及時高效是正當(dāng)行政程序的應(yīng)有之義

作者｜于元祝（宿遷中院） 徐冉（宿遷宿豫區(qū)法院）

原載｜《人民司法（案例）》2016年第8期

【裁判要旨】

法律規(guī)范對行政執(zhí)法沒有明確期限規(guī)定的，行政機關(guān)應(yīng)遵循正當(dāng)程序，在合理期限內(nèi)作出行政決定，終結(jié)抹法程序；明顯超出合理期限作出決定的，屬怠于履職，應(yīng)確認違法?！　?/span>

□案號 一審：（2013）沭行初字第0037號 二審：（2013）宿中行終字第0036號

　 【案情】

　  原告：楊兆華。

　  被告：江蘇省沭陽縣國土資源局（以下簡稱沭陽國土局）。

　  原告楊兆華與案外人仲從軍均住在探架村街北，兩家地塊毗連，住房相鄰，雙方因相鄰權(quán)瑣事素有糾紛。2011年6月16日原告以特快專遞方式向被告郵寄控告狀，反映沭陽縣廟頭鎮(zhèn)探架村委會將原村委會大院非法轉(zhuǎn)讓給村民仲從軍的行為，要求予以查處，追究責(zé)任人的法律責(zé)任。2012年12月27日原告向一審法院提起行政訴訟，要求被告履行法定職責(zé)，在該案審理過程中，被告于2013年1月6日對原告舉報情況予以立案，并于同日向原告送達了立案告知書，原告于2013年1月11日撤回起訴，一審法院于2013年1月11日作出（2013）沭行初字第0005號行政裁定書，準(zhǔn)許原告撤回起訴，該行政裁定書已向原、被告送達。2013年7月19日原告向一審法院提起訴訟，要求判決被告履行法定職責(zé)。2013年9月28日被告作出沭國土資（監(jiān)）字（2013）第15號行政處罰決定書，對探架村委會及仲從軍作出相應(yīng)的行政處罰。該行政處罰決定書已向被處罰人及原告予以送達，原告收到被告作出的沭國土資（監(jiān)）字（2013）第15號行政處罰決定書后，不撤回訴訟。

　  【審判】

　  江蘇省沭陽縣人民法院經(jīng)審理認為，原告楊兆華與案外人仲從軍存在相鄰權(quán)關(guān)系，被告沭陽國土局是否履行職責(zé)以及作出何種處理，都對原告權(quán)益產(chǎn)生實質(zhì)性影響，故認定楊兆華具備原告主體資格。根據(jù)《江蘇省土地管理條例》、原國家土地管理局《土地違法案件查處辦法》相關(guān)規(guī)定，被告作為土地行政主管部門，具有對轄區(qū)內(nèi)土地資源進行監(jiān)督管理的法定職責(zé)。但被告在接到原告舉報后，既未及時進行審查立案查處，也未告知原告是否符合立案條件，即便在立案以后也未及時作出處理。由于存在查處不及時問題，致使原告先后兩次提起不作為訴訟，對此被告應(yīng)在以后執(zhí)法程序中加以改正。但由于現(xiàn)行法律法規(guī)對被告履行職責(zé)的期限并無明確規(guī)定，且被告在本次案件審理過程中已經(jīng)作出了處理決定并已送達原告，原告再要求被告履行法定職責(zé)已無實際意義。最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行行政訴訟法若干問題的解釋》（以下簡稱《若干解釋》）第39條規(guī)定的60日是訴權(quán)保障期限而非被告履職職責(zé)期限，故原告主張被告未在法定期限內(nèi)履行處理職責(zé)于法無據(jù)，依法不予支持。一審法院依照《若干解釋》第56條第（4）項的規(guī)定，判決駁回原告楊兆華的訴訟請求。

　  楊兆華不服一審判決，以《若干解釋》第39條第1款規(guī)定的60日即為行政機關(guān)履行期限、沭陽國土局履職超過法定期限為由，向江蘇省宿遷市中級人民法院提起上訴。

