如前所述，本次修訂中，行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰時(shí)應(yīng)當(dāng)“責(zé)令改正或者限期改正”違法行為未有變化。但是，關(guān)于“責(zé)令改正或者限期改正”的性質(zhì)與適用仍然存在爭(zhēng)議。

一、行政處罰法中的“責(zé)令改正或者限期改正”

（一）法條規(guī)定

●《行政處罰法》（2021年修訂）

第二十八條 行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰時(shí)，應(yīng)當(dāng)責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正違法行為。

●原《行政處罰法》

第二十三條 行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰時(shí)，應(yīng)當(dāng)責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正違法行為。

行政處罰法（修訂草案）曾經(jīng)將“責(zé)令停止行為、責(zé)令作出行為”作為行政處罰的法定種類，后被行政處罰法（修訂草案二次審議稿）刪除，理由是“與其他行政管理措施的邊界不夠清晰”。

（二）“責(zé)令改正或者限期改正”與行政處罰的區(qū)別

最高人民法院“（2018）最高法行申4718號(hào)”《行政裁定書》指出：首先，責(zé)令改正（或者限期改正）與行政處罰概念有別。行政處罰是行政主體對(duì)違反行政管理秩序的行為依法定程序所給予的法律制裁；而責(zé)令改正或限期改正違法行為是指行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政處罰的過程中對(duì)違法行為人發(fā)出的一種作為命令。其次，兩者性質(zhì)、內(nèi)容不同。行政處罰是法律制裁，是對(duì)違法行為人的人身自由、財(cái)產(chǎn)權(quán)利的限制和剝奪，是對(duì)違法行為人精神和聲譽(yù)造成損害的懲戒；而責(zé)令改正或者限期改正違法行為，其本身并不是制裁，只是要求違法行為人履行法定義務(wù)，停止違法行為，消除不良后果，恢復(fù)原狀。第三，兩者的規(guī)制角度不同。行政處罰是從懲戒的角度，對(duì)行政相對(duì)人科處新的義務(wù)，以告誡違法行為人不得再違法，否則將受罰；而責(zé)令改正或者限期改正則是命令違法行為人履行既有的法定義務(wù)，糾正違法，恢復(fù)原狀。第四，兩者形式不同。行政處罰法第八條規(guī)定了行政處罰的具體種類，具體有：警告，罰款，沒收違法所得、非法財(cái)物，責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)，暫扣或者吊銷許可證、執(zhí)照和行政拘留等；而責(zé)令改正或者限期改正違法行為，因各種具體違法行為不同而分別表現(xiàn)為停止違法行為、責(zé)令退還、責(zé)令賠償、責(zé)令改正、限期拆除等形式。

（三）行政處罰法中“責(zé)令改正或者限期改正”的性質(zhì)

關(guān)于行政處罰法中“責(zé)令改正或者限期改正”的性質(zhì)，有多部著作或論文進(jìn)行過闡述：

●應(yīng)松年、馬懷德主編《中華人民共和國行政處罰法學(xué)習(xí)輔導(dǎo)》（人民出版社1996年版）

行政處罰實(shí)施機(jī)關(guān)在處罰行政違法行為時(shí)，同時(shí)責(zé)令其改正違法行為，有關(guān)具體法律法規(guī)作了規(guī)定，行政處罰法是在此基礎(chǔ)上制定出來的，并作出了總結(jié)性規(guī)定。

行政處罰和責(zé)令改正聯(lián)系緊密還在于，在實(shí)施行政處罰時(shí)，往往同時(shí)責(zé)令當(dāng)事人改正或者糾正違法行為，這也可以看成行政處罰法律適用的一個(gè)方面。為此，行政處罰法明確規(guī)定，行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰應(yīng)當(dāng)責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正違法行為。

●原江蘇省人民政府法制局編《〈行政處罰法〉培訓(xùn)手冊(cè)》

行政處罰法規(guī)定的責(zé)令改正的原則，是在行政違法行為產(chǎn)生后徹底消除違法行為及其所造成的后果的有效途徑。不管對(duì)當(dāng)事人的行政違法行為應(yīng)當(dāng)給予何種類型的行政處罰，責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正違法行為是一個(gè)基本原則。

●全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)著《〈中華人民共和國行政處罰法〉講話》（法律出版社1996年版）

