一、軌道交通PPP項(xiàng)目案例簡(jiǎn)介

北京地鐵16號(hào)線PPP項(xiàng)目，是北京市交通委員會(huì)作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，以政府發(fā)起方式發(fā)起實(shí)施的PPP項(xiàng)目，北京地鐵16號(hào)線服務(wù)于海淀山后、三里河行政中心區(qū)、豐臺(tái)火車站、麗澤商務(wù)區(qū)、豐臺(tái)科技園區(qū)等重要城市功能區(qū)。項(xiàng)目采用8節(jié)A型車編組，是北京首條全線采用A型車8節(jié)編組的線路。

項(xiàng)目計(jì)劃總投資約495億元，根據(jù)《北京市發(fā)展和改革委員會(huì)關(guān)于北京市地鐵16號(hào)線工程（蘇州街~宛平城段）可行性研究報(bào)告的批復(fù)》（京發(fā)改[2013] 2360號(hào)），北京地鐵16號(hào)線全長(zhǎng)約50km，分為南、北兩段，南段由宛平至蘇州街，全長(zhǎng)26.1km，總投資約273億元；北段由蘇州街至北安河（原海淀后山線），長(zhǎng)約24km，投資估算222億元。

按照北京市人民政府批準(zhǔn)的《北京地鐵十六號(hào)線（含海淀山后線）引入社會(huì)投資項(xiàng)目實(shí)施方案》，北京地鐵16號(hào)線引入社會(huì)投資實(shí)施方案分為特許經(jīng)營(yíng)和股權(quán)融資兩個(gè)部分，其中特許經(jīng)營(yíng)部分?jǐn)M通過(guò)PPP模式引入社會(huì)投資150億元，股權(quán)融資部分?jǐn)M采用類優(yōu)先股的模式引入股權(quán)投資120億元，共計(jì)引入社會(huì)資本270億元。

北京地鐵16號(hào)線仍采用北京地鐵4號(hào)線、14號(hào)線的模式，將項(xiàng)目分為A、B兩部分，其中A部分包括北京地鐵16號(hào)線洞體、車站等土建工程，投資額約345億元，約占項(xiàng)目總投資的70%，A部分由北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司主導(dǎo)實(shí)施，通過(guò)股權(quán)融資模式引入中再資產(chǎn)管理股份有限公司，二者共同組建北京地鐵十六號(hào)線投資有限責(zé)任公司，負(fù)責(zé)A部分的投資建設(shè)，A部分建成后，通過(guò)租賃方式交社會(huì)資本使用。B部分包括北京地鐵16號(hào)線的車輛、信號(hào)等設(shè)備資產(chǎn)，投資額約150億元，約占項(xiàng)目總投資的30%。A部分由政府方負(fù)責(zé)主導(dǎo)實(shí)施，B部分由社會(huì)資本方負(fù)責(zé)主導(dǎo)實(shí)施。項(xiàng)目總體上采用BOT模式進(jìn)行運(yùn)作，北京市交通委代表北京市人民政府與北京京港地鐵有限公司簽署《北京地鐵十六號(hào)線項(xiàng)目特許協(xié)議》，獲得北京地鐵16號(hào)線30年經(jīng)營(yíng)權(quán)。北京京港地鐵有限公司出資組建北京京港十六號(hào)線地鐵有限公司，負(fù)責(zé)B部分的投資建設(shè)和北京地鐵16號(hào)線的整體（除洞體外）運(yùn)營(yíng)維護(hù)。特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)，北京京港地鐵有限公司通過(guò)客運(yùn)票款收入、授權(quán)范圍內(nèi)的非票務(wù)業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)收入、政府可行性缺口補(bǔ)貼等3種方式實(shí)現(xiàn)投資回報(bào)并獲得合理投資收益。

北京地鐵16號(hào)線的具體交易結(jié)構(gòu)如下圖所示：

二、軌道交通PPP項(xiàng)目政策解析

軌道交通PPP項(xiàng)目政策，主要是指國(guó)務(wù)院、財(cái)政部以及國(guó)家發(fā)展改革委制定的PPP模式政策規(guī)范體系，主要目的是為軌道交通PPP項(xiàng)目提供指引，規(guī)范規(guī)范軌道交通PPP項(xiàng)目實(shí)踐操作。目前國(guó)務(wù)院、財(cái)政部和國(guó)家發(fā)展改革委等部委未針對(duì)軌道交通PPP模式出臺(tái)政策規(guī)范，因此本文主要介紹PPP模式政策規(guī)范中與軌道交通PPP項(xiàng)目相關(guān)的內(nèi)容。

