議，有認(rèn)定為民事合同按照民事訴訟來審理的，也有認(rèn)定為行政協(xié)議按照行政訴訟來審理的，兩種不同的意見此消彼長(zhǎng)，按時(shí)間來分主要有以下三個(gè)階段。

階段一：明確建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同為民事合同，滯納金的性質(zhì)為違約金，可以調(diào)整

2004年9月22日，全國人大法工委法制工作委員會(huì)對(duì)最高人民法院《國土資源部門解除國有土地使用權(quán)出讓合同屬于民事爭(zhēng)議還是屬于行政爭(zhēng)議》的來函進(jìn)行了明確答復(fù)，指出：“在國有土地使用權(quán)出讓合同履行過程中，土地管理部門解除出讓合同，是代表國家行使國有土地所有權(quán)，追究合同另一方的違約責(zé)任，不是行使行政管理權(quán)，由此產(chǎn)生的爭(zhēng)議應(yīng)屬于民事爭(zhēng)議。你院2001年印發(fā)的《民事案件案由規(guī)定（試行）》中也已列明，作為民事案件案由的房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營合同糾紛，包括土地使用權(quán)出讓合同糾紛?，F(xiàn)行法律中沒有關(guān)于行政合同的規(guī)定，在國有土地使用權(quán)出讓合同履行過程中，因土地管理部門解除國有土地使用權(quán)出讓合同發(fā)生的爭(zhēng)議，宜作為民事爭(zhēng)議處理?！币虼耍谶@一階段，可以明確建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同為民事合同，逾期繳納土地出讓金產(chǎn)生的滯納金當(dāng)然也屬于違約金性質(zhì)，其標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)受《合同法》及其司法解釋規(guī)定的調(diào)整。

階段二：規(guī)范性文件直接規(guī)定逾期繳納土地出讓金的滯納金標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)整十分困難

2006年12月17日施行的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》（國辦發(fā)【2006】100號(hào)），第七條直接明確規(guī)定了不按時(shí)足額繳納土地出讓收入的違約金標(biāo)準(zhǔn)為日千分之一。

2008年7月1日，國土資源部、國家工商行政管理總局制定了《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》示范文本（GF-2008-2601），第三十條約定，受讓人不能按時(shí)支付國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓價(jià)款的，自滯納之日起，每日按遲延支付款項(xiàng)的千分之 向出讓人繳納違約金。該示范文本也正好契合了國辦發(fā)【2006】100號(hào)文件的規(guī)定。

這個(gè)階段，各地國土部門都參照該規(guī)范性文件及示范文本，在建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同中約定相似的滯納金標(biāo)準(zhǔn)，使得原本是平等主體的建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同雙方無法平等協(xié)商，違約后的滯納金標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整可能性也大為降低。在這個(gè)階段，各地法院，甚至最高人民法院對(duì)滯納金標(biāo)準(zhǔn)能否調(diào)整，都有不同的判決。

案例一：（2017）最高法民終561號(hào)【屬于民事合同，違約金標(biāo)準(zhǔn)不能調(diào)整】

最高人民法院認(rèn)為，土地出讓合同相較于普通的民事合同的確具有其特殊性，其中一方主體為政府國土資源行政主管部門，由其提供的土地出讓合同格式文本必然會(huì)受到相關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)范性文件的約束。國務(wù)院《國有土地收支通知》對(duì)于國有土地出讓合同中土地使用者不按時(shí)足額繳納土地出讓收入的違約金標(biāo)準(zhǔn)作了明確規(guī)定，并明確了對(duì)違反本通知規(guī)定的責(zé)任后果。此規(guī)范性文件中關(guān)于土地出讓合同違約金標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，系針對(duì)國有土地交易市場(chǎng)做出的政策性規(guī)定，體現(xiàn)在土地出讓合同中，不屬于雙方能夠任意協(xié)商達(dá)成的條款，該類條款如不存在違反法律、行政法規(guī)強(qiáng)制性效力性規(guī)定的情形，原則上不宜以私法判決的方式否定其效力，亦不宜依職權(quán)作相應(yīng)調(diào)整，而應(yīng)以此為依據(jù)確認(rèn)各方當(dāng)事人的民事權(quán)利義務(wù)。

案例二：（2017）最高法民終308號(hào)【屬于民事合同，違約金標(biāo)準(zhǔn)可以調(diào)整】

最高人民法院認(rèn)為，國辦發(fā)（2006）100號(hào)通知系政府從行政管理角度規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓合同的簽訂及出讓收入的繳納，不能直接作為土地使用權(quán)出讓合同訴訟糾紛中計(jì)算違約金的法律依據(jù)?！秶型恋厥褂脵?quán)出讓合同》出讓方為土地行政管理機(jī)關(guān)，受讓方為土地使用者，在合同中雖然有政府行使行政職能的表現(xiàn)，但簽訂合同時(shí)依據(jù)的是平等、自愿、有償原則。人民法院可以依照《中華人民共和國合同法》第一百一十四條、《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國合同法>若干問題的解釋（二）》第二十九條之規(guī)定，根據(jù)土地使用權(quán)受讓人的請(qǐng)求，對(duì)過分高于實(shí)際損失的約定違約金進(jìn)行調(diào)整。

