關(guān)于推進(jìn)撤村建居的調(diào)查與思考

        隨著我市城市化和工業(yè)化步伐的加快，城郊一些村莊的土地大量被征用，村民的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、生產(chǎn)生活方式也隨之發(fā)生了深刻變化，但這些村莊的規(guī)劃、建設(shè)、管理與整個(gè)城市的發(fā)展出現(xiàn)了不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象，實(shí)施撤村建居工作已是時(shí)不我待。最近，我們就此問(wèn)題對(duì)武進(jìn)、天寧、新北、鐘樓、戚區(qū)五個(gè)區(qū)進(jìn)行了調(diào)研，并進(jìn)行了認(rèn)真分析和思考，下面，本人就如何穩(wěn)步推進(jìn)撤村轉(zhuǎn)居工作談幾點(diǎn)粗淺的看法。

一、  基本現(xiàn)狀

自市委、市政府部署撤村轉(zhuǎn)居試點(diǎn)工作以來(lái)，各區(qū)都十分重視，組織有關(guān)部門(mén)外出參觀學(xué)習(xí)，成立了專門(mén)的工作班子，確定了試點(diǎn)單位，制定了試點(diǎn)方案，排定了試點(diǎn)進(jìn)度表。其中天寧、鐘樓進(jìn)度較快，先行試點(diǎn)單位已經(jīng)完成人口調(diào)查，有的已經(jīng)完成清產(chǎn)核資，進(jìn)入析股階段。其它單位還在醞釀階段。從總體上看，目前我市撤村建居工作處于“兩頭熱中間冷”的情況。

目前，我市擬撤村轉(zhuǎn)居的村大致可分為三類：一是“城中村”。土地已不再是維系村民生存的最基本生產(chǎn)資料，已沒(méi)有耕地，農(nóng)村勞動(dòng)力已轉(zhuǎn)移到二、三產(chǎn)業(yè)，村民的生活方式已向市民化接軌，農(nóng)民已向市民轉(zhuǎn)變。但各村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡。有的村集體資產(chǎn)較多，土地征用款或村集體房產(chǎn)租金收益較大；有的村幾乎沒(méi)有集體資產(chǎn)積累；有的還負(fù)債較多。他們承擔(dān)著大、小集體退休職工和年老無(wú)業(yè)村民的生活保障，還有環(huán)衛(wèi)、水電、村鎮(zhèn)建設(shè)等理應(yīng)政府有關(guān)部門(mén)承擔(dān)的職能。“城中村”主要分布在天寧區(qū)的茶山、紅梅、雕莊街道，鐘樓區(qū)的永紅、五星街道，新北區(qū)的三井街道，戚區(qū)的丁堰鎮(zhèn)，武進(jìn)區(qū)的湖塘鎮(zhèn)等。二是“拆遷村”。農(nóng)民由于土地被征用、房屋被拆遷，已統(tǒng)一安置到農(nóng)民公寓。主要分布在各區(qū)的開(kāi)發(fā)區(qū)。三是規(guī)劃拆遷的村。如：鐘樓區(qū)的西林街道、戚區(qū)潞城鎮(zhèn)等。

城區(qū)農(nóng)居混雜的現(xiàn)狀，給城市化帶來(lái)了一些問(wèn)題：一是不利于提高城市品味。這些擬開(kāi)展“村改居”村的建設(shè)由于歷史原因，新村規(guī)劃建設(shè)滯后，建設(shè)水平較低，村莊臟、亂、差現(xiàn)象普遍。二是不利于城市管理。由于我國(guó)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，造成城鄉(xiāng)居民管理體制不一，特別是在計(jì)劃生育、村莊衛(wèi)生、子女就學(xué)、社會(huì)保障、村鎮(zhèn)建設(shè)等方面，與城市居民有較大差別，既不利于城市管理，也不利于城郊村民享受城市化帶來(lái)的成果，造成城市管理的脫節(jié)現(xiàn)象。三是給社會(huì)造成不穩(wěn)定因素。一方面，這些村依靠區(qū)位優(yōu)勢(shì)和政策優(yōu)惠，長(zhǎng)期以來(lái)積累了一定的資產(chǎn)，雖然鎮(zhèn)（街道）實(shí)行村帳鎮(zhèn)管，但是由于種種原因大部分村入不支出，存在著較多矛盾；另一方面，隨著土地逐步征用，解決村民的生活出路問(wèn)題，將始終成為社會(huì)焦點(diǎn)問(wèn)題。