行政機(jī)關(guān)在處理行政違法案件時(shí)，無論準(zhǔn)備對(duì)違法行為人處以何種行政處罰，都應(yīng)首先要求違法行為人及時(shí)糾正違法行為。

有些較輕微的違法行為是可以立即改正的，但也有相當(dāng)一部分行政違法行為情況比較復(fù)雜，立即改正確有困難，因此《行政處罰法》第二十三條規(guī)定對(duì)有些違法行為可以限期改正。

無論是立即改正還是限期改正，對(duì)于行政違法行為都必須依法糾正，不能以罰代改，因?yàn)樾姓幜P的首要任務(wù)是糾正違法行為。

●黃海華：《行政處罰的重新定義與分類配置》

行政處罰法的草稿曾將責(zé)令改正作為行政處罰種類之一，有的同志提出，對(duì)任何一種違法行為，均應(yīng)當(dāng)予以改正，責(zé)令改正不應(yīng)當(dāng)是一種處罰。立法機(jī)關(guān)認(rèn)為，這種意見是有道理的。

本文認(rèn)為，行政處罰法中“責(zé)令改正或者限期改正”屬于行政處罰法律適用范疇，既非行政處罰，也非行政強(qiáng)制。

二、相關(guān)具體法律法規(guī)中的“責(zé)令改正或者限期改正”

眾所周知，我國具體法律法規(guī)中有著諸多“責(zé)令改正或者限期改正”的規(guī)定，就其性質(zhì)，學(xué)界一直存在爭(zhēng)議。

●胡建淼：《取締、責(zé)拆、禁入、通報(bào)批評(píng)等是否屬于“其他行政處罰”？》

在中國現(xiàn)行法律和法規(guī)中，存在著大量的行政機(jī)關(guān)責(zé)令當(dāng)事人糾正違法行為（針對(duì)已完成的違法行為）或者責(zé)令當(dāng)事人停止違法行為（針對(duì)繼續(xù)著的違法行為）的規(guī)定，如“責(zé)令限期治理”、“責(zé)令停止生產(chǎn)、銷售”等。關(guān)于這類行政機(jī)關(guān)“責(zé)令糾正違法或者停止違法”的行為是否屬于行政處罰，實(shí)踐中和理論界有兩種不同的意見：一種意見主張是行政處罰，因?yàn)樗且筮`法行為人承擔(dān)不利后果（糾正違法義務(wù)）；另一種觀點(diǎn)主張不是行政處罰，它是一種補(bǔ)救性措施。最高人民法院專家法官的主流觀點(diǎn)是傾向于前一種。

作者認(rèn)為，“行政機(jī)關(guān)責(zé)令當(dāng)事人糾正違法或者停止違法，是否屬于行政處罰，不能一概而論，需作具體分析?！弊髡咄ㄟ^對(duì)現(xiàn)行立法和執(zhí)法實(shí)踐的考察，將責(zé)令行為分為命令型（屬于行政命令）、處罰型（屬于行政處罰）、執(zhí)行型（屬于行政強(qiáng)制執(zhí)行）三類。

●黃海華：《行政處罰的重新定義與分類配置》

實(shí)踐中，責(zé)令改正形式多樣，總體上可以分為責(zé)令停止違法行為和責(zé)令恢復(fù)原狀兩種類型，是產(chǎn)生爭(zhēng)議和分歧的“重災(zāi)區(qū)”。根據(jù)“依法減損合法權(quán)益或者增加新的義務(wù)”標(biāo)準(zhǔn)，可以有效地將作為行政處罰的責(zé)令停止行為、責(zé)令作出行為，與責(zé)令停止違法行為、責(zé)令恢復(fù)原狀區(qū)分開。如以責(zé)令停止建設(shè)為例，《安全生產(chǎn)法》規(guī)定未經(jīng)許可從事核設(shè)施建造活動(dòng)的，責(zé)令停止建設(shè)。這里的建設(shè)行為未經(jīng)許可本身是違法的，因此責(zé)令停止建設(shè)屬于責(zé)令改正?！斗乐魏Ｑ蠊こ探ㄔO(shè)項(xiàng)目污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》規(guī)定在圍填海工程中使用的填充材料不符合有關(guān)環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)拒不改正的，責(zé)令停止建設(shè)。這里的建設(shè)行為本身是合法的，但由于建設(shè)過程中出現(xiàn)了違法行為而被責(zé)令停止建設(shè)，因此責(zé)令停止建設(shè)屬于責(zé)令停止行為的行政處罰。再如以責(zé)令補(bǔ)種為例，《公路安全保護(hù)條例》規(guī)定責(zé)令補(bǔ)種擅自更新采伐的林木，這里的責(zé)令補(bǔ)種是責(zé)令恢復(fù)原狀，沒有增加違法者的義務(wù)和負(fù)擔(dān)，因此屬于責(zé)令改正?！渡址ā芬?guī)定濫伐林木，責(zé)令補(bǔ)種五倍濫伐林木株數(shù)。這里的責(zé)令補(bǔ)種超出了恢復(fù)原狀的范圍，增加了違法者的義務(wù)和負(fù)擔(dān)，因此屬于行政處罰。

