【行政訴訟中的原被告主體資格】

最高人民法院審理行政案件法律問答之原被告主體

資格問題匯總【完整版】之六（上）

——關(guān)于主體資格的問題

1、分支機(jī)構(gòu)可作為被處罰人。

問：企業(yè)法人的分支機(jī)構(gòu)（如分公司，金融銀行業(yè)除外）能否作為行政處罰的相對人承擔(dān)責(zé)任？

　　答：分支機(jī)構(gòu)可以以其他組織的身份作為被處罰人。?民事也不是只有法人才能作被告，分支機(jī)構(gòu)同樣可以。例如保險(xiǎn)公司分公司等。行政訴訟中，在分支機(jī)構(gòu)具有獨(dú)立的營業(yè)執(zhí)照的情況下，通常都可以以其他組織的名義成為被處罰主體。

2、對于代履行主體資格

問:災(zāi)害雖是企業(yè)采礦所致，而企業(yè)被法院依法解散注銷，是否可以比照條例34條規(guī)定自然因素引發(fā)的地質(zhì)災(zāi)害由國土局治理，原告墊付的治理費(fèi)用由國土局賠償？

　　答：是否是行政機(jī)關(guān)指派實(shí)施，這一事實(shí)認(rèn)定是關(guān)鍵。如果確系受行政機(jī)關(guān)指派實(shí)施，其行為性質(zhì)屬于行政強(qiáng)制法上的代履行行為，相關(guān)費(fèi)用應(yīng)當(dāng)原本應(yīng)當(dāng)由被執(zhí)行人負(fù)擔(dān)，但是，如果被執(zhí)行人已經(jīng)消亡不能承擔(dān)的，根據(jù)委托與被委托關(guān)系的一般原理，應(yīng)當(dāng)由委托的行政機(jī)關(guān)承擔(dān)。

3、問：李貸款買房，有銀行抵押權(quán)，在還未辦得房產(chǎn)證前，李將房屋賣給謝，但自簽訂合同后謝就一直居住房屋至今，并付清房款。之后，李取得房產(chǎn)證，但因抵押權(quán)無法過戶給謝，于是，兩人去簽訂了網(wǎng)簽合同，之后，李又因向個(gè)人借錢，設(shè)立新的抵押權(quán)，謝要求撤新抵押權(quán)。登記機(jī)關(guān)是否盡到審慎審查義務(wù)問題，是抵押權(quán)人在抵押登記被撤銷后，請求登記機(jī)關(guān)行政賠償時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮的因素，不屬于對抵押登記行為的合法性審查應(yīng)當(dāng)考慮的因素。謝還未取得物權(quán)，他有原告主體資格嗎？

　　答：原告資格的法定條件是利害關(guān)系，不是物權(quán)。利害關(guān)系的情況很復(fù)雜，很難用一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)把所有情形都概括進(jìn)去。在通過民事關(guān)系與被訴行政行為建立聯(lián)系的案件中，我認(rèn)為只要民事關(guān)系與行政行為指向同一標(biāo)的物時(shí)，民事關(guān)系的另一方當(dāng)事人與該行政行為就有利害關(guān)系。上述案例中，謝某購買李某房屋，與李某借款將房屋辦理抵押登記行為，兩者都指向了涉案房屋，因此，謝某盡管尚未取得房產(chǎn)證未取得物權(quán)，但是抵押登記行為可能直接損害其合法權(quán)益，所以有利害關(guān)系，對該抵押登記行為具有原告資格。

4、問：原告與第三人系夫妻關(guān)系，一同在某開發(fā)商網(wǎng)簽一套商品房，后第三人與原告以貸款不能辦理為由與開發(fā)商撤銷了該網(wǎng)簽合同，后該套房屋又賣給了他人，且已辦理了不動產(chǎn)權(quán)證和設(shè)立了抵押登記。原告在該撤銷合同上的簽名與捺印后經(jīng)鑒定，均不是原告所為?，F(xiàn)原告要求撤銷房產(chǎn)局該撤銷網(wǎng)簽合同的行政行為，請問該案該如何判決？

答：關(guān)于原告資格問題，行訴法25條把執(zhí)行解釋第十二條法律上的利害關(guān)系修改為利害關(guān)系，目的是顯而易見的，要依法審審判。所謂利害關(guān)系，是指在普通人正常思維看來，被訴的行政行為可能對其合法權(quán)利造成不利影響或損害，就有利害關(guān)系。絕不是只有享有物權(quán)的人才有利害關(guān)系。比如，審理集體土地案件司法解釋第四條就明確規(guī)定，土地實(shí)際使用人對土地征收行為具有原告資格。