二、推進(jìn)撤村轉(zhuǎn)居的主要困難和原因

從調(diào)研的情況看，在試點(diǎn)過(guò)程中反映出來(lái)的問(wèn)題主要有以下幾個(gè)方面：
　?。ㄒ唬┱卟幻?，各級(jí)心態(tài)各異。區(qū)級(jí)主要考慮撤村轉(zhuǎn)居后如何盤(pán)活土地的存量，合理開(kāi)發(fā)，改善居民生活，改變農(nóng)居混雜的現(xiàn)狀，美化環(huán)境，然而市又沒(méi)有明確規(guī)定，目前持觀望狀態(tài)；街道（鎮(zhèn)）、村考慮較多的是撤村轉(zhuǎn)居后能否與公共財(cái)政接軌的問(wèn)題，還有少部分負(fù)債較多的村怕引發(fā)矛盾，顧慮重重。

（二）社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)投保難。一是參保人員身份復(fù)雜。初步了解，除農(nóng)業(yè)在冊(cè)人口外，村民農(nóng)轉(zhuǎn)非、農(nóng)嫁農(nóng)、農(nóng)嫁非等各種身份的有20余種，且各村原來(lái)傳統(tǒng)處理這些對(duì)象的做法也各不相同。二是集體資金拼盤(pán)難度大。村與村之間集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況差距較大，有的集體資產(chǎn)實(shí)力雄厚，而有的村幾乎沒(méi)有集體經(jīng)濟(jì)。在實(shí)施養(yǎng)老保險(xiǎn)中，集體資金拼盤(pán)應(yīng)當(dāng)占很大部分，但按照目前各區(qū)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀，集體資金拼盤(pán)難度很大。三是撤村轉(zhuǎn)居的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策不明?，F(xiàn)行的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)政策規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)與目前年老農(nóng)民實(shí)際養(yǎng)老標(biāo)準(zhǔn)相差一半，基層干部擔(dān)心撤村轉(zhuǎn)居后年老農(nóng)民的養(yǎng)老金從何處落實(shí)。四是養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)低。據(jù)調(diào)查，農(nóng)村居民普遍反映，村轉(zhuǎn)居后，村民改為居民，在養(yǎng)老保險(xiǎn)中應(yīng)該享受城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)政策，現(xiàn)行的年老農(nóng)民養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)較低，一般在每月100-250元之間。
　?。ㄈ┘w資產(chǎn)量化難。撤村轉(zhuǎn)居是村民對(duì)集體利益的最后一次分配，農(nóng)村長(zhǎng)期以來(lái)積累的矛盾也會(huì)集中觸發(fā)和顯現(xiàn)。在資產(chǎn)量化方案中，要考慮方方面面的利益群體。特別是在土地征用工作中農(nóng)轉(zhuǎn)非人員情況復(fù)雜，在農(nóng)轉(zhuǎn)非中有安排工作的，有沒(méi)有安排工作的，還有大集體、小集體和農(nóng)嫁非、非嫁農(nóng)、農(nóng)嫁農(nóng)等情況，資產(chǎn)量化對(duì)象十分復(fù)雜。
   （四）村轉(zhuǎn)居后的居民就業(yè)難。特別是各級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)的“拆遷村”村改居后農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)榫用?，但農(nóng)民素質(zhì)普遍轉(zhuǎn)低，只能從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和簡(jiǎn)單的體力勞動(dòng)，特別是一些年紀(jì)較大的農(nóng)民就業(yè)更加困難，增收難度較大，生活保障問(wèn)題突出。
  　三、對(duì)策建議

（一）充分認(rèn)識(shí)村改居的重要意義。實(shí)施撤村轉(zhuǎn)居是大勢(shì)所趨，有利于加快小城鎮(zhèn)建設(shè)步伐，推進(jìn)我市城鎮(zhèn)化進(jìn)程；有利于縮小城鄉(xiāng)差距，改變我市城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)；有利于加強(qiáng)城市管理和社會(huì)治安綜合治理，提升我市城市形象。推進(jìn)撤村轉(zhuǎn)居工作，既是實(shí)踐“三個(gè)代表”重要思想和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的客觀要求，也是我市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要；同時(shí)還要充分認(rèn)識(shí)撤村轉(zhuǎn)居工作的長(zhǎng)期性、復(fù)雜性和艱巨性。因此市委、市政府要盡快成立班子，明確各級(jí)各部門(mén)職責(zé)，責(zé)任到人，研究制定撤村轉(zhuǎn)居工作的配套政策，加強(qiáng)指導(dǎo)。