本文贊同黃海華《行政處罰的重新定義與分類配置》一文觀點(diǎn)。修訂后的《行政處罰法》亮點(diǎn)這一就是明確了行政處罰的概念，為確定行政處罰種類提供遵循。該法第二條規(guī)定：“行政處罰是指行政機(jī)關(guān)依法對(duì)違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織，以減損權(quán)益或者增加義務(wù)的方式予以懲戒的行為?！睋?jù)此，是否屬于“以減損權(quán)益或者增加義務(wù)的方式予以懲戒”，成為認(rèn)定“責(zé)令改正或者限期改正”性質(zhì)的關(guān)鍵。既如此，對(duì)于相關(guān)具體法律法規(guī)中的種類繁多的“責(zé)令改正或者限期改正”，就應(yīng)當(dāng)以是否“減損權(quán)益或者增加義務(wù)”、是否“予以懲戒”為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行判定，惟其如此才能解決司法實(shí)踐中的性質(zhì)爭(zhēng)議。

三、“責(zé)令停止建設(shè)”“限期改正”“限期拆除”性質(zhì)與適用之辨

作為行政法律責(zé)任的主要方式，“責(zé)令停止建設(shè)”“限期改正”“限期拆除”在法律法規(guī)中出現(xiàn)較為頻繁?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條規(guī)定：“未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的，由縣級(jí)以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門責(zé)令停止建設(shè)；尚可采取改正措施消除對(duì)規(guī)劃實(shí)施的影響的，限期改正，處建設(shè)工程造價(jià)百分之五以上百分之十以下的罰款；無法采取改正措施消除影響的，限期拆除，不能拆除的，沒收實(shí)物或者違法收入，可以并處建設(shè)工程造價(jià)百分之十以下的罰款?！痹谏鲜鰲l款中，“責(zé)令停止建設(shè)”“限期改正”“限期拆除”同時(shí)出現(xiàn)，這在法律法規(guī)中并不多見，其性質(zhì)與適用也一直存在爭(zhēng)議。

（一）“責(zé)令停止建設(shè)”

1.關(guān)于“責(zé)令停止建設(shè)”的性質(zhì)

根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條，“責(zé)令停止建設(shè)”針對(duì)的是“未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的”違法行為，顯然不屬于“以減損權(quán)益或者增加義務(wù)的方式予以懲戒”，因此，不屬于行政處罰，可以歸入行政處罰法“責(zé)令改正或者限期改正”。亦帆《處罰法修訂草案中的幾個(gè)融貫性問題》一文也認(rèn)為：“責(zé)令停止行為只能是責(zé)令停止違法而非合法的行為，從作出決定的基礎(chǔ)看，都是以認(rèn)定存在違法行為為前提，而認(rèn)定違法行為當(dāng)然會(huì)影響相對(duì)人的權(quán)益，從邏輯上講，只要能夠認(rèn)定存在違法行為，為及時(shí)消除對(duì)管理秩序的影響，在認(rèn)定存在違法行為的同時(shí)即應(yīng)盡早責(zé)令停止和改正違法行為……責(zé)令停止行為作為行政處罰可能在某些個(gè)別領(lǐng)域具有必要性，但在處罰法中作出普遍規(guī)定，就難以有效嵌入各領(lǐng)域普遍性的執(zhí)法程序當(dāng)中……”