《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)城市快速軌道交通建設(shè)管理的通知》（國(guó)辦發(fā)[2003]81號(hào)）是早期指導(dǎo)、規(guī)范我國(guó)城市軌道交通實(shí)施、運(yùn)作的基本規(guī)范。通知明確設(shè)置了發(fā)展城市軌道交通的基本條件，設(shè)定軌道交通項(xiàng)目建設(shè)規(guī)劃的編制、審批，要求嚴(yán)格限制項(xiàng)目審批程序。原則上要求城市軌道交通項(xiàng)目的資本金必須達(dá)到總投資的40%以上，同時(shí)要求進(jìn)一步開發(fā)城市軌道交通市場(chǎng)，實(shí)行投資渠道和投資主體多元化，鼓勵(lì)社會(huì)資本和境外資本以合資、合作或者委托經(jīng)營(yíng)等方式參與城市軌道交通的投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。要求采用招標(biāo)的方式公開、公正選擇投資者。鼓勵(lì)和支持企業(yè)采取盤活現(xiàn)有資產(chǎn)、發(fā)行長(zhǎng)期建設(shè)債券和股票上市等方式籌集資金。同時(shí)限制城市軌道交通項(xiàng)目中設(shè)備的國(guó)產(chǎn)化率，要求國(guó)產(chǎn)化率達(dá)到70%，否則不予審批。通知的制定時(shí)間較早，部分內(nèi)容與實(shí)踐操作脫節(jié)，但通知構(gòu)建的基本框架體系仍是目前實(shí)施運(yùn)作城市軌道交通PPP項(xiàng)目的主要依據(jù)。

為進(jìn)一步支持城市公共交通發(fā)展，國(guó)務(wù)院制定《關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2012]64號(hào)），鼓勵(lì)符合條件的城市積極發(fā)展軌道交通項(xiàng)目，支持公共交通企業(yè)利用優(yōu)質(zhì)存量資產(chǎn)，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、戰(zhàn)略投資、信托投資、股權(quán)融資等多種方式，吸引和鼓勵(lì)社會(huì)資本參與公共交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，在市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和優(yōu)惠扶持政策等方面，對(duì)各類投資主體同等對(duì)待。即通知支持社會(huì)資本參與城市公共交通的投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)。

《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2014]60號(hào)）針對(duì)城市軌道交通的土地問(wèn)題，鼓勵(lì)按照“多式銜接、立體開發(fā)、功能融合、節(jié)約集約”的原則，對(duì)城市軌道交通站點(diǎn)周邊、車輛段上蓋進(jìn)行土地綜合開發(fā)，吸引社會(huì)資本參與城市軌道交通建設(shè)。該內(nèi)容與《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于支持鐵路建設(shè)實(shí)施土地綜合開發(fā)的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)[2014]37號(hào)）的規(guī)定一致，是目前我國(guó)城市軌道交通PPP項(xiàng)目進(jìn)行站點(diǎn)周邊、車輛段上蓋進(jìn)行綜合開發(fā)的上位規(guī)范依據(jù)。但通知對(duì)城市軌道交通PPP項(xiàng)目站點(diǎn)周邊、車輛段上蓋物業(yè)進(jìn)行土地綜合開發(fā)缺乏進(jìn)一步的規(guī)定，實(shí)踐中城市軌道交通PPP項(xiàng)目進(jìn)行周邊土地綜合開發(fā)的主要依據(jù)是地方政府制定的政策規(guī)定，如《南京市人民政府關(guān)于推進(jìn)南京市軌道交通場(chǎng)站及周邊土地綜合開發(fā)利用的實(shí)施意見(jiàn)》（寧政發(fā)[2015]215號(hào)）、《青島市軌道交通土地資源開發(fā)利用管理辦法》等規(guī)范。