階段三：司法解釋對(duì)行政協(xié)議的定義作出明確規(guī)定

2020年1月1日施行的《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》第一條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)行政管理或者公共服務(wù)目標(biāo)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議，屬于行政訴訟法第十二條第一款第十一項(xiàng)規(guī)定的行政協(xié)議。該規(guī)定施行后，關(guān)于建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同是否屬于本司法解釋規(guī)定的行政協(xié)議，檢索案例發(fā)現(xiàn)仍然存在較大爭(zhēng)議，存在相反判決。

案例一：（2020）川08民初13號(hào)【屬于行政協(xié)議，不屬于民事案件受理范圍】

廣元市中級(jí)人民法院認(rèn)為，《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》第一條，行政機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)行政管理或者公共服務(wù)目標(biāo)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議，屬于行政訴訟法第十二條第一款第十一項(xiàng)規(guī)定的行政協(xié)議。根據(jù)這一規(guī)定，行政協(xié)議具備四個(gè)要素：一是主體必須一方當(dāng)事人為行政機(jī)關(guān)；二是目的要素，即必須是為了實(shí)現(xiàn)行政管理或者公共服務(wù)目標(biāo)；三是內(nèi)容要素，協(xié)議內(nèi)容必須具有行政法上的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容；四是意思要素，即協(xié)議雙方當(dāng)事人必須協(xié)商一致。本案中，起訴人廣元市自然資源局為國家行政機(jī)關(guān)，為了實(shí)現(xiàn)國家行政管理職能，代表國家將國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給廣元佳元汽車有限公司使用，簽訂了《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》、《九廣合作汽車綜合服務(wù)產(chǎn)業(yè)園遲延履行違約責(zé)任結(jié)算協(xié)議》，雙方形成了行政法上的管理與被管理的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，該合同應(yīng)為行政合同。起訴人廣元市自然資源局認(rèn)為廣元佳元汽車有限公司不按照合同約定支付土地出讓金以及逾期支付的違約金，依據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》第二十四條規(guī)定，廣元市自然資源局可以根據(jù)行政訴訟法和行政強(qiáng)制法的規(guī)定，向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。同時(shí)，根據(jù)該解釋第二十八條第一款規(guī)定，2015年5月1日后訂立的行政協(xié)議發(fā)生糾紛的，適用行政訴訟法及本規(guī)定。本案中，廣元市利州區(qū)人民政府與廣元佳元汽車有限公司簽訂的《九廣合作汽車綜合服務(wù)產(chǎn)業(yè)園遲延履行違約責(zé)任結(jié)算協(xié)議》系2016年所簽訂，應(yīng)當(dāng)適用行政訴訟法及行政協(xié)議司法解釋的規(guī)定。故，廣元市自然資源局的起訴不屬于民事案件的受理范圍。