本文認(rèn)為，責(zé)令停止行為作為行政處罰可能在某些個(gè)別領(lǐng)域具有必要性是客觀存在的，如《安全生產(chǎn)違法行為行政處罰辦法》第五條第四項(xiàng)就把“責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)整頓、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、責(zé)令停止建設(shè)、責(zé)令停止施工安全生產(chǎn)違法行為”作為法定行政處罰種類。

2.關(guān)于“責(zé)令停止建設(shè)”是否可訴

司法實(shí)踐中存在爭(zhēng)議，如：

●成都中院（2020）川01行申5號(hào)《行政裁定書》：不可訴

《責(zé)令停止違法建設(shè)行為決定書》是高新環(huán)成局在履行查處、拆除違法建筑的職能過程中，對(duì)蔣鳳蓮涉嫌違法行為所作的程序性、階段性行為，該決定書中高新環(huán)成局要求蔣鳳蓮?fù)Ｖ惯`法建設(shè)、接受進(jìn)一步調(diào)查，但并未對(duì)案涉建筑是否屬于違法建設(shè)、是否應(yīng)采取強(qiáng)制措施作出最終決定，尚未對(duì)蔣鳳蓮的權(quán)益產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響，且上述程序性、階段性的行為已被高新環(huán)成局后續(xù)作出的《限期自行拆除違法建設(shè)決定書》吸收，該《限期自行拆除違法建設(shè)決定書》已明確蔣鳳蓮修建的建（構(gòu)）筑物屬于違法建設(shè)，并責(zé)令蔣鳳蓮限期拆除，若逾期未拆除，高新環(huán)成局將采取強(qiáng)制拆除措施?！断奁谧孕胁鸪`法建設(shè)決定書》對(duì)蔣鳳蓮的權(quán)益產(chǎn)生了實(shí)際影響，對(duì)其重新設(shè)定了權(quán)利義務(wù)，且蔣鳳蓮已就該決定書提起了行政訴訟，法院已判決撤銷《限期自行拆除違法建設(shè)決定書》。根據(jù)上述情況，高新環(huán)成局作出的《責(zé)令停止違法建設(shè)行為決定書》確實(shí)未對(duì)蔣鳳蓮的權(quán)益產(chǎn)生實(shí)際影響，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。

●山東高院（2020）魯行再51號(hào)《行政判決書》：可訴

責(zé)令停止或改正違法行為一經(jīng)作出便對(duì)行政相對(duì)人設(shè)定了義務(wù)，無論該行政行為是否合法，若行政相對(duì)人不執(zhí)行土地行政主管部門的責(zé)令行為，就會(huì)受到行政處罰或其他形式的不利后果。責(zé)令停止或改正違法行為是行政執(zhí)法過程中的一種獨(dú)立的行政行為，如果行政相對(duì)人實(shí)施的合法行為被行政主體錯(cuò)誤地責(zé)令停止，就會(huì)導(dǎo)致行政相對(duì)人合法權(quán)益受到侵害。因此，為保障被責(zé)令單位或個(gè)人的合法權(quán)益，應(yīng)賦予被責(zé)令單位或個(gè)人法律救濟(jì)的途徑。

本文認(rèn)為，上述兩個(gè)案例并不矛盾。一般情況下“責(zé)令停止建設(shè)”屬于程序性、階段性行為，且通常會(huì)被后續(xù)作出的“限期改正”“限期拆除”吸收，未對(duì)當(dāng)事人權(quán)益產(chǎn)生實(shí)際影響，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。但如果其已成為一種獨(dú)立的行政行為，就應(yīng)當(dāng)可訴。

（二）限期改正

1989年《城市規(guī)劃法》第四十條就提出了“責(zé)令限期改正”。關(guān)于其具體內(nèi)容，原建設(shè)部城市規(guī)劃司編寫的《城市規(guī)劃法解說》一書認(rèn)為：“改正措施包括改建、改造的具體要求，補(bǔ)辦或重辦規(guī)劃許可證等?！薄冻青l(xiāng)規(guī)劃法》延續(xù)了“限期改正”的規(guī)定，但對(duì)于其具體內(nèi)容，國家層面一直沒有作出規(guī)定，執(zhí)行層面與理論研究中偶有涉及，如：