　  二審訴訟中，上訴人楊兆華以其與案外人仲從軍的實質(zhì)糾紛已獲解決為由，向江蘇省宿遷市中級人民法院申請并獲準(zhǔn)撤回上訴。

　  【評析】

　  從行政審判實踐看，因行政機關(guān)不履行法定職責(zé)（行政不作為）引發(fā)的行政糾紛日益增多，已成為行政訴訟案件的重要類型。究其原因，一方面，隨著法治建設(shè)的不斷加強，司法環(huán)境的逐步改善，公民、法人或者其他組織的維權(quán)意識、理念、能力有效增強，敢于借助行政訴訟來監(jiān)督行政、救濟權(quán)利；另一方面，由于法律、行政法規(guī)的規(guī)定相對原則抽象，部門規(guī)章或地方規(guī)章精細化程度不高，導(dǎo)致行政執(zhí)法的方式和流程呈現(xiàn)粗線條狀態(tài)，加之當(dāng)前基層執(zhí)法水平相對較低的實際，出現(xiàn)不履行或不完全履行職責(zé)的現(xiàn)象也就在所難免。本案系法律規(guī)范缺位情形下行政機關(guān)不及時履職而引發(fā)的行政糾紛，是行政不作為中的特殊情形，且案件爭議涉及最高法院司法解釋與行政執(zhí)法依據(jù)的相互關(guān)系問題，值得深入研究。

　  一、合理限定舉報人、控告人等特殊主體的原告資格

　  行政訴訟原告資格是一個具有重大理論價值和實踐意義的課題。相對于民事訴訟和刑事訴訟來說，誰具有啟動行政訴訟程序的資格和條件成為一個難以回避的現(xiàn)實問題，因為行政訴訟不僅是救濟私益的重要途徑，還是監(jiān)督公權(quán)運行、解決行政爭議的重要制度設(shè)計。正是由于行政訴訟兼具私益性和公益性雙重屬性，實踐中才需要判別和界定原告主體資格。關(guān)于行政訴訟原告資格的認定標(biāo)準(zhǔn)，理論上爭議較大，歸納起來主要有行政相對人論、合法權(quán)益論和利害關(guān)系論三種觀點。具體而言，行政相對人論認為，具備行政相對人資格的人就具有原告資格，其觀點的直接依據(jù)是行政訴訟法第二條，即“公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。”合法權(quán)益說主張，檢驗行政訴訟原告資格的標(biāo)準(zhǔn)有：原告是自然人和組織；存在合法權(quán)益；合法權(quán)益屬于原告；合法權(quán)益可能受到被訴行政行為影響。利害關(guān)系論則強調(diào)，只有與行政行為有直接利害關(guān)系的人才是原告，即除了行政管理相對人外，其他與被訴行政行為存在直接利害關(guān)系的人和組織也具有原告資格。[1]第三種觀點即利害關(guān)系論受到了實務(wù)部門的認可與采納。最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行行政訴訟法若干問題的解釋》第12條規(guī)定，與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟。更為重要的是，不久前新修改的行政訴訟法同樣堅持和重申了這一基本立場。其第二十五條第一款規(guī)定，行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟。對比可以發(fā)現(xiàn)，新行政訴訟法用“利害關(guān)系”替代了司法解釋中“法律上的利害關(guān)系”，這表明立法機關(guān)對原告資格持一種相對開放的態(tài)度。利害關(guān)系論逐步入法的歷程也說明，將利害關(guān)系作為確定行政訴訟原告資格的標(biāo)準(zhǔn)，適應(yīng)了行政審判的實踐需要，符合行政訴訟監(jiān)督和救濟并重的訴訟目的。當(dāng)然，利害關(guān)系的內(nèi)涵仍較為模糊，尚屬一個不確定的法律概念，需要借助具體細致的規(guī)則加以識別和判斷。從審判實踐看，通行的做法是將利害關(guān)系界定為行政行為與起訴人權(quán)利義務(wù)之間的變量關(guān)系，具體而言，利害關(guān)系反映的是行政行為的有無，能否引起起訴人權(quán)利義務(wù)發(fā)生增減得失之變化。[2]如果特定行政行為的存在與否能夠引發(fā)起訴人具體權(quán)利義務(wù)的消長變更，則應(yīng)認定起訴人與行政行為存在利害關(guān)系，進而賦予其原告資格，反之則不應(yīng)確認。遵照這一標(biāo)準(zhǔn)和確認規(guī)則，舉報人和投訴人就違法行為向行政機關(guān)舉報或者投訴后，行政機關(guān)是否受理、是否作出處理，通常不會對舉報人和投訴人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生增減得失之影響，因此不宜賦予原告資格。例如，甲向公安機關(guān)舉報，稱乙和丙在實施賭博，要求進行查處，公安機關(guān)經(jīng)調(diào)查認定乙和丙僅是一般性娛樂活動后作出不予處罰決定，甲不服訴請法院撤銷該不予處罰決定。在此情形下，公安機關(guān)作出的不予處罰或處罰決定均不會對甲的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實際影響，故甲與公安機關(guān)行政行為不存在利害關(guān)系，其不能作為原告提起行政訴訟?？梢哉f，起訴人無論是基于公益抑或其他意圖就城建、治安管理等領(lǐng)域的違法違規(guī)行為提出舉報和投訴后，即便發(fā)生不予查處或者查處不力等現(xiàn)象，其也無權(quán)就此向人民法院提起行政訴訟。當(dāng)然，在舉報人或投訴人與違法行為人存在特定法律關(guān)系，例如相鄰關(guān)系、共有關(guān)系、身份關(guān)系等情況下，舉報人和投訴人則享有訴權(quán)，具有原告資格。本案中，原告楊兆華與案外人仲從軍宅基地和房屋均相互毗鄰，形成了典型的相鄰關(guān)系。案外人仲從軍是否存在違法使用土地與原告權(quán)益直接相關(guān)；被告沭陽國土局作為土地行政主管部門，在接到原告舉報后是否能夠及時受理、能否依法作出處理，直接關(guān)系著原告的切身利益，也可以說，被告是否履職以及履職內(nèi)容、方式如何均會對原告的權(quán)利義務(wù)帶來增減影響，都與原告具有明顯的利害關(guān)系。故此，賦予原告楊兆華對被告不履行職責(zé)行為以訴權(quán)是妥當(dāng)?shù)摹?/span>