三、軌道交通PPP項(xiàng)目操作模式

軌道交通PPP項(xiàng)目操作模式，是指軌道交通按照PPP模式進(jìn)行運(yùn)作的交易結(jié)構(gòu)的核心特征。根據(jù)《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)的通知》（財(cái)金[2014]113號(hào)）的規(guī)定，常見(jiàn)的PPP操作模式包括委托運(yùn)營(yíng)（Operations & Maintenance，O&M）、管理合同（Management Contract，MC）、建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交（Build-Operate-Transfer，BOT）、建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)（Build-Own-Operate，BOO）、建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)-移交（Build-Own-Operate-Transfer，BOOT）、建設(shè)-移交-運(yùn)營(yíng)（Build-Transfer -Operate，BTO）、轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-移交（Transfer-Operate-Transfer，TOT）、改建-運(yùn)營(yíng)-移交（Rehabilitate-Operate-Transfer，ROT）等。國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目工作導(dǎo)則》的通知（發(fā)改投資[2016]2231號(hào)）規(guī)定新建項(xiàng)目?jī)?yōu)先采用建設(shè)－運(yùn)營(yíng)－移交（BOT）、建設(shè)－擁有－運(yùn)營(yíng)－移交（BOOT）、設(shè)計(jì)－建設(shè)－融資－運(yùn)營(yíng)－移交（DBFOT）、建設(shè)－擁有－運(yùn)營(yíng)（BOO）等方式。存量項(xiàng)目?jī)?yōu)先采用改建－運(yùn)營(yíng)－移交（ROT）方式。同時(shí)鼓勵(lì)各地區(qū)根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況及項(xiàng)目特點(diǎn)，積極探索、大膽創(chuàng)新，靈活運(yùn)用多種方式，切實(shí)提高項(xiàng)目運(yùn)作效率。可見(jiàn)規(guī)范層面對(duì)PPP項(xiàng)目的操作模式并無(wú)特殊要求，常見(jiàn)的PPP項(xiàng)目操作模式僅供具體PPP項(xiàng)目設(shè)計(jì)操作模式的參考，軌道交通PPP項(xiàng)目實(shí)踐操作中關(guān)于操作模式的選擇、設(shè)計(jì)更加體現(xiàn)了PPP項(xiàng)目操作模式的靈活性和創(chuàng)新性，下面將主要介紹軌道交通PPP項(xiàng)目中幾種比較常見(jiàn)的操作模式。

四、軌道交通PPP項(xiàng)目法律問(wèn)題分析

軌道交通PPP項(xiàng)目法律問(wèn)題分析，是指基于我國(guó)現(xiàn)有法律規(guī)范體系，結(jié)合軌道交通PPP項(xiàng)目的實(shí)踐操作經(jīng)驗(yàn)，對(duì)軌道交通實(shí)踐操作中存在的法律問(wèn)題進(jìn)行分析，為后續(xù)軌道交通PPP項(xiàng)目提供借鑒。

五、“項(xiàng)目+物業(yè)”操作模式的可行性分析

“項(xiàng)目+物業(yè)”操作模式借鑒于香港軌道交通的“項(xiàng)目+物業(yè)”實(shí)踐操作經(jīng)驗(yàn)，香港“項(xiàng)目+物業(yè)”操作模式的核心是香港特許政府特許香港地鐵公司對(duì)新鐵路線進(jìn)行投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)，以總承包的方式批給香港地鐵公司在車站車輛段上部及其鄰近范圍進(jìn)行物業(yè)開發(fā)的權(quán)利，其核心是香港地鐵公司作為實(shí)施主體，以協(xié)議方式獲取軌道交通項(xiàng)目沿線、周邊的土地，通過(guò)軌道交通項(xiàng)目沿線、周邊土地開發(fā)獲取收益，補(bǔ)足軌道交通項(xiàng)目的投資收益需求。

我國(guó)軌道交通PPP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，囿于土地管理等方面的規(guī)范限制，無(wú)法完全借鑒香港“項(xiàng)目+物業(yè)”的操作模式，但部分地方政府以地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章以及地方政府性文件為依據(jù)，積極探索適合我國(guó)國(guó)情的“項(xiàng)目+物業(yè)”操作模式，下面將以相關(guān)地方政府的實(shí)踐為基礎(chǔ)，分析“項(xiàng)目+物業(yè)”操作模式在軌道交通PPP項(xiàng)目領(lǐng)域的可行性。