●《溫州市行政執(zhí)法聯(lián)席會(huì)紀(jì)要》

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條、第六十五條規(guī)定的限期改正措施，既包括責(zé)令補(bǔ)辦規(guī)劃許可手續(xù)等程序性補(bǔ)正措施，也包括拆除違法建筑物等實(shí)體性整改措施。

●章文英、梁卓：《“嚴(yán)重”影響城市規(guī)劃違法建設(shè)的界定與處理》（最高院行政庭編《行政執(zhí)法與行政審判》第66集）

分為兩種情形：一是改正建筑物。在獲得建設(shè)工程規(guī)劃許可的條件下，將建筑物不符合規(guī)劃的部分進(jìn)行改正，使之符合規(guī)劃許可。二是改正規(guī)劃。具體包括：其一，已經(jīng)獲得規(guī)劃許可的，申請(qǐng)變更規(guī)劃許可，使規(guī)劃許可的內(nèi)容與建設(shè)情況相符；其二，未獲得規(guī)劃許可的，按照建設(shè)情況補(bǔ)辦規(guī)劃許可。上述兩種改正措施可以并行存在，違法建設(shè)者可以選擇其中一種措施，也可以同時(shí)采取兩種措施，從而使建設(shè)與規(guī)劃許可相符，如對(duì)建筑物的某部分進(jìn)行拆除或調(diào)整，對(duì)其余部分申請(qǐng)補(bǔ)辦或變更規(guī)劃許可等。

●北京市高院《關(guān)于行政審判適用法律問題的解答（二）》

行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在行政檢查中發(fā)現(xiàn)違法行為，做出責(zé)令整改通知，能否針對(duì)該“通知”提起行政訴訟？

答：……一般情況下，該類行為對(duì)公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響，不可訴。但是如果該類行為對(duì)行政管理相對(duì)人的權(quán)利、義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響的，屬于受案范圍。

本文認(rèn)為，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條的“責(zé)令限期改正”與前述“責(zé)令停止建設(shè)”一樣，針對(duì)的是“未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的”違法行為，顯然不屬于“以減損權(quán)益或者增加義務(wù)的方式予以懲戒”，不屬于行政處罰。就其性質(zhì)，應(yīng)當(dāng)是行政處罰法“責(zé)令改正或者限期改正違法行為”原則在具體法律中的規(guī)定。但是，兩者又不能完全等同。主要區(qū)別是：行政處罰法“責(zé)令改正或者限期改正違法行為”是行政處罰適用的一個(gè)原則，是通則性規(guī)定，沒有具體限制。亦即：無論違法行為客觀上能否改正，都應(yīng)當(dāng)責(zé)令改正或者限期改正。而《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條的“責(zé)令限期改正”，是對(duì)違法建設(shè)作出的實(shí)體性處理，其適用前提是該違法建設(shè)屬于“尚可采取改正措施消除對(duì)規(guī)劃實(shí)施的影響”情形；反之，屬于“無法采取改正措施消除影響的”，則應(yīng)當(dāng)限期拆除，不能拆除的，沒收實(shí)物或者違法收入，可以并處罰款。由此觀之，有的執(zhí)法機(jī)關(guān)依據(jù)原《行政處罰法》第二十三條，責(zé)令當(dāng)事人改正違法行為，改正措施包括“自行拆除”“恢復(fù)原狀”，并在履行期限屆滿后實(shí)施強(qiáng)制拆除，是不符合法律規(guī)定的。最高人民法院《人民司法·案例》2017年第32期刊載的“宣城市偉偉毛巾廠與宣城市宣州區(qū)城市管理行政執(zhí)法局強(qiáng)制拆除行政糾紛上訴案”亦明確：“僅憑責(zé)令改正通知書即實(shí)施的強(qiáng)拆行為違法。”

（三）限期拆除

1.關(guān)于限期拆除性質(zhì)的爭(zhēng)議

理論界對(duì)于限期拆除性質(zhì)爭(zhēng)議由來已久，生效裁判認(rèn)識(shí)不一，主要有：

●行政處罰說

《土地管理法》第八十三條規(guī)定：“依照本法規(guī)定，責(zé)令限期拆除在違法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施的，建設(shè)單位或者個(gè)人必須立即停止施工，自行拆除；對(duì)繼續(xù)施工的，作出處罰決定的機(jī)關(guān)有權(quán)制止。建設(shè)單位或者個(gè)人對(duì)責(zé)令限期拆除的行政處罰決定不服的，可以在接到責(zé)令限期拆除決定之日起15日內(nèi)向人民法院起訴。期滿不起訴又不自行拆除的，由作出處罰決定的機(jī)關(guān)依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，費(fèi)用由違法者承擔(dān)?！边@里非常明確地定性責(zé)令限期拆除是一種行政處罰決定。