5、問:由市政府牽頭，鎮(zhèn)政府和邊防派出所聯(lián)合行動打擊偷運(yùn)海沙，將原告停在海灘林整治路段的車輛扣住，然后交給交警大隊(duì)處理。交警大隊(duì)認(rèn)定該車屬無牌無證的報(bào)廢車輛，收繳強(qiáng)制報(bào)廢。原告不服向公安局信訪，要求交還車輛。公安局對原告的信訪作出該車屬報(bào)廢車輛的答復(fù)。原告起訴:1、確認(rèn)派出所和交警大隊(duì)的扣車行為違法；2、撤銷收繳強(qiáng)制報(bào)廢的決定，并退還車輛。后原告變更請求:確認(rèn)交警大隊(duì)不返還車輛的行政行為違法，并返還車輛。請問:1、公安局、鎮(zhèn)政府和交警大隊(duì)能否作為本案的共同被告，如不能，應(yīng)如何處理？2、根據(jù)原告變更后的訴求，本案是否屬不作為案件？

答：查扣車輛與認(rèn)定被查扣車輛為報(bào)廢車輛屬于兩個(gè)不同的行政行為，法院應(yīng)當(dāng)分別審查其可訴性和合法性。訴不返還車輛違法請求返回車輛，仍然是對認(rèn)定報(bào)廢車輛并予以收繳的行為不服，不應(yīng)當(dāng)作為不履責(zé)案件受理?！?/span>

6、公民、法人或其他組織向政府辦公廳（室）提出的信息公開申請，可否視為向本級人民政府提出？

　　《最高人民法院關(guān)于政府辦公廳（室）能否作為政府信息公開行政爭議的行政復(fù)議被申請人和行政訴訟被告問題的請示的答復(fù)》（2015）行他字第32號，答復(fù)：公民、法人或其他組織向政府辦公廳（室）提出的信息公開申請，應(yīng)當(dāng)視為向本級人民政府提出。人民政府對公民、法人或其他組織提出的申請，可以政府辦公廳（室）的名義進(jìn)行答復(fù)，也可由負(fù)責(zé)政府信息公開工作的部門加蓋“某某人民政府辦公廳（室）信息公開專用章”的形式答復(fù)。公民、法人或其他組織對以政府辦公廳（室）或負(fù)責(zé)政府信息公開工作部門作出的政府信息公開行政行為不服提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以本級人民政府作為被告。

7、問：某市成立了行政審批局（獨(dú)立法人），三定方案里面有一項(xiàng)是“承擔(dān)市人民政府的政務(wù)公開、政府信息公開職責(zé)”。請問：市行政審批局能否以自己的名義答復(fù)對市政府提出的信息公開申請？

　　答：用政府專用章作出的行政行為，就是政府的行為。辦公廳（室）可以蓋政府專用章，政府審批局也可以使用政府信息公開專用章。但最終都是政府是被告。

8、問：行政機(jī)關(guān)職權(quán)變更的，誰作為被告？

答：行政訴訟法第二十六條第六款規(guī)定，職權(quán)變更的，繼續(xù)行使其職權(quán)的行政機(jī)關(guān)是被告。不動產(chǎn)統(tǒng)一登記后，相應(yīng)職權(quán)由不動產(chǎn)登記機(jī)關(guān)行使，被告應(yīng)當(dāng)是不動產(chǎn)登記機(jī)關(guān)。注意的是通常不動產(chǎn)登記機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)是政府職能部門，不應(yīng)當(dāng)是職能部門的下屬機(jī)構(gòu)某某中心。

9、問：土地案件的原告資格？

答：審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件司法解釋第四條規(guī)定，土地使用權(quán)人或?qū)嶋H使用人對行政機(jī)關(guān)作出的涉及其使用或者實(shí)際使用的集體土地的行政行為不服的，可以以自己的名義提起訴訟。土地使用權(quán)人和實(shí)際使用人對針對其使用的土地作出的征收決定，征收補(bǔ)償決定或者強(qiáng)制拆除行為等，均有原告資格。