　  二、司法解釋不宜認定為行政執(zhí)法的規(guī)范淵源

　  在我國，行政法的主要淵源有憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、條約和行政協(xié)定、有關(guān)的法律解釋以及規(guī)章。[3]最高國家司法機關(guān)制定的司法解釋不宜成為行政法的規(guī)范淵源，一般也不能成為行政執(zhí)法的直接依據(jù)。究其原因，一方面，從我國的權(quán)力結(jié)構(gòu)和立法體制上看，行政權(quán)和司法權(quán)從屬于立法權(quán)，盡管存在制約，但更多地是講求協(xié)調(diào)配合，共同促進法律的實施，不存在三權(quán)分立模式下的權(quán)力規(guī)制機理，司法解釋的功能僅是促進法律正確適用，不直接具備規(guī)制行政權(quán)運行的功能；另一方面，從規(guī)則性質(zhì)上看，司法解釋屬判斷性規(guī)則而非執(zhí)行性規(guī)則，規(guī)范的主體也大多是司法機關(guān)，很少就規(guī)范行政機關(guān)履職作出具體規(guī)定。實踐中，行政機關(guān)很少在行政執(zhí)法文書說理中引用司法解釋，更不會直接援引司法解釋作出行政決定。這事實上也得到了國家有關(guān)部門的確認。[4]本案中，原告楊兆華堅持主張，在法律、法規(guī)、規(guī)章以及其他規(guī)范性文件對被告查處土地違法案件沒有作出具體期限規(guī)定的情況下，最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行行政訴訟法若干問題的解釋》第39條第1款規(guī)定的60日就應(yīng)認定為行政機關(guān)履職的期限依據(jù)，被告應(yīng)當(dāng)在立案受理后60日內(nèi)作出處理決定。根據(jù)前文分析，《若干解釋》是不能作為行政執(zhí)法依據(jù)的，而且從實質(zhì)意義看，《若干解釋》第39條是對行政不作為起訴期限所作的規(guī)定，不能將司法解釋曲解為對行政機關(guān)履職期限作出了界定。因此，原告的主張是不能成立的。