上海市高級(jí)人民法院行政審判庭2002年出臺(tái)的《關(guān)于物業(yè)管理中責(zé)令限期改正、責(zé)令限期拆除有關(guān)問題解答》、浙江省高級(jí)人民法院行政審判庭對(duì)杭州市中級(jí)人民法院行政審判庭《關(guān)于限期拆除通知書系何種行政行為請(qǐng)示的答復(fù)》（浙高法行復(fù)〔2008〕2號(hào)）也持這一觀點(diǎn)。

●行政強(qiáng)制措施說

《住房城鄉(xiāng)建設(shè)行政復(fù)議辦法》第九條規(guī)定：“有下列情形之一的，申請(qǐng)人可以依法向住房城鄉(xiāng)建設(shè)行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出行政復(fù)議申請(qǐng)：（一）不服縣級(jí)以上人民政府住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門作出的警告，罰款，沒收違法所得，沒收違法建筑物、構(gòu)筑物和其他設(shè)施，責(zé)令停業(yè)整頓，責(zé)令停止執(zhí)業(yè)，降低資質(zhì)等級(jí)，吊銷資質(zhì)證書，吊銷執(zhí)業(yè)資格證書和其他許可證、執(zhí)照等行政處罰的；（二）不服縣級(jí)以上人民政府住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門作出的限期拆除決定和強(qiáng)制拆除違法建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施以及其他住房城鄉(xiāng)建設(shè)相關(guān)行政強(qiáng)制行為的……”有作者認(rèn)為，住建部規(guī)章已經(jīng)將限期拆除歸入行政強(qiáng)制類。實(shí)際并非如此。從法條看，應(yīng)當(dāng)理解為將限期拆除列為與行政強(qiáng)制相并列又相獨(dú)立的一項(xiàng)行政行為更為準(zhǔn)確。

●行政命令說

沈鴻偉《城鄉(xiāng)規(guī)劃法上的“責(zé)令限期拆除”應(yīng)界定為行政命令》一文認(rèn)為，將城鄉(xiāng)規(guī)劃法上的“責(zé)令限期拆除”界定為行政命令，符合行政法理論和實(shí)踐。

2.非同一般的答復(fù)

2000年12月1日，原國務(wù)院法制辦秘書行政司對(duì)四川省人民政府法制辦公室《關(guān)于“責(zé)令限期拆除”是否是行政處罰行為的請(qǐng)示的答復(fù)》（國法秘函〔2000〕134號(hào)）明確：你辦《關(guān)于“責(zé)令拆除”是否是行政處罰行為的請(qǐng)示》（川府法〔2000〕68號(hào)）經(jīng)研究，現(xiàn)復(fù)函如下：根據(jù)《行政處罰法》第二十三關(guān)于“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰時(shí)，應(yīng)當(dāng)責(zé)令改正或者限期改正違法行為”的規(guī)定，《城市規(guī)劃法》第四十條規(guī)定的“責(zé)令限期拆除”，不應(yīng)當(dāng)理解為行政處罰行為。

2012年12月19日，原國務(wù)院法制辦對(duì)陜西省人民政府法制辦公室《關(guān)于“責(zé)令限期拆除”是否屬于行政處罰行為的請(qǐng)示的復(fù)函》（國法秘研函〔2012〕665號(hào)）明確：“經(jīng)研究并商全國人大常委會(huì)法工委，認(rèn)為責(zé)令改正或責(zé)令限期改正違法行為與行政處罰是不同的行政行為，因此《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條中規(guī)定的“限期拆除”、六十八條規(guī)定的“責(zé)令限期拆除”不應(yīng)當(dāng)理解為行政處罰行為。