（二）堅(jiān)持遵循四個(gè)原則。一是要堅(jiān)持村民民主自治原則。撤村轉(zhuǎn)居工作是一項(xiàng)十分復(fù)雜的工作，改革中的情況錯(cuò)綜復(fù)雜，涉及面廣。因此，改革中的每項(xiàng)決策都是重大的村務(wù)活動(dòng)，涉及每個(gè)村民的切身利益，必須堅(jiān)持村民自主決定，由村民代表大會(huì)決定村改居方案中的每項(xiàng)決議，并經(jīng)三分之二以上的村民代表通過(guò)決定。二是要堅(jiān)持分步實(shí)施、循序漸進(jìn)的原則。要根據(jù)撤村轉(zhuǎn)居的條件和標(biāo)準(zhǔn)，做到成熟一批改革一批，力求分步實(shí)施、穩(wěn)步推進(jìn)。三是要堅(jiān)持依法辦事的原則。撤村轉(zhuǎn)居工作是村民共同關(guān)注的熱點(diǎn)，特別是村改居工作必然觸發(fā)村里原來(lái)各種積累的矛盾，只要有一點(diǎn)工作上的疏忽，沒(méi)有依法辦事，就有可能使改革受阻。因而，在改革工作中必須堅(jiān)持依法辦事的原則，維護(hù)集體經(jīng)濟(jì)和村民的合法權(quán)益。四是要堅(jiān)持讓利于民的原則。這些村的村民在推進(jìn)城市化發(fā)展中作出了重要貢獻(xiàn)，政府在制訂撤村轉(zhuǎn)居政策中，必須堅(jiān)持讓利于民，從解決村民的生活出路、養(yǎng)老保障等問(wèn)題出發(fā)，為撤村轉(zhuǎn)居營(yíng)好良好的政策環(huán)境。