1、“項(xiàng)目+物業(yè)”操作模式的主體

正如香港軌道交通的“項(xiàng)目+物業(yè)”操作模式由香港地鐵公司主導(dǎo)，我國(guó)軌道交通項(xiàng)目嘗試“項(xiàng)目+物業(yè)”操作模式時(shí)，也需確定合適的實(shí)施主體。我國(guó)軌道交通的“項(xiàng)目+物業(yè)”操作模式的主要法律障礙在于“物業(yè)”開發(fā)面臨的法律問(wèn)題，即屬于我國(guó)軌道交通的綜合開發(fā)法律問(wèn)題。目前關(guān)于我國(guó)軌道交通項(xiàng)目綜合開發(fā)主體的規(guī)定，主要見(jiàn)于地方政府制定的軌道交通管理?xiàng)l例、軌道交通管理辦法等規(guī)定中。檢索各地出臺(tái)的政策規(guī)范可知，地方政府確定軌道交通綜合開發(fā)的主體是“軌道交通經(jīng)營(yíng)單位”，主要規(guī)范模式是：“在城鄉(xiāng)規(guī)劃確定的軌道交通用地范圍及空間內(nèi)，軌道交通經(jīng)營(yíng)單位可以進(jìn)行資源綜合開發(fā)，其收益應(yīng)當(dāng)用于軌道交通建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。資源綜合開發(fā)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌安排和同步規(guī)劃公共交通樞紐、商業(yè)等公共配套設(shè)施的建設(shè)?！逼渲胁糠忠?guī)定明確“軌道交通經(jīng)營(yíng)單位”的性質(zhì)、形式。如《貴陽(yáng)市城市軌道交通建設(shè)管理辦法》明確規(guī)定“市城市軌道交通有限公司（以下簡(jiǎn)稱軌道交通建設(shè)單位），具體負(fù)責(zé)本市軌道交通的建設(shè)和沿線綜合開發(fā)等相關(guān)工作”。上海市發(fā)展和改革委員會(huì)、上海市規(guī)劃和國(guó)土資源管理局關(guān)于印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)上海市軌道交通場(chǎng)站及周邊土地綜合開發(fā)利用的實(shí)施意見(jiàn)（暫行）》的通知（滬發(fā)改城[2014]37號(hào)）規(guī)定“軌道交通車輛基地綜合開發(fā)利用以軌道交通建設(shè)主體為主，軌道交通車站綜合開發(fā)利用以相關(guān)區(qū)（縣）國(guó)資公司為主，鼓勵(lì)軌道交通建設(shè)主體與相關(guān)市、區(qū)（縣）國(guó)資公司組成聯(lián)合體”。雖然大部分地方規(guī)范未明確“軌道交通經(jīng)營(yíng)者”的性質(zhì)、形式，但地方政府確定軌道交通綜合開發(fā)的主要目的是通過(guò)軌道交通綜合開發(fā)收益補(bǔ)足軌道交通投資建設(shè)的缺口，因此地方政府規(guī)范均強(qiáng)調(diào)軌道交通綜合開發(fā)收益用于軌道交通投資建設(shè)，即基于軌道交通綜合開發(fā)的公益性目的，實(shí)踐中傾向于認(rèn)定“軌道交通經(jīng)營(yíng)單位”為城市國(guó)有軌道交通公司。具體到PPP項(xiàng)目中，上述地方政府規(guī)范對(duì)社會(huì)資本以“項(xiàng)目+物業(yè)”操作模式參與軌道交通PPP項(xiàng)目造成障礙，因社會(huì)資本以“項(xiàng)目+物業(yè)”操作模式實(shí)施軌道交通PPP項(xiàng)目，其主要目的是通過(guò)“物業(yè)”開發(fā)收益填補(bǔ)其投資建設(shè)軌道交通的缺口，但上述地方政府規(guī)范限制“軌道交通經(jīng)營(yíng)者”的形式并且要求“物業(yè)”開發(fā)收益用于軌道交通投資建設(shè)，不利于社會(huì)資本作為主體以“項(xiàng)目+物業(yè)”形式進(jìn)行軌道交通PPP項(xiàng)目運(yùn)作。實(shí)踐中考慮以“項(xiàng)目+物業(yè)”操作模式實(shí)施軌道交通PPP項(xiàng)目的，應(yīng)注意軌道交通項(xiàng)目所在地地方政府的相關(guān)規(guī)范的限制和要求。

2、“項(xiàng)目+物業(yè)”操作模式的土地問(wèn)題

“項(xiàng)目+物業(yè)”操作模式的土地問(wèn)題，是指按照“項(xiàng)目+物業(yè)”操作模式實(shí)施軌道交通PPP項(xiàng)目，涉及的土地使用權(quán)取得方式問(wèn)題。

國(guó)有土地使用權(quán)的取得方式，根據(jù)《土地管理法》第五十四條的規(guī)定，包括有償使用方式和劃撥方式，劃撥方式是指針對(duì)特定項(xiàng)目用地，經(jīng)縣級(jí)以上政府依法批準(zhǔn)，依據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》第二十二條規(guī)定，可由市、縣人民政府土地行政主管部門向土地使用者核發(fā)國(guó)有土地劃撥決定書，確定PPP項(xiàng)目的“用地者”。土地使用權(quán)有償使用方式，根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》第二十九條規(guī)定，包括：（一）國(guó)有土地使用權(quán)出讓；（二）國(guó)有土地租賃；（三）國(guó)有土地使用權(quán)作價(jià)出資或者入股。其中國(guó)有土地使用權(quán)出讓方式，參照《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第十三條和《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》的規(guī)定，包括：（一）協(xié)議；（二）招標(biāo)；（三）拍賣；（四）掛牌。