原國務(wù)院法制辦在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》頒布前后的兩次復(fù)函態(tài)度一致，均認(rèn)為責(zé)令限期拆除不應(yīng)當(dāng)理解為行政處罰。而且，國法秘研函〔2012〕665號(hào)答復(fù)履行了“商全國人大常委會(huì)法工委”程序，也代表了立法機(jī)構(gòu)的權(quán)威意見。但遺憾的是，兩次復(fù)函并未就責(zé)令限期拆除究竟屬于什么性質(zhì)進(jìn)行明確答復(fù)。

3.互不一致的判決

●浙江省高院（2017）浙行申185號(hào)《行政裁定書》：責(zé)令限期拆除決定屬于行政處罰

申請(qǐng)人西南水晶廠所改建、升建、擴(kuò)建的房屋未經(jīng)審批，且不符合浦江縣城市總體規(guī)劃和浦江縣城西區(qū)塊控制性詳細(xì)規(guī)劃，屬于違法建筑。被申請(qǐng)人浦江縣城市管理行政執(zhí)法局依據(jù)相關(guān)規(guī)定，作出涉案處罰決定并進(jìn)行送達(dá)，符合法律的規(guī)定。

●湖北省高院（2017）鄂行再28號(hào)《行政判決書》：責(zé)令限期拆除違法建設(shè)拆除通知不屬于行政處罰

江漢區(qū)執(zhí)法局在武漢包裝器材廠、陳明光、王桂蘭提供“兩證”復(fù)印件并主張權(quán)利的情況下未聽取其陳述和申辯，于2004年10月20日下達(dá)責(zé)令限期拆除違法建設(shè)拆除通知不屬于行政處罰決定，本案不應(yīng)當(dāng)適用《行政處罰法》第四十一條的規(guī)定。

●鄭州市中院（2018）豫01行終822號(hào)《行政判決書》：限期拆除決定屬于行政命令

責(zé)令類行政行為以行政命令的形式體現(xiàn)，不具有制裁性。違法建筑物只有在符合法律規(guī)定并采取補(bǔ)救措施的情況下才能合法化，否則違法狀態(tài)始終存在，消除違法狀態(tài)本身不是一種懲戒，而是恢復(fù)原有的法律秩序，責(zé)令限期拆除的目的恰恰不是為了懲戒行為人，而是對(duì)違法建筑物的一種處置，這種處置是通過向相對(duì)人發(fā)出一定的行政命令實(shí)現(xiàn)的。據(jù)此，責(zé)令限期拆除應(yīng)界定為行政命令行為。

4.最高人民法院的觀點(diǎn)

●最高院（2019）最高法行申3615號(hào)《行政裁定書》：責(zé)令限期拆除決定屬于行政處罰

關(guān)于申請(qǐng)人提出《限期拆除決定》不是行政處罰，系行政強(qiáng)制措施，故不存在集中行使處罰權(quán)的問題。此種認(rèn)識(shí)，顯然是混淆了對(duì)行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行的理解……根據(jù)前述分析，南寧經(jīng)開區(qū)管委會(huì)負(fù)責(zé)南寧經(jīng)開區(qū)城市管理綜合行政執(zhí)法工作，獲得包括依照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條規(guī)定對(duì)違法建筑依法作出行政處罰，和第六十八條規(guī)定受南寧市政府“責(zé)成”實(shí)施強(qiáng)制拆除違法建筑的法定職權(quán)。行政處罰之后作出的強(qiáng)制拆除行為系行政處罰作出后采取的行政強(qiáng)制執(zhí)行，并非行政強(qiáng)制措施。申請(qǐng)人主張《限期拆除決定》不是行政處罰，系行政強(qiáng)制措施主張缺乏法律依據(jù)，本院不予支持。

●最高人民法院《印發(fā)〈關(guān)于行政案件案由的暫行規(guī)定〉的通知》（法發(fā)〔2020〕44號(hào)）：“責(zé)令限期拆除”屬于行政處罰三級(jí)案由

“行政處罰”項(xiàng)中的三級(jí)案由第15項(xiàng)為“責(zé)令限期拆除”。由此可見，最高法在司法實(shí)踐中將責(zé)令限期拆除行為歸于行政處罰。

本文認(rèn)為：

（1）限期拆除不屬于行政處罰

如前所述，《行政處罰法》（2021年修訂）第二條已經(jīng)對(duì)行政處罰作了明確界定，關(guān)鍵是對(duì)于是否屬于“以減損權(quán)益或者增加義務(wù)的方式予以懲戒”的認(rèn)定。限期拆除顯然不在定義范圍以內(nèi)。