10、治安管理處罰中的利害關(guān)系。

問：兩人因工作原因發(fā)生糾紛，進(jìn)而打架。后公安機(jī)關(guān)對一人做出行政處罰，另一人認(rèn)為處罰過輕，提起行政訴訟。受害人與處罰決定是否具有利害關(guān)系，是否有權(quán)對處罰決定提起行政訴訟？

　　答：治安管理處罰的受害人與處罰決定有利害關(guān)系，有權(quán)對處罰決定提起行政訴訟。

11、問：土地管理法第46條規(guī)定，國家征收土地依照法定程序批準(zhǔn)后，縣級以上政府予以公告并組織實(shí)施。市政府以文件的形式明確，若區(qū)政府和街道辦明確表示他們之間的關(guān)系是按照市政府文件明確的委托關(guān)系，區(qū)政府可否為適合被告？

答：市政府的規(guī)范性文件授權(quán)區(qū)政府實(shí)施也是符合法律規(guī)定的。區(qū)政府在組織實(shí)施過程中可以委托其他機(jī)關(guān)行使其征收拆遷補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)職責(zé)，包括簽訂補(bǔ)償協(xié)議。但是本案的委托是通過市政府文件的形式明確的，如果區(qū)政府和街道辦明確表示他們之間的關(guān)系是按照市政府文件明確的委托關(guān)系，就應(yīng)當(dāng)以區(qū)政府為適合被告。

12、問：非行政相對人的當(dāng)事人基于民事法律關(guān)系認(rèn)為與該行政行為有利害關(guān)系，這種利害關(guān)系的邊界應(yīng)該怎么劃定？一般承租人以縣級政府在房屋征收與補(bǔ)償工作中侵犯其財(cái)產(chǎn)權(quán)和知情權(quán)為由起訴，該承租人是否具有原告資格？現(xiàn)已查明房屋征收部門已與房屋所有人簽訂了補(bǔ)償協(xié)議。承租人的損失補(bǔ)償問題是否為其與房屋所有人的民事關(guān)系？ 

　　答：行訴法25條規(guī)定，與被訴行政行為有利害關(guān)系是法定標(biāo)準(zhǔn)。普通人理解利害關(guān)系，就是要考慮行政行為違法會不會直接侵犯起訴人的合法權(quán)益。在民事與行政關(guān)聯(lián)的案件中，民事法律關(guān)系與被訴行政行為指向同一標(biāo)的物時(shí)，民事法律關(guān)系的另一方當(dāng)事人的合法權(quán)利就可能直接受到行政機(jī)關(guān)就該標(biāo)的物作出的行政行為的侵害，有利害關(guān)系。例如，抵押權(quán)人對行政機(jī)關(guān)對抵押物作出的行政行為就可能直接損害抵押權(quán)人抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)，有利害關(guān)系；合同明確約定全部稅賦由對方承擔(dān)的情況下，納稅義務(wù)人對繳稅行為不起訴，實(shí)際的利害關(guān)系人就是合同另一方當(dāng)事人，不給他訴權(quán)，根本不再會有人關(guān)心該納稅行為的合法性。房屋征收中，對房屋進(jìn)行裝修經(jīng)營、有添附的承租人，政府征收房屋，有添附的人應(yīng)當(dāng)是房屋的共同權(quán)利人，拆除添附部分承租人就是被征收人，當(dāng)然有利害關(guān)系。例外的是，征收中對被拆除房屋沒有添附的普通承租人，因房屋征收僅僅是造成租賃合同的終止，并沒有直接損害其其他財(cái)產(chǎn)權(quán)利，一般不認(rèn)為其與房屋征收行為沒有利害關(guān)系。僅供參考，個(gè)案分析更重要。

13、問：利害關(guān)系的影響邊界問題，實(shí)踐證明當(dāng)事人可能基于很多民事法律關(guān)系而和某一行政行為產(chǎn)生影響，我們不可能只認(rèn)可相鄰關(guān)系、公平競爭權(quán)關(guān)系、物權(quán)使用權(quán)關(guān)系而排除其它關(guān)系。但是，每種關(guān)系是否應(yīng)有個(gè)影響邊界？以利害關(guān)系建立訴權(quán)也應(yīng)把握好當(dāng)事人權(quán)利保護(hù)和行政行為的效率性和穏定性之間的平衡關(guān)系。我覺得應(yīng)該是一種直接的利益影響，而是否產(chǎn)生直接的影響可從其訴求基于的事實(shí)理由考察。不知這樣理解對不對，請大家賜教。