（三）處置好農(nóng)村集體土地。目前，我市這些村農(nóng)民集體所有土地按現(xiàn)狀劃分可以劃分為集體建設(shè)用地、農(nóng)戶建房用地、農(nóng)用地和未利用地。建議市政府對(duì)土地權(quán)屬明晰、依法批準(zhǔn)的集體建設(shè)用地，政府以優(yōu)惠的政策，交納一定費(fèi)用后轉(zhuǎn)為國(guó)有出讓土地。然后按照股份制形式，把村集體全部資產(chǎn)量化到人，再由全體村民代表大會(huì)討論表決是否成立股份公司，如成立股份公司，則作價(jià)入股；如要兌現(xiàn)貨幣，則按照資產(chǎn)拍賣序公開(kāi)拍賣。同時(shí)明確，村集體資產(chǎn)的絕大部分是用于村民交納養(yǎng)老保險(xiǎn)金。對(duì)村民的房產(chǎn)用地，建議政府采取優(yōu)惠的政策，交納一定的費(fèi)用，全部轉(zhuǎn)化為國(guó)有出讓土地，并發(fā)放有關(guān)房產(chǎn)證和土地證。對(duì)集體農(nóng)用地和未利用地實(shí)行統(tǒng)一征(轉(zhuǎn))用，征地補(bǔ)償參照征地管理的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，政府同時(shí)要繼續(xù)對(duì)土地征用村給予發(fā)展空間，發(fā)展空間用地由國(guó)土部門(mén)收購(gòu)，按照商業(yè)用地價(jià)格上幅一定比例給被征地村，作為村養(yǎng)老保險(xiǎn)資金。對(duì)已建地上建筑物但尚未經(jīng)依法批準(zhǔn)的用地，按照清理違法用地補(bǔ)辦手續(xù)的政策執(zhí)行;屬于新《土地法》實(shí)施后發(fā)生的，按新《土地法》處理;實(shí)際發(fā)生土地轉(zhuǎn)讓的，應(yīng)補(bǔ)交各項(xiàng)費(fèi)用和土地轉(zhuǎn)讓稅費(fèi)。對(duì)城市規(guī)劃區(qū)外，可能長(zhǎng)期不能征用的村集體土地，以股份形式量化到人，實(shí)行土地流轉(zhuǎn)。
　　（四）處置好農(nóng)村集體資產(chǎn)。農(nóng)村集體資產(chǎn)處置可分三步走：一是清產(chǎn)核資。按有關(guān)規(guī)定全面清查核實(shí)各種資產(chǎn)、負(fù)債和所有者權(quán)益，界定權(quán)屬，明確產(chǎn)權(quán)關(guān)系。二是界定股東資格。根據(jù)各村實(shí)際，確定改制基準(zhǔn)數(shù)，統(tǒng)計(jì)在冊(cè)人員，并經(jīng)村民代表會(huì)議確認(rèn)后公布。股東資格應(yīng)按照“依據(jù)法律、尊重歷史、實(shí)事求是”的原則進(jìn)行界定，并必須經(jīng)村民代表會(huì)議確定，張榜公布。三是設(shè)置股權(quán)。改制村要按照清產(chǎn)核資確認(rèn)的凈資產(chǎn)為總股本金，按照村民自治的要求，由村民代表大會(huì)討論，確定從總股本金中提取一定的資金作為風(fēng)險(xiǎn)金，作為支付撤村轉(zhuǎn)居成本和歷史遺留問(wèn)題。資產(chǎn)股份量化后，開(kāi)始召開(kāi)村民代表會(huì)議，由村民代表大會(huì)討論決定股權(quán)是否變現(xiàn)，如有三分之二以上村民代表同意將股權(quán)變現(xiàn)，就按照拍賣程序組織對(duì)集體資產(chǎn)進(jìn)行拍賣，拍賣所得和村其他收入作為股本金，在扣除養(yǎng)老保險(xiǎn)金后量化到個(gè)人。如要繼續(xù)實(shí)行股份制，成立股東大會(huì)，建立股份公司形式的現(xiàn)代企業(yè)制度。
　?。ㄎ澹┙y(tǒng)籌考慮撤村轉(zhuǎn)居居民的社會(huì)保障問(wèn)題。我市實(shí)施的失地農(nóng)民生活保障辦法，男60周歲，女55周歲一般每月可以領(lǐng)取的養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)為200元左右。但村民普遍認(rèn)為，撤村轉(zhuǎn)居如套用失地農(nóng)民生活保障辦法那標(biāo)準(zhǔn)太低，既然已轉(zhuǎn)為城市居民，應(yīng)與城市最低檔的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)政策相一致。為此，我們建議：一是參照外地的做法，要按照城鎮(zhèn)職工最低檔的養(yǎng)老保險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)制訂撤村轉(zhuǎn)居的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策，使撤村轉(zhuǎn)居的居民真正與城市居民同等看待。二是要做好失地農(nóng)民養(yǎng)老保障辦法與城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保障辦法的銜接。沒(méi)有實(shí)行“村改居”的失地農(nóng)民，要先實(shí)行失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法，實(shí)施撤村轉(zhuǎn)居后，失地農(nóng)民養(yǎng)老保障體系可以歸入城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保障體系；實(shí)施撤村轉(zhuǎn)居時(shí)，村民沒(méi)有實(shí)行失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的，應(yīng)直接納入城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保障體系。