“城中村”是指在城市建成區(qū)或規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)具有鄉(xiāng)村性質(zhì)的居住區(qū)，或者說(shuō)是一類處于由鄉(xiāng)村居住區(qū)（村莊）向城市居住社區(qū)轉(zhuǎn)型過(guò)程中的過(guò)渡型居住區(qū)，它是中國(guó)快速城市化與征地?cái)U(kuò)大化共同作用的結(jié)果，也是長(zhǎng)期以來(lái)重經(jīng)濟(jì)建設(shè)輕社會(huì)發(fā)展，導(dǎo)致社會(huì)城市化滯后于土地城市化的結(jié)果。筆者以新鄉(xiāng)縣幾年來(lái)城中村改造為視野，經(jīng)過(guò)認(rèn)真調(diào)研，對(duì)城鎮(zhèn)化過(guò)程中集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益保護(hù)的法律問(wèn)題進(jìn)行分析，并提出相關(guān)的對(duì)策。

一、新鄉(xiāng)縣城鎮(zhèn)化過(guò)程中城中村改造的現(xiàn)狀

新鄉(xiāng)縣地處中原經(jīng)濟(jì)區(qū)中心地帶，縣域面積382平方公里，轄1個(gè)省級(jí)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)和6鎮(zhèn)1鄉(xiāng)，178個(gè)行政村，35萬(wàn)人，耕地35萬(wàn)畝。全縣綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力連續(xù)多年保持全省20強(qiáng)。2006年將全縣178個(gè)行政村規(guī)劃成54個(gè)新型農(nóng)村社區(qū)，截至目前，已啟動(dòng)建設(shè)32個(gè)，其中，市級(jí)示范社區(qū)8個(gè)。累計(jì)投入新型農(nóng)民住宅建設(shè)資金28.7億元，建成和在建新型農(nóng)民住宅15509套，建筑面積306.5萬(wàn)平方米，32個(gè)社區(qū)均開(kāi)始入住，入住農(nóng)戶12276戶，入住率達(dá)70%。

城中村改造中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題

1、土地問(wèn)題。新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)規(guī)模大、速度快、對(duì)土地的需求大與建新房拆舊宅的周期長(zhǎng)、難度大并不易及時(shí)騰出土地的現(xiàn)狀是當(dāng)前深入推進(jìn)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的突出矛盾。

2、資金問(wèn)題。一是新鄉(xiāng)縣城中村改造主要靠各級(jí)財(cái)政資金投入支撐，特別是依靠縣財(cái)政投入，近年來(lái)，新鄉(xiāng)縣投入新型農(nóng)村社區(qū)的各類項(xiàng)目資金6.4億元，其中投入新建社區(qū)的近5億元，目前僅夠完成20個(gè)新建社區(qū)一期基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)及部分拆遷補(bǔ)償。如果保持目前的投入機(jī)制，不但縣財(cái)政將被拖跨，社區(qū)建設(shè)也將難以為繼。二是農(nóng)民到新型農(nóng)村社區(qū)建房，戶均投資需20萬(wàn)元左右，由于農(nóng)民的信用意識(shí)薄弱，而銀行貸款門檻又過(guò)高，導(dǎo)致農(nóng)民較難獲得銀行的貸款。

3、舊宅拆遷問(wèn)題。舊宅拆遷成本高、難度大。新鄉(xiāng)縣由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好，2000年以來(lái)全縣50%以上的農(nóng)戶都完成了新一輪的房屋翻建，且翻建的房屋全部是兩層以上樓房。以古固寨鎮(zhèn)后辛莊村為例，拆除160多戶，已投入拆遷資金1400萬(wàn)元，平均每戶需投入拆遷資金8萬(wàn)元，如果不引入市場(chǎng)機(jī)制，巨額的舊宅拆除補(bǔ)償資金根本無(wú)法籌措。

4、運(yùn)行管理問(wèn)題。在城中村改造推進(jìn)中，雖然各項(xiàng)公共服務(wù)設(shè)施按照規(guī)劃配套跟進(jìn)實(shí)施，但由于上級(jí)對(duì)組織機(jī)構(gòu)、人員構(gòu)成及辦公經(jīng)費(fèi)來(lái)源沒(méi)有明確意見(jiàn)或規(guī)定，加上公共服務(wù)設(shè)施內(nèi)部軟件配置也需要資金投入和過(guò)渡周期，導(dǎo)致社區(qū)組織機(jī)構(gòu)和人員配備無(wú)法及時(shí)到位，出現(xiàn)了重建設(shè)、輕運(yùn)行的問(wèn)題。