　　答：利害關(guān)系是直接影響，但是對直接影響又會有分歧，理論討論不會終結(jié)。最簡單的辦法就是看他是不是實(shí)際的權(quán)利受害者，如果他比行政行為的相對人更關(guān)心這個(gè)行為的結(jié)果，普通人眼中行政行為實(shí)際侵犯的就是他的權(quán)利，他就有利害關(guān)系。所以，利害關(guān)系的個(gè)案分析尤為重要。

14、行政處罰權(quán)移交。

問：在政府的職能交接中，市規(guī)劃局將某區(qū)的民房規(guī)劃管理職能及相應(yīng)的行政處罰權(quán)移交給區(qū)政府，這種移交是否合法？

　　答：不合法，行政機(jī)關(guān)職權(quán)法定。如果是行政權(quán)的委托行使，應(yīng)當(dāng)以市規(guī)劃局的名義作出行政行為。

15、問：房屋征收補(bǔ)償中，買房人是否具有原告資格？

答：實(shí)際權(quán)利人就是利害關(guān)系人。簽訂房屋買賣協(xié)議支付購房款，房屋的實(shí)際權(quán)利人就是買房人，更關(guān)心房屋征收補(bǔ)償結(jié)果的是買房人不是賣房人，應(yīng)當(dāng)給予買房人原告資格。

16、問：某縣政府向甲公司出讓一塊國有土地并頒發(fā)國土證，但是該證有瑕疵，沒有證號、圖號、四至、宗地圖等必要信息。后甲公司以該地向某銀行貸款。貸款時(shí)縣國土局向銀行出具一份證明，證明甲公司買了涉案土地已辦理出讓手續(xù)并同意其將土地作為貸款抵押物。后甲公司償還不能。銀行將甲公司訴至法院。法院民事判決確認(rèn)了銀行對該地的拍賣價(jià)款享有優(yōu)先受償權(quán)。執(zhí)行過程中，縣國土局給執(zhí)行法院回函稱因四至不明無法確定土地位置，導(dǎo)致不能執(zhí)行。之后，銀行將該債權(quán)出讓給原告某資產(chǎn)管理公司。原告資產(chǎn)管理公司向縣政府申請確定土地位置和四至。政府答復(fù)無法確認(rèn)。原告又以無法確認(rèn)土地位置為由，向政府申請行政賠償。政府做出賠償決定以行政行為對其請求權(quán)不產(chǎn)生影響為由，駁回其申請。現(xiàn)原告以無法明確土地四至導(dǎo)致生效民事判決無法執(zhí)行為由，提起行政賠償之訴，要求賠償本金及利息。原告資產(chǎn)管理公司不是土地使用權(quán)人，僅對土地拍賣價(jià)款享有優(yōu)先受償權(quán)，原告有沒有權(quán)利提起行政賠償之訴？

　　答：實(shí)際權(quán)利人具有原告資格。本案中，銀行是涉案土地的抵押權(quán)人，對政府頒發(fā)土地證的行為有原告資格。原告從銀行手中繼受取得債權(quán)，繼受取得原告資格，但是，注意的是，原告起訴期限是從銀行知道被訴行政行為內(nèi)容之日開始計(jì)算。

17、對被告無職權(quán)起訴的不予受理。

問：原告要求街道辦事處，確認(rèn)自己為集體經(jīng)濟(jì)組織成員。街道辦事處作為縣區(qū)人民政府的派出機(jī)關(guān)，是否具有被訴的主體資格？

?答：街道辦事處是市縣政府的派出機(jī)關(guān)，有作被告的資格。但是，僅僅請求辦事處確認(rèn)集體經(jīng)濟(jì)組織資格，街道辦應(yīng)當(dāng)明顯沒有相應(yīng)法定職責(zé)，起訴缺乏基本的事實(shí)根據(jù)，可以裁定不予立案，或駁回起訴。

18、原告與被告資格。

答：A組與B組就1.2.3.5號林地有爭議，縣政府把這四塊林地確權(quán)給了B組，并頒發(fā)了林權(quán)證。A自述于2015年底知道了縣政府的頒證行為?？h林業(yè)局于2016年5月公告注銷了2號林權(quán)證，A又向縣林業(yè)局申請注銷1.3.5號林權(quán)證，縣林業(yè)局不予答復(fù)。現(xiàn)在A以縣林業(yè)局不履行法定職責(zé)為由起訴縣林業(yè)局，要求其履行法定職責(zé)，注銷1.3.5號林權(quán)證。一審認(rèn)為A應(yīng)該起訴縣政府，以被告不適合為由不予立案。問：A的起訴請求是否正確？如何判斷什么是行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)？

