（按）2003年的思考。目前上海城市安全應(yīng)急體系已經(jīng)建立，正在健全和加強(qiáng)中。18年來，超大城市的抗災(zāi)救援體系完善還是不能忽略！

   最近，時(shí)任國家主席在出席亞洲“非典”會議上說：“非典”是人類面臨的一場災(zāi)難。在這災(zāi)難爆發(fā)時(shí)刻，我國政府正在積極采取一切有效措施進(jìn)行堅(jiān)決的抗擊。中國疾病預(yù)防控制中心流行病學(xué)首席科學(xué)家曾光近日在接受新華社記者采訪時(shí)表示，“非典”這一新的傳染病可能會與人類長期共存，但人類最終會戰(zhàn)勝它、征服它。曾光說，“非典”如此迅猛出現(xiàn)，有極大可能會在國內(nèi)外繼續(xù)流行，并很可能像絕大多數(shù)呼吸道傳染病一樣，形成季節(jié)流行高峰。即使目前疫情已下降的地區(qū)，仍然存在大量的易感人群，疫情有再度回升的可能。目前，在沒有疫情或者病例報(bào)告不多的地區(qū)，絕不可掉以輕心。上海雖然目前“非典”疫情不大，但有專家警告：上?？赡茉冢翟轮邢卵霈F(xiàn)“非典”爆發(fā)高峰。

由“非典”的流行傳染病已形成一個嚴(yán)重的社會災(zāi)難，社會在緊急救援的同時(shí)，也在認(rèn)真反思長久防止的社會機(jī)制。日前，國情專家胡鞍鋼先生提出了9項(xiàng)應(yīng)對建議，其中第一條就是建議政府要“盡快建立全國應(yīng)對公共衛(wèi)生危機(jī)的三個機(jī)制：預(yù)警機(jī)制、快速反應(yīng)機(jī)制、信息披露機(jī)制”。城市災(zāi)難不僅來源于衛(wèi)生健康，還來自于政治、經(jīng)濟(jì)、社會治安、國家安全以及外來突發(fā)事件等諸多方面。因此，為了提高城市抗災(zāi)應(yīng)急的社會效率，及早減少災(zāi)害影響，聯(lián)系最近幾年全國發(fā)生的一系列危害國家安全、人民生命的嚴(yán)重突發(fā)事件，比如石家莊爆炸、南丹煤礦坍方等等，借鑒美國對９１１事件的處理，我們建議：上海建立統(tǒng)一的城市抗災(zāi)救援體系勢在必行。

1、  上海目前的城市抗災(zāi)救援體系必須梳理

  從組織體制上看，目前上海的抗災(zāi)組織和指揮體系與我國建國以來逐步形成的災(zāi)害管理體制相類似，是分類別、分地區(qū)、分部門的單一管理模式，災(zāi)害的測、報(bào)、防、抗、救、援都實(shí)行單一管理模式，各主要災(zāi)種分別歸口各相關(guān)職能部門進(jìn)行管理。由于這樣的體制是在實(shí)踐中逐步建立起來的，沒有經(jīng)過科學(xué)地論證和分析，況且進(jìn)入新世紀(jì)上海的社會人文環(huán)境發(fā)生了重大變化，原有的管理模式已越來越不適應(yīng)。主要表現(xiàn)在與上海國際化大都市地位不相稱，與上海城市高速發(fā)展的形勢不相適應(yīng)，與城市災(zāi)害發(fā)生特點(diǎn)不相適應(yīng)，抗災(zāi)管理的整體效率有待提高，抗災(zāi)觀念需要更新。

  借鑒國外的經(jīng)驗(yàn)，

（１）在組織體制上要有一元化的領(lǐng)導(dǎo)，設(shè)立抗災(zāi)工作的唯一領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，并要賦予較大的綜合協(xié)調(diào)的權(quán)力，組織領(lǐng)導(dǎo)各相關(guān)部門進(jìn)行抗災(zāi)工作。建立完善的分級抗災(zāi)體系和指揮系統(tǒng)，完善可操作性的預(yù)案計(jì)劃系統(tǒng)。

（２）加強(qiáng)城市抗災(zāi)救援力量的建設(shè)和培訓(xùn)。要加強(qiáng)應(yīng)急救援的力量，強(qiáng)化專業(yè)性隊(duì)伍與志愿者輔助隊(duì)伍的建設(shè)，配備各類先進(jìn)的救援器材和裝備，制定應(yīng)急處置專業(yè)技術(shù)方案，開展培訓(xùn)和演練，提高組織協(xié)同和各專業(yè)保障單位的能力，提高隊(duì)伍的快速反應(yīng)和執(zhí)行任務(wù)的能力。

（３）建立減災(zāi)綜合信息管理系統(tǒng)，構(gòu)建基于GIS的減災(zāi)基礎(chǔ)信息平臺，建立減災(zāi)數(shù)據(jù)中心，在此基礎(chǔ)上開發(fā)災(zāi)害事故應(yīng)急處置輔助決策系統(tǒng)，各相關(guān)部門也要完善各自的減災(zāi)信息管理分系統(tǒng)。

（４）在發(fā)生了重大災(zāi)害事故后，應(yīng)根據(jù)需要，適時(shí)向公眾發(fā)布災(zāi)情信息、救援信息等，以利于更好地開展救援工作?？梢猿浞掷酶鞣N媒體，尤其是利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，建立綜合的災(zāi)情信息網(wǎng)絡(luò)發(fā)布平臺。這個平臺可以包括災(zāi)害管理的方針政策法律法規(guī)、減災(zāi)科技工作、減災(zāi)知識教育、國內(nèi)外重大災(zāi)害事故信息等。在發(fā)生災(zāi)害事故時(shí)要發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)快速及時(shí)的優(yōu)勢，及時(shí)把有用的信息向公眾發(fā)布。