（2）限期拆除與限期改正同屬“責(zé)令改正或者限期改正”，但又有著不同的適用條件

限期拆除與限期改正同屬行政處罰法中的“責(zé)令改正或者限期改正”范疇，是行政處罰法的原則性要求在具體法律法規(guī)中的落實(shí)。應(yīng)松年、馬懷德主編《中華人民共和國行政處罰法學(xué)習(xí)輔導(dǎo)》（人民出版社1996年版）一書指出：“責(zé)令改正或者糾正的形式因各種具體違法行為不同而分為停止違法行為、責(zé)令退還、責(zé)令賠償、責(zé)令改正、限期拆除、限期治理等等?！薄案鶕?jù)土地管理法的上述規(guī)定，土地處罰的實(shí)施機(jī)關(guān)在給予違反土地法的公民、法人或其他組織予以罰款的同時(shí)（行政處罰），責(zé)令當(dāng)事人退還非法占用的土地，限期拆除或者沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施就是責(zé)令當(dāng)事人改正違法行為”。黃锫《行政執(zhí)法中責(zé)令改正的法理特質(zhì)與行為結(jié)構(gòu)研究》一文也認(rèn)為：“事實(shí)上，作為責(zé)令限期拆除行為對(duì)象的違法建筑設(shè)施存在著兩種類型：已建成的違法建筑設(shè)施和在建的違法建筑設(shè)施。對(duì)于已建成的違法建筑設(shè)施，行政執(zhí)法者責(zé)令建設(shè)主體將已經(jīng)建成的違法建筑設(shè)施拆除應(yīng)屬于責(zé)令改正行為，而非行政處罰。而責(zé)令建設(shè)主體拆除已建成的部分建筑設(shè)施與前述責(zé)令拆除已建成建設(shè)設(shè)施的法律性質(zhì)一致，也屬于責(zé)令改正的種類之一?！?/span>

雖然限期拆除也是一種限期改正方式或者措施，但是，根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條，限期改正與限期拆除又有不同的適用條件。即：前者是“尚可采取改正措施消除對(duì)規(guī)劃實(shí)施的影響”，后者是“無法采取改正措施消除影響”。兩者涇渭分明，行政機(jī)關(guān)對(duì)此并無自由裁量權(quán)。易言之，后者是對(duì)更嚴(yán)重的違法建設(shè)采取的更嚴(yán)格的改正措施。

（3）不屬于行政處罰，絕不意味著可以忽視程序而恣意妄為

限期拆除屬于對(duì)相對(duì)人不利的行為，而且違法建筑物造價(jià)高昂，拆除勢(shì)必造成重大損失。限期拆除不屬于行政處罰，絕非意味著就不必遵守任何程序。正當(dāng)程序是行政法的一項(xiàng)基本原則，國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》對(duì)依法行政作了具體要求，其中重要的一條就是程序正當(dāng)。因此，行政機(jī)關(guān)作出限期拆除必須遵循程序正當(dāng)?shù)幕疽?guī)定，包括查明事實(shí)，先取證后裁決，事先告知，聽取陳述、申辯，以及賦予行政復(fù)議、行政訴訟等救濟(jì)權(quán)利，等等?！吨袊鴮徟邪咐[》《中國行政審判指導(dǎo)案例》《最高人民法院司法觀點(diǎn)集成》等刊錄的（2010）句行初字第14號(hào)“陳剛訴句容市規(guī)劃局、句容市城市管理局城建行政命令案”就提出：在法律、法規(guī)沒有明確規(guī)定的情況下，人民法院可以把正當(dāng)程序原則作為判斷行政行為合法性的依據(jù)。被訴行政行為存在明顯違反正當(dāng)程序原則情形的，可以按照《行政訴訟法》第五十四條第（二）項(xiàng)第3目作出判決。

（4）“同案不同判”及相互矛盾的文件影響司法權(quán)威，理應(yīng)予以避免

基于有關(guān)文件并沒有廢止，期望《行政處罰法》修訂后相關(guān)部門能盡快就爭(zhēng)議問題給出明確說法，避免“同案不同判”情況再度發(fā)生。