5、規(guī)劃管理問(wèn)題。新鄉(xiāng)縣成立“村改居”工作機(jī)構(gòu)——制定村集體資產(chǎn)共有者身份確認(rèn)方案——清產(chǎn)核資——產(chǎn)權(quán)界定——資產(chǎn)評(píng)估——評(píng)估確認(rèn)——制定村集體經(jīng)濟(jì)組織改制和村集體資產(chǎn)量化方案——征求村民意見(jiàn)——修改完善方案——村民會(huì)議表決通過(guò)——報(bào)鎮(zhèn)政府或街道辦事處備案——組織實(shí)施。共規(guī)劃54個(gè)新型農(nóng)村社區(qū)，目前已啟動(dòng)32個(gè)，調(diào)研表明，雖然很多規(guī)劃已制定出臺(tái)，但在規(guī)劃執(zhí)行中仍存在不少問(wèn)題。一是規(guī)劃優(yōu)先的理念沒(méi)有得到很好落實(shí)，部分規(guī)劃層次偏低、前瞻性不強(qiáng)；二是總體規(guī)劃與重點(diǎn)規(guī)劃的制定、銜接還有待進(jìn)一步完善；三是城鄉(xiāng)一體的規(guī)劃執(zhí)法體制尚未理順，導(dǎo)致規(guī)劃執(zhí)法不到位。

二、集體資產(chǎn)管理的現(xiàn)狀及問(wèn)題

首先，集體資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)收益難以在城中村民之間實(shí)現(xiàn)公平分配。在城中村改造過(guò)程中，許多地方采取了對(duì)集體資產(chǎn)進(jìn)行量化分配、對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行股份制改造的措施，旨在通過(guò)建立現(xiàn)代企業(yè)管理制度，使產(chǎn)權(quán)明晰，保障每一個(gè)城中村民的經(jīng)濟(jì)利益，但是，大部分城中村民目前尚不具備作為現(xiàn)代企業(yè)股東的知識(shí)與素質(zhì)，不懂得如何行使自己對(duì)企業(yè)的權(quán)利以及保護(hù)自身的合法利益，對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況和盈利狀況缺乏知情權(quán)，企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理者的行為得不到股東的監(jiān)督和制約，企業(yè)改制只是一個(gè)表面化的形式，并未真正建立起規(guī)范的現(xiàn)代企業(yè)管理制度，收益分配的不公平難以避免。其次，城中村集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收益具有不確定性。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下，城中村股份制經(jīng)濟(jì)的盈利狀況既取決于其自身的競(jìng)爭(zhēng)能力，又取決于宏觀經(jīng)濟(jì)背景，具有極大的不確定性，以此作為城中村民生活福利和社會(huì)保障資金的來(lái)源，顯然具有較大的風(fēng)險(xiǎn)。

三、關(guān)于集體成員權(quán)受損害的現(xiàn)狀及問(wèn)題

通過(guò)土地流轉(zhuǎn)，讓農(nóng)民放棄土地進(jìn)入城鎮(zhèn)成為市民，這一過(guò)程中的農(nóng)民權(quán)益再次引起關(guān)注。集體成員權(quán)受損害的現(xiàn)狀及問(wèn)題有：1.農(nóng)民的農(nóng)村集體土地的所有權(quán)面臨被剝奪的危險(xiǎn)。在土地流轉(zhuǎn)中，給予農(nóng)民補(bǔ)償?shù)囊矁H限于農(nóng)民承包地和宅基地。整組整村搬遷后集體建設(shè)用地、未承包土地、公用地要么不給于補(bǔ)償，要么補(bǔ)償與農(nóng)民無(wú)緣。2.以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)換社保的方式，既不合法也不合理。首先，以土地?fù)Q社保違背了中央土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)長(zhǎng)久不變的政策導(dǎo)向。其次，以土地?fù)Q社保的做法，是社會(huì)保障制度城鄉(xiāng)分割的產(chǎn)物。目前我國(guó)城鎮(zhèn)已經(jīng)建立起了比較完善的包括養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷保險(xiǎn)在內(nèi)的社會(huì)保險(xiǎn)制度，住房公積金、經(jīng)濟(jì)適用房、廉價(jià)住房等住房保障制度，基本涵蓋了社會(huì)保障的所有項(xiàng)目。若農(nóng)民的社保要用其主要的生產(chǎn)資料--土地交換為代價(jià)，顯然與中央統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、實(shí)行城鄉(xiāng)一體化的精神背道而馳。再次，以可以世代繼承的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)的成員受益權(quán)換取這一代農(nóng)民的社會(huì)保障，無(wú)疑是對(duì)農(nóng)民的不公。這種制度安排，農(nóng)民付出的代價(jià)和承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)是巨大的。第四，沒(méi)有考慮農(nóng)民的穩(wěn)定就業(yè)和收入的增長(zhǎng)。失去土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)后，斷了非農(nóng)就業(yè)農(nóng)民的退路，減少于兼業(yè)農(nóng)民的收入來(lái)源，特別是純農(nóng)戶失地意味著失業(yè)，尤其是中老年農(nóng)民，不少將依靠領(lǐng)取的基本生活補(bǔ)助費(fèi)維持生計(jì)。