　  三、及時高效是行政執(zhí)法應(yīng)遵循的正當(dāng)程序

　  當(dāng)法律規(guī)范沒有對行政執(zhí)法的期限作出規(guī)定時，人民法院如何認定和評判行政行為的程序合法性？對此，審判實踐中出現(xiàn)了兩種截然對立的觀點（或解釋立場）。一種觀點認為，法律沒有規(guī)定執(zhí)法期限不能簡單理解為立法的粗糙和不完善，可能存在無法規(guī)定期限的客觀原因（立法上的客觀不能），此時，行政機關(guān)只要最終作出行政行為即應(yīng)視為履行了法定職責(zé)，不存在超期違法的情形。第二觀點則認為，盡管立法上存在客觀不能之情形，但作為行政機關(guān)仍應(yīng)積極履行職責(zé)，按照正當(dāng)程序在合理期限內(nèi)作出行政行為，明顯超越合理期限履行行政職責(zé)的，應(yīng)受到法律的否定評價。筆者贊同第二種觀點，且進一步認為，法律對行政程序作出明確規(guī)定的，應(yīng)遵守法定程序；沒有明確規(guī)定的，應(yīng)遵循正當(dāng)程序。作為一項行政法治的基本原則，正當(dāng)程序的概念極為豐富，而且隨著法治理論和實踐的發(fā)展，被賦予了更多的價值蘊含，但至少包含著程序公正、權(quán)利保護、有效參與、程序效益、程序可接受性和程序規(guī)范性六個方面。其中，程序效益體現(xiàn)在：一方面行政機關(guān)及時、高效作出行政行為，另一方面要重視節(jié)約行政成本，減少相對人的負累。[5]可以說，高效作出行政行為，及時終結(jié)執(zhí)法程序，是正當(dāng)程序的有之義，是指導(dǎo)和規(guī)范行政執(zhí)法的一項共通性準(zhǔn)則，應(yīng)當(dāng)?shù)玫狡毡榈倪m用和遵守。本案中，雖然國土資源部《土地違法案件調(diào)查處理辦法》和江蘇省有關(guān)規(guī)范性文件對查處違法用地的期限未能作出規(guī)定，但并不意味著被告沭陽國土局履行查處職責(zé)沒有期限約束，其仍應(yīng)遵循正當(dāng)程序要求及時高效履行監(jiān)管職責(zé)，在合理期限內(nèi)作出行政處罰決定。此處的合理期限應(yīng)當(dāng)結(jié)合特定案件的違法狀況、復(fù)雜程度、影響大小等因素綜合予以確定，可以表現(xiàn)為向相對人承諾的期限，也可以體現(xiàn)為雙方之間協(xié)商確定的期限，但無論如何，在未經(jīng)協(xié)商或承諾并履行相應(yīng)手續(xù)情況下，不得使相對人、利害關(guān)系人、社會公眾明顯對履職期限的合理性產(chǎn)生質(zhì)疑。從案件查明事實看，被告2013年1月6日即對原告的控告申請予以立案受理，但遲遲未予處理，直至2013年9月28日在訴訟中才作出行政處罰決定，前后長達八個月之久。對于這樣一件涉及相鄰關(guān)系的普通土地違法案件，被告歷時八個多月才作出最終處理決定，明顯超出了合理期限，違背了及時高效這一正當(dāng)程序要求。被告上述行為屬于典型的拖延履職，消極執(zhí)法，理應(yīng)受到法律的否定評價。一審法院以法律法規(guī)對履職期限沒有具體規(guī)定為由駁回原告訴訟請求明顯不當(dāng)，應(yīng)予糾正。