　　答：超過法定起訴期限未起訴土地確權(quán)決定，土地確權(quán)決定生效后，A與發(fā)證行為沒有利害關(guān)系，不具有原告資格。至于被告資格問題，林權(quán)證發(fā)證機(jī)關(guān)通常應(yīng)當(dāng)是縣級政府，應(yīng)當(dāng)以縣政府為被告。統(tǒng)一不動產(chǎn)登記后，應(yīng)當(dāng)由政府指定的不動產(chǎn)登記機(jī)關(guān)作被告。

19、有利害關(guān)系才具有原告資格。

問：第三人的公公于1997年與村小組簽訂家庭承包耕地合同書。1999年被告市政府給第三人的公公頒發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證。后第三人的公公去世，2005年政府換發(fā)經(jīng)營權(quán)證時(shí)將第三人公公的名字更改成第三人的名字。第三人從1997年一直耕作涉案土地到2016年政府征收該地。現(xiàn)村小組的6名農(nóng)戶起訴，請求撤銷政府給第三人頒發(fā)的承包經(jīng)營權(quán)證，這6名農(nóng)戶是否具有原告主體資格？

　　答：與被訴行政行為有利害關(guān)系才具有原告資格。如果6位村民認(rèn)為給第三人頒證侵犯其已經(jīng)享有的土地承包經(jīng)營權(quán)并提供初步證據(jù)證明的，有原告資格。如果只是對村里將第三人公公土地分配給第三人，并取得土地承包經(jīng)營權(quán)證的行為不服，沒有利害關(guān)系，不具有原告資格。

20、問：行政訴法第二十五條，關(guān)于“其他與行政行為有利害關(guān)系”的規(guī)定中，時(shí)間點(diǎn)應(yīng)當(dāng)怎么把握?例如頒證時(shí)與頒證行為沒有利害關(guān)系，之后才產(chǎn)生利害關(guān)系的，是否符合該規(guī)定的范圍?

　　答：利害關(guān)系是指起訴時(shí)與被訴行政行為有利害關(guān)系。如，權(quán)利繼受人盡管在行政行為作出時(shí)與被訴行政行為沒有利害關(guān)系，但起訴時(shí)與被訴行政行為有利害關(guān)系，有原告資格。當(dāng)然通過繼受取得原告資格，其訴權(quán)是從原權(quán)利人繼承取得的，所以，起訴期限從原權(quán)利人知道被訴行政行為之日開始計(jì)算。

21、問：職業(yè)打假人向行政機(jī)關(guān)舉報(bào)產(chǎn)品質(zhì)量問題，不服行政機(jī)關(guān)的舉報(bào)答復(fù)，向人民法院提起行政訴訟，職業(yè)打假人是否是否具有訴訟主體資格。

　　答：舉報(bào)人原告資格問題最高法院給遼寧高院有過答復(fù)，作為消費(fèi)者、服務(wù)接受者、受害人、競爭權(quán)人對有權(quán)的行政機(jī)關(guān)就舉報(bào)事項(xiàng)的處理結(jié)果和不處理行為，有利害關(guān)系，具有原告資格，不用區(qū)分是否是職業(yè)打假人。

22、問:債權(quán)人甲借給乙及乙的A公司幾百萬，乙的A公司中標(biāo)國土局掛牌出讓的土地，乙將土地登記在同是乙為法人代表的B公司。有在中標(biāo)土地前約定A公司中標(biāo)后登記在B公司?，F(xiàn)在債權(quán)人甲起訴請求撤銷國土局頒發(fā)給B公司的國土證。請問債權(quán)人甲是否有主體資格？

　　答：普通債權(quán)人對政府就債務(wù)人的資產(chǎn)作出的行政決定沒有直接利害關(guān)系，不具有原告資格。只有在債權(quán)人對行政機(jī)關(guān)就其享有特定債權(quán)償還義務(wù)的財(cái)產(chǎn)作出行政決定的，債權(quán)人才對該行政決定有直接利害關(guān)系，有原告資格。例如，存在抵押權(quán)，事先已經(jīng)申請法院查封等。本案是普通債權(quán)，應(yīng)當(dāng)沒有原告資格。