案例二：（2019）豫1327民初3488號(hào)【屬于民事合同，違約金標(biāo)準(zhǔn)可以調(diào)整】

杜旗縣人民法院認(rèn)為，2020年1月1日起施行 《 最高人民法院 關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》第二條 規(guī)定：公民、法人或者其他組織就下列行政協(xié)議提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理：（一）政府特許經(jīng)營協(xié)議；（二）土地、房屋等征收征用補(bǔ)償協(xié)議；（三）礦業(yè)權(quán)等國有自然資源使用權(quán)出讓協(xié)議；（四）政府投資的保障性住房的租賃、買賣等協(xié)議；（五）符合 本規(guī)定第一條 規(guī)定的政府與社會(huì)資本合作協(xié)議；（六）其他行政協(xié)議。該條明確指出就行政協(xié)議提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)受理。但根據(jù) 《 最高人民法院 關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》第一條 規(guī)定：行政機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)行政管理或者公共服務(wù)目標(biāo)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議，屬于 行政訴訟法第十二條第一款第十一項(xiàng) 規(guī)定的行政協(xié)議。由此可見，行政協(xié)議特點(diǎn)：一、實(shí)現(xiàn)行政管理或者公共服務(wù)目標(biāo)；二、訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容，兩者缺一不可。行政協(xié)議具體體現(xiàn)行政機(jī)關(guān)為對(duì)合同履行的監(jiān)督權(quán)、指揮權(quán)、單方變更權(quán)和解除權(quán)等行政優(yōu)益權(quán)，結(jié)合本案建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同內(nèi)容來看，土地的交付、價(jià)款的繳納、出讓年限、出讓方的違約責(zé)任、受讓方違約責(zé)任等方面來看，均是在現(xiàn)行法律框架下一種平等的約定，也即該合同在行政法上權(quán)利義務(wù)（即行政優(yōu)益權(quán)）方面并不明顯。另外，《最高人民法院關(guān)于修改〈民事案件案由規(guī)定〉的決定》，也規(guī)定建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同按照民事訴訟處理，綜合全案按照民事訴訟處理較為合理，且結(jié)合相關(guān)司法解釋條文以民事訴訟處理本案并不增減原被告雙方的權(quán)益，也即在民事訴訟框架下同樣能處理好本案糾紛，并能減輕當(dāng)事人訴累。關(guān)于被告主張降低違約金的問題， 最高人民法院關(guān)于適用《中華人民共和國合同法》若干問題的解釋（二）第二十九條 規(guī)定：當(dāng)事人主張約定的違約金過高請(qǐng)求予以適當(dāng)減少的，人民法院應(yīng)當(dāng)以實(shí)際損失為基礎(chǔ)，兼顧合同的履行情況、當(dāng)事人的過錯(cuò)程度以及預(yù)期利益等綜合因素，根據(jù)公平原則和誠實(shí)信用原則予以衡量，并作出裁決。本案中，根據(jù)雙方現(xiàn)有證據(jù)，不能確定原告實(shí)際損失，本院根據(jù)庭審陳述并結(jié)合社會(huì)經(jīng)驗(yàn)法則，將被告未按時(shí)向原告交付出讓宗地進(jìn)而使原告宗地占有延期的，每逾期一日須向原告支付已支付出讓價(jià)款的1‰的違約金酌定調(diào)整為0.5‰。

律師評(píng)析

建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同是屬于民事合同還是行政協(xié)議，若民事合同滯納金標(biāo)準(zhǔn)能否調(diào)整，這兩個(gè)問題在理論和實(shí)踐中長(zhǎng)期存在爭(zhēng)議。筆者認(rèn)為，《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》第一條將行政協(xié)議定義為行政機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)行政管理或者公共服務(wù)目標(biāo)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議，第二條列舉了行政協(xié)議的種類，第二條雖有兜底條款，但并未將建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同直接列舉為行政協(xié)議。再者，一直以來建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同糾紛是作為民事案由來進(jìn)行審理。因此，將建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同認(rèn)定為民事合同更為適宜。

并且，從建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同本身來看，合同的訂立、合同的內(nèi)容、合同的履行并未體現(xiàn)行政機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)行政管理或者公共服務(wù)目標(biāo)的目的，也并未明顯體現(xiàn)行政優(yōu)益權(quán)。一般情況下，雙方當(dāng)事人是根據(jù)平等、自愿、公平、等價(jià)有償、誠實(shí)信用原則簽訂的合同。簽訂合同時(shí)雙方的法律地位是平等的，合同的內(nèi)容一般也包括土地的交付、價(jià)款的繳納、出讓年限、出讓方的違約責(zé)任、受讓方違約責(zé)任等，并未明顯體現(xiàn)行政優(yōu)益權(quán)。因此，建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同是民事合同，而不屬行政協(xié)議，應(yīng)當(dāng)受合同法及其司法解釋的調(diào)整，當(dāng)事人主張約定的違約金過高請(qǐng)求予以適當(dāng)減少的，人民法院應(yīng)當(dāng)以實(shí)際損失為基礎(chǔ)，兼顧合同的履行情況、當(dāng)事人的過錯(cuò)程度以及預(yù)期利益等綜合因素，根據(jù)公平原則和誠實(shí)信用原則予以衡量。

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虞海英 律師

作者：

虞海英 律師

• 觀今律師事務(wù)所專職律師
• 房地產(chǎn)法律事務(wù)團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)人

專業(yè)領(lǐng)域：房地產(chǎn)與建設(shè)工程施工合同糾紛、合同糾紛、民間借貸糾紛、企業(yè)法律顧問等

律師簡(jiǎn)介：專職律師，畢業(yè)于西南政法大學(xué)法學(xué)院。執(zhí)業(yè)方向?yàn)槊裆淌骂I(lǐng)域爭(zhēng)議解決，在工作中積累了豐富的法律實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)和辦案技巧，多起案件為當(dāng)事人挽回巨大經(jīng)濟(jì)損失。先后為多家企業(yè)提供常年法律服務(wù)及專項(xiàng)法律服務(wù)，多起案子達(dá)成和解或調(diào)解，贏得當(dāng)事人和法律顧問單位廣泛好評(píng)。

律師寄語：厚德重法