3.集中居住后農(nóng)民失多得少。一是農(nóng)民貢獻(xiàn)了較大面積的宅基地，但只是得到集中居住區(qū)面積有限的住房。二是減少了部分農(nóng)民的家庭副業(yè)收入。三是集中居住后農(nóng)民的生活成本大幅度增加。集中居住后，蔬菜等副食品消費(fèi)全部要購(gòu)買，水電費(fèi)、物業(yè)費(fèi)等的支出大幅度增加。

四、土地征收補(bǔ)償費(fèi)的分配問(wèn)題 　?。?）關(guān)于在政府、集體、村民之間的分配：筆者認(rèn)為：集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)是村民集體管理集體經(jīng)濟(jì)而設(shè)立的組織，村內(nèi)集體收入應(yīng)當(dāng)由村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行分配，但在實(shí)踐中，很多地方?jīng)]有成立村集體經(jīng)濟(jì)組織，其收入分配由村民委員會(huì)或村民小組代為行使權(quán)利。因而，當(dāng)土地收益分配糾紛發(fā)生訴訟時(shí)，便發(fā)生在村民與村集體經(jīng)濟(jì)組織、或村民委員會(huì)、或村民小組之間。因村民委員會(huì)、村民小組是村民自治組織，村集體經(jīng)濟(jì)組織是經(jīng)濟(jì)管理的組織，兩者均不是一級(jí)政府機(jī)構(gòu)，所以，進(jìn)行的管理、分配等活動(dòng)不具有行政性。

（2）關(guān)于村民各家各戶之間的分配：法律已規(guī)定土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，所以有權(quán)參與分配的也只能是集體經(jīng)濟(jì)組織成員。而認(rèn)定的依據(jù)一般應(yīng)以戶籍為原則，但戶籍又不是惟一依據(jù)。在實(shí)際分配時(shí)應(yīng)注意區(qū)分如下幾種情況：1、為了分配土地補(bǔ)償費(fèi)，以不正當(dāng)手段遷入戶口，不應(yīng)當(dāng)認(rèn)定其分配資格；2、為了成就某種便利條件而將戶口遷入，不應(yīng)當(dāng)認(rèn)定其分配資格，如許多中、小學(xué)和幼兒園的就讀條件中包括戶口所在地，部分家長(zhǎng)為子女擇校而將子女的戶口遷入親戚處；3、因在大中專院校就讀而將戶口遷出，其父母仍以集體經(jīng)濟(jì)組織的基本生產(chǎn)資料為經(jīng)濟(jì)生活保障，為確保其安心學(xué)習(xí)所必要的生活費(fèi)用，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定其分配資格；4、大中專院校畢業(yè)后又將戶口遷回，已屬居民戶，且已在外工作，有生活來(lái)源，雖然未將戶口遷至其工作所在地，但不應(yīng)當(dāng)以戶口在本村認(rèn)定其分配資格；5、已嫁入的婦女，戶口已遷入，應(yīng)查明其娘家所在地是否已收回其責(zé)任田，如未收回，其作為農(nóng)民的合法權(quán)益未被侵犯，不應(yīng)當(dāng)認(rèn)定其分配資格；6、確系本村新生人口，根據(jù)法律規(guī)定，人的民事權(quán)利能力始于出生，故不能以其戶口手續(xù)未辦好而拒絕發(fā)放，只要能夠確認(rèn)征地補(bǔ)償費(fèi)產(chǎn)生于其出生之后，就應(yīng)當(dāng)認(rèn)定其分配資格。另外，筆者認(rèn)為：1、服刑人員的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利不受剝奪，不應(yīng)當(dāng)以其正在服刑為由拒絕發(fā)放；2、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織無(wú)權(quán)扣留村民的合法財(cái)產(chǎn)，確實(shí)存在其他糾紛應(yīng)通過(guò)正當(dāng)途徑、合法程序解決。