三是要考慮各村集體經(jīng)濟(jì)的實(shí)際，由社會(huì)保障部門(mén)制訂多檔養(yǎng)老保障標(biāo)準(zhǔn)，各村可根據(jù)自身?xiàng)l件和村民意愿選擇一種，同時(shí)還可以一次性交納部分后，再由村民分年度交納，從而把養(yǎng)老保險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)的選擇權(quán)交給村民代表大會(huì)。但是政府對(duì)各個(gè)村改居的每位村民養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)助應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一，以求得平衡。四是要從政策上解決養(yǎng)老統(tǒng)籌資金問(wèn)題。主要從四塊資金解決，一塊是村集體房產(chǎn)土地轉(zhuǎn)為國(guó)有出讓土地，從房產(chǎn)資產(chǎn)拍賣所得中解決；第二塊資金是未利用地和農(nóng)業(yè)用地實(shí)行統(tǒng)征，農(nóng)村勞動(dòng)力安置費(fèi)直接用于養(yǎng)老保障資金；第三塊是政府對(duì)征地村要繼續(xù)留有發(fā)展空間，發(fā)展空間土地由政府回收，按商業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)返一定比例給村里；第四塊是市、區(qū)政府補(bǔ)助。五是在解決養(yǎng)老保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，政府要考慮出臺(tái)醫(yī)療保險(xiǎn)的政策，解決大病統(tǒng)籌的問(wèn)題。
　　（六）加快推進(jìn)社區(qū)管理體制改革進(jìn)程。開(kāi)展撤村轉(zhuǎn)居后，撤消村委會(huì)建制，撤村后的居民安置管理辦法有二種，一種是較分散的村，按屬地管理原則劃歸所在社區(qū)居委會(huì)管理，并從村改居改革風(fēng)險(xiǎn)金中提取一定資金給社區(qū)居委會(huì)；另一種是村民群居規(guī)模較大的村（規(guī)模在1000戶以上的），改建社區(qū)居委會(huì)，按規(guī)定選舉產(chǎn)生社區(qū)居委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)班子。對(duì)原村兩委會(huì)成員特別是村書(shū)記和村民主任的安置問(wèn)題，可參照如下做法：一是按照任職的年限，制訂一定的標(biāo)準(zhǔn)，給予一次性的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。二是屬“一村轉(zhuǎn)一居”的，原村委會(huì)成員可以過(guò)渡為社區(qū)居民委員會(huì)成員，任期屆滿后換屆。三是對(duì)于因受社區(qū)居委會(huì)成員名額限制未被選為社區(qū)居委會(huì)成員的，可招聘為社區(qū)居委會(huì)專職工作者。對(duì)于村改居后的社區(qū)居委會(huì)，市政府要按照對(duì)待其他社區(qū)一樣予以設(shè)施和政策配套。
　?。ㄆ撸┙鉀Q好撤村轉(zhuǎn)居后居民就業(yè)問(wèn)題。主要有三條途徑。一是要加大村改居居民的技能培訓(xùn)力度，通過(guò)開(kāi)展訂單式培訓(xùn)和企業(yè)用工培訓(xùn)，增強(qiáng)勞動(dòng)技能，努力實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)。二是要成立社區(qū)勞動(dòng)服務(wù)站，引導(dǎo)就業(yè)。社區(qū)可根據(jù)實(shí)際情況設(shè)立“勞動(dòng)服務(wù)站”，承擔(dān)轄區(qū)內(nèi)勞動(dòng)關(guān)系協(xié)調(diào)工作任務(wù)，與市、區(qū)勞動(dòng)就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)形成三級(jí)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。三是加強(qiáng)政策扶持。對(duì)村改居居民失業(yè)人員，發(fā)放《失業(yè)證》，并按城鎮(zhèn)失業(yè)人員有關(guān)規(guī)定享受再就業(yè)扶持政策。特別是4050人員、夫妻雙方同時(shí)失業(yè)的、單親家庭需撫養(yǎng)子女的一方或正在享受最低生活保障的就業(yè)難人員，給予重點(diǎn)扶持。勞動(dòng)服務(wù)站對(duì)村改居失業(yè)人員開(kāi)展免費(fèi)推薦就業(yè)服務(wù)，成功推薦就業(yè)并促使用人單位與勞動(dòng)者簽訂一年以上勞動(dòng)合同，社區(qū)居委會(huì)開(kāi)辟社區(qū)公益性服務(wù)崗位安置就業(yè)，市財(cái)政給社區(qū)勞動(dòng)服務(wù)站補(bǔ)貼。
　?。ò耍┳龊蒙鐣?huì)管理事務(wù)工作。市、區(qū)有關(guān)部門(mén)和單位對(duì)撤村轉(zhuǎn)居后的居民，要與其他城市居民一樣享受同等待遇，如在小孩就學(xué)、供電、供水、供氣、城市最低生活保障等上一視同仁。同時(shí)，要強(qiáng)化撤村轉(zhuǎn)居后社區(qū)的管理，落實(shí)管理措施，增加整治投入，逐步達(dá)到中心城區(qū)的管理要求。撤村轉(zhuǎn)居后，市政基礎(chǔ)設(shè)施，如道路、路燈、環(huán)衛(wèi)、綠化、供電供水等方面的建設(shè)和管理，納入市政府統(tǒng)一管理范圍，所需經(jīng)費(fèi)從城市建設(shè)維護(hù)資金中解決。