（５）對災(zāi)害事故處置的公開透明。發(fā)生重大災(zāi)害事故后，相關(guān)媒體也要積極投入災(zāi)害事故處置的報(bào)道，使公眾增強(qiáng)面對災(zāi)害的信心，使公眾真正知情。公眾只有在充分了解和掌握了災(zāi)害事故的具體情況以及救援處置的措施與進(jìn)展后，才能更加積極地投入到全民救援的行動中去。

    ２、強(qiáng)化和調(diào)整充實(shí)上海民防機(jī)構(gòu)

SARS疫病符合災(zāi)害性事件的大致特征。即不可預(yù)見，具有不可抗力。和地震、水災(zāi)火災(zāi)、泥石流、核子污染、生化污染等等災(zāi)害是同一類需要防范應(yīng)對的事件。這一防范首先是立法上的。目前，衛(wèi)生部4月4日已經(jīng)印發(fā)了《國家救災(zāi)防病與突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息報(bào)告管理規(guī)范》(2003版)。民政部也決定今年重點(diǎn)部署北京上海廣州等特大城市救災(zāi)應(yīng)急預(yù)案。在上海，已經(jīng)有了《上海市民防條例》《上海市城市減災(zāi)規(guī)劃》和《上海市災(zāi)害事故應(yīng)急處置總體預(yù)案》等地方法規(guī)。上海已經(jīng)有了一個以民防部門為基礎(chǔ)的基本隊(duì)伍和處置框架。上海民防在歷次災(zāi)害事件處置中的能力和表現(xiàn)還是首屈一指的。其設(shè)備和通訊指揮能力經(jīng)過多年歷屆政府的努力也已經(jīng)達(dá)到了一個很高的水準(zhǔn)，值得各地借鑒。

當(dāng)這類災(zāi)害事件發(fā)生時(shí)，首先是一個定位問題。即當(dāng)前出現(xiàn)的事件是否符合災(zāi)害事件的定義，能否啟動災(zāi)害事件應(yīng)對機(jī)制。這里需要有一個跨行業(yè)的專家會議機(jī)制。民防作為一個綜合的跨行業(yè)的災(zāi)害處置控制中心，可以在未來災(zāi)害事件的控制和處置中處于核心指揮地位。而各類災(zāi)害牽涉到的部門則作為職能部門在民防指揮中心的指揮和協(xié)調(diào)下開展工作。比如SARS災(zāi)害，衛(wèi)生部門是職能部門，可以在民防部門指揮下協(xié)調(diào)工作。也就是說，今后當(dāng)上海地區(qū)出現(xiàn)重大災(zāi)害事件，應(yīng)確定民防作為統(tǒng)一的指揮中樞，避免成立臨時(shí)指揮部的行政倉促性。

不僅是SARS，類似美國的911事件，日本的地鐵毒氣事件，城市火災(zāi)地震毒氣泄漏，外太空物體撞擊或者外太空生物入侵等等。各種災(zāi)害性事件都需要一個核心專業(yè)處置部門。一是擁有最頂尖的硬件通訊和信息處理設(shè)備網(wǎng)絡(luò)，并且備有強(qiáng)大的數(shù)據(jù)庫，囊括本地區(qū)所有地理坐標(biāo)和建筑數(shù)據(jù)以及所有的可用資源。二是聘請有各行業(yè)頂尖的專家隊(duì)伍，三是擁有一個基本的精悍的災(zāi)害處置隊(duì)伍和隊(duì)伍網(wǎng)絡(luò)。四是備有大量處置預(yù)案。一旦災(zāi)害事件發(fā)生，不論屬于什么類別，都可以在這個指揮中心的協(xié)調(diào)下跨行業(yè)作戰(zhàn)。

３、修訂《上海市城市抗災(zāi)應(yīng)急法》

這次“非典”事件的爆發(fā)，原有的上海有關(guān)抗災(zāi)法規(guī)需要及時(shí)地修訂和調(diào)整。上海需要有一個獨(dú)立、統(tǒng)一的有關(guān)抗災(zāi)應(yīng)急的法規(guī)。在這個法規(guī)中，需要明確的有：

（１）對“城市危機(jī)或城市災(zāi)難”的定義和范疇的歸納；

（２）啟動城市抗災(zāi)應(yīng)急救援機(jī)制的條件和程序；

（３）具體執(zhí)行和組織城市抗災(zāi)應(yīng)急的機(jī)構(gòu)和首長；

（４）城市抗災(zāi)應(yīng)急救援的社會公眾信息發(fā)布途徑和內(nèi)容；

（５）宣布城市進(jìn)入抗災(zāi)救援非常時(shí)期的社會治安、物質(zhì)供應(yīng)、生產(chǎn)服務(wù)、環(huán)境衛(wèi)生等相關(guān)重要部門的具體措施和要求；

（６）專家、學(xué)者和市民共同參與城市抗災(zāi)應(yīng)急的程序和保障機(jī)制：

（７）城市抗災(zāi)期間的社會慈善援助吸收和發(fā)放的程序和組織；

（８）對城市抗災(zāi)應(yīng)急期間違法的政府官員、企業(yè)經(jīng)營者、社會動亂分子等的處置規(guī)定。

為了配合上海的城市抗災(zāi)應(yīng)急法，我們還需要從完善健全法制建設(shè)角度上，盡早制訂上海市的《公民知情法》或《信息公開法》，以及在網(wǎng)絡(luò)時(shí)代下研究修訂《國家機(jī)密法》，及時(shí)公開所有應(yīng)該讓公民知道的信息，有利全社會集中防止城市危機(jī)。

         2003年5月5日