五、城中村改造過(guò)程中成員權(quán)益保護(hù)的對(duì)策與措施

集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)包括了對(duì)于集體財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)，還包括了對(duì)于集體事務(wù)的管理權(quán)。集體組織成員權(quán)包括：（1）監(jiān)督和參與對(duì)集體財(cái)產(chǎn)民主管理的權(quán)利。（2）有權(quán)根據(jù)章程選舉集體財(cái)產(chǎn)的管理機(jī)構(gòu)和負(fù)責(zé)人。（3）有權(quán)依據(jù)法律規(guī)定分得宅基地建造房屋。（4）有權(quán)要求分取收益。（5）在集體財(cái)產(chǎn)遭受侵害的情況下，有權(quán)推選代表人向法院提起訴訟。一些地方集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)的負(fù)責(zé)人在涉及農(nóng)村征地補(bǔ)償、土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方面，違反法定程序出售、出租集體財(cái)產(chǎn)、發(fā)包集體土地、侵吞土地補(bǔ)償款，損害了集體經(jīng)濟(jì)組織成員的合法權(quán)益。這一規(guī)定在這些方面賦予了集體經(jīng)濟(jì)組織成員以司法救濟(jì)權(quán)，但是其可操作性和適用范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于實(shí)際的需要。

1、修改現(xiàn)行法律，建立有利于農(nóng)民土地權(quán)益保障的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度?，F(xiàn)行憲法規(guī)定：農(nóng)村和城市郊區(qū)土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有以外，屬于集體所有。本著“耕者有其田”的精神，通過(guò)新的立法或司法解釋，明晰集體土地的具體含義，“農(nóng)村集體”可以理解為所有農(nóng)戶或成員聯(lián)合成一個(gè)整體，對(duì)所擁有的土地享受法律上的最終歸屬權(quán)、管理和控制權(quán)、收益權(quán)；還可以理解為集體中每個(gè)成員對(duì)于土地?fù)碛泄降恼加袡?quán)和使用權(quán)，使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的每一個(gè)成員都擁有按股分割農(nóng)地所有權(quán)的權(quán)利，可以將土地入股、向企業(yè)出租，從而分享不斷上升的土地級(jí)差收益。

2、改革農(nóng)村土地征收制度，切實(shí)保障失地農(nóng)民的合法權(quán)益。首先，嚴(yán)格界定“公共利益”的內(nèi)涵與外延，借鑒國(guó)外立法對(duì)“公共利益”做出列舉性規(guī)定，將國(guó)家的征地權(quán)嚴(yán)格限定于公共利益的需要，防止征地權(quán)的濫用。其次，制定科學(xué)合理的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。必須制定新的補(bǔ)償辦法，以市場(chǎng)補(bǔ)償為原則，補(bǔ)償費(fèi)要以土地的市場(chǎng)價(jià)格為依據(jù)，同時(shí)要考慮農(nóng)民失地后選擇就業(yè)、居住、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等基本需要以及土地的區(qū)位、市場(chǎng)供求狀況、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r及政府的宏觀政策等因素，讓農(nóng)民分享到經(jīng)營(yíng)城市過(guò)程中土地增值部分的收益，保障農(nóng)民不因土地被征收而生活水平下降。再次，增加土地征收的安置方式。改一次性的貨幣補(bǔ)償為分期和終身的貨幣補(bǔ)償；改貨幣補(bǔ)償?shù)膯我环绞綖榘ㄘ泿虐仓?、社?huì)保險(xiǎn)安置、土地使用權(quán)入股安置等多種形式的復(fù)合安置，以根本解決失地農(nóng)民的.后顧之憂。最后，建立嚴(yán)格、透明的土地征收程序。主要包括：預(yù)先通告，確保失地農(nóng)民知情權(quán)；召開(kāi)征地聽(tīng)證會(huì)，確保有關(guān)權(quán)利人的話語(yǔ)權(quán)；建立集體土地征用異議制度，對(duì)有異議的，應(yīng)當(dāng)允許行政相對(duì)人通過(guò)行政復(fù)議或行政訴訟尋求救濟(jì)；加強(qiáng)監(jiān)督，使征地行為透明化，避免以各種理由和形式截留、挪用、侵占農(nóng)民的土地補(bǔ)償費(fèi)用。

3、制定《農(nóng)民權(quán)益保障法》，明確農(nóng)民土地權(quán)益的內(nèi)涵。農(nóng)民土地權(quán)益具體包括：1、財(cái)產(chǎn)權(quán)，既農(nóng)民對(duì)土地的使用、收益和增值的權(quán)利。2、生存權(quán)，即農(nóng)民依靠土地進(jìn)行生產(chǎn)和生活的權(quán)利。3、就業(yè)機(jī)會(huì)的權(quán)利，即農(nóng)民以土地為勞動(dòng)對(duì)象，實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)價(jià)值的權(quán)利。4、農(nóng)地發(fā)展權(quán)。即將農(nóng)地改為最佳利用方向的權(quán)利。它是內(nèi)生于土地所有權(quán)而又可從土地所有權(quán)中分離出來(lái)的一種用益物權(quán)，農(nóng)民作為集體土地所有者和土地承包經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)享有這種權(quán)利。5、成員權(quán)，即農(nóng)民作為集體土地的共同擁有者成員之一，對(duì)于集體土地的處置、收益等事務(wù)，天然地享有決策權(quán)。6、與土地有關(guān)的一系列相關(guān)權(quán)利。

4、完善農(nóng)民土地權(quán)益保障機(jī)制。 （一）建立農(nóng)民土地權(quán)益的司法救濟(jì)途徑。為保證被征收方的合法權(quán)益，通過(guò)司法機(jī)關(guān)或獨(dú)立的第三方對(duì)土地征收補(bǔ)償糾紛進(jìn)行審理或仲裁是確保土地征用征收公平性的必然發(fā)展趨勢(shì)。 （二） 建立農(nóng)民法律援助制度。具體措施為：首先，國(guó)家積極引導(dǎo)獨(dú)立于法院體系之外的法律服務(wù)機(jī)構(gòu)，成立專門的農(nóng)民土地權(quán)益法律援助中心或部門，為農(nóng)民在土地權(quán)利方面提供政策咨詢和法律援助。其次，法律援助中心的律師必須經(jīng)過(guò)土地管理部門的培訓(xùn)，熟悉與土地保障有關(guān)的法律法規(guī)和政策條文。再次，法律援助中心應(yīng)當(dāng)采取多種形式，如通過(guò)媒體宣傳、散發(fā)書(shū)面資料，對(duì)農(nóng)民提供面對(duì)面的咨詢等方式，向農(nóng)民傳播有關(guān)土地權(quán)利的常識(shí)。最后，所有服務(wù)和法律代理均應(yīng)當(dāng)實(shí)行低價(jià)收費(fèi)或者免費(fèi)。（三） 建立失地農(nóng)民最低生活保障制度。地方立法機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)本地的實(shí)際情況制定《征地保障辦法》，合理界定保障對(duì)象；科學(xué)確定最低生活保障線標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，確立多渠道的資金籌集機(jī)制，以確保被征地農(nóng)民基本生活保障費(fèi)在規(guī)定時(shí)間內(nèi)全額到位。（四） 建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度。具體內(nèi)容包括：為失地農(nóng)民建立相應(yīng)的社會(huì)醫(yī)療救助制度；加快農(nóng)村合作醫(yī)療組織的立法；探索失地農(nóng)民醫(yī)療保障機(jī)制，建立失地農(nóng)民醫(yī)療保障體系中的個(gè)人帳戶和集體帳戶，以應(yīng)對(duì)大病風(fēng)險(xiǎn)醫(yī)療問(wèn)題。（六）建立失地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)機(jī)制。加強(qiáng)對(duì)失地農(nóng)民的職業(yè)教育和職業(yè)培訓(xùn)，建立一個(gè)布局合理的人員培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)，根據(jù)不同的年齡階段和文化層次進(jìn)行有針對(duì)性的培訓(xùn)，讓失地農(nóng)民真正掌握一門非農(nóng)職業(yè)技能，提高他們的就業(yè)能力。

（作者通訊地址：新鄉(xiāng)縣人民法院，河南 新鄉(xiāng) 453700）