根據(jù)《物權(quán)法》第137條：“設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)，可以采取出讓或者劃撥等方式。工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂(lè)和商品住宅等經(jīng)營(yíng)性用地以及同一土地有兩個(gè)以上意向用地者的，應(yīng)當(dāng)采取招標(biāo)、拍賣等公開競(jìng)價(jià)的方式出讓。嚴(yán)格限制以劃撥方式設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)。采取劃撥方式的，應(yīng)當(dāng)遵守法律、行政法規(guī)關(guān)于土地用途的規(guī)定?！?即不同性質(zhì)的國(guó)有土地使用取得方式存在差異，同時(shí)根據(jù)《物權(quán)法》第136條：“建設(shè)用地使用權(quán)可以在土地的地表、地上或者地下分別設(shè)立。新設(shè)立的建設(shè)用地使用權(quán)，不得損害已設(shè)立的用益物權(quán)?！蓖坏貕K的土地使用權(quán)可以在“地表”、“地上”或“地下”設(shè)立。上述規(guī)范構(gòu)成了識(shí)別、確定軌道交通PPP項(xiàng)目土地使用權(quán)的主要依據(jù)。

首先是軌道交通設(shè)施占用土地，根據(jù)《土地管理法》第54條和《城市房地產(chǎn)管理法》第24條的規(guī)定，軌道交通設(shè)施占用土地符合劃撥條件，實(shí)踐中一般以劃撥方式取得，但應(yīng)注意劃撥設(shè)立的土地使用權(quán)的范圍，即軌道交通建設(shè)用地使用權(quán)可以在土地的地表、地上或者地下分別設(shè)立，實(shí)踐中可由國(guó)土資源部門按照土地使用情況依法辦理用地手續(xù)和權(quán)屬登記。

其次是軌道交通綜合開發(fā)占用土地。實(shí)踐中軌道交通綜合開發(fā)占用土地，一般是指納入軌道交通規(guī)劃控制范圍的土地，一般包括軌道交通規(guī)劃線路沿線特定區(qū)域（如1000米）土地、軌道交通車輛基地、停車場(chǎng)、車站、區(qū)間及其用地紅線外特定區(qū)域（如200米）土地以及政府確定用于支持軌道交通建設(shè)和發(fā)展的其他土地。目前《青島市軌道交通土地資源開發(fā)利用管理辦法》、《南京市人民政府關(guān)于推進(jìn)南京市軌道交通場(chǎng)站及周邊土地綜合開發(fā)利用的實(shí)施意見(jiàn)》（寧政發(fā)[2015]215號(hào)）等規(guī)范均明確規(guī)定了軌道交通規(guī)劃控制范圍。軌道交通綜合開發(fā)占用土地的取得方式，囿于《物權(quán)法》、《土地管理法》、《房地產(chǎn)管理法》等規(guī)范的限制，地方制定出臺(tái)的規(guī)范中，涉及綜合開發(fā)的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，一般規(guī)定以出讓方式取得綜合開發(fā)的土地使用權(quán)，具體實(shí)施方式以招標(biāo)、拍賣和掛牌為主。

對(duì)與城市軌道交通設(shè)施在結(jié)構(gòu)上不可分割、統(tǒng)一實(shí)施的項(xiàng)目，《南京市人民政府關(guān)于推進(jìn)南京市軌道交通場(chǎng)站及周邊土地綜合開發(fā)利用的實(shí)施意見(jiàn)》（寧政發(fā)[2015]215號(hào)）規(guī)定：“核心區(qū)內(nèi)不具備單獨(dú)規(guī)劃建設(shè)條件或適宜與地鐵相關(guān)設(shè)施同步實(shí)施的經(jīng)營(yíng)性土地，由國(guó)土部門報(bào)經(jīng)市政府同意后，按協(xié)議方式辦理出讓手續(xù)，協(xié)議出讓的土地使用權(quán)及建筑物不得轉(zhuǎn)讓?！?nbsp;同時(shí)檢索部分地方政府關(guān)于地下空間利用的規(guī)范可知，如《廈門市地下空間開發(fā)利用管理辦法》，明確“地下交通建設(shè)項(xiàng)目及附著地下交通建設(shè)項(xiàng)目開發(fā)的經(jīng)營(yíng)性地下空間，其地下建設(shè)用地使用權(quán)可以協(xié)議方式一并出讓給已經(jīng)取得地下交通建設(shè)項(xiàng)目的使用權(quán)人”。《貴陽(yáng)市城市軌道交通建設(shè)管理辦法》規(guī)定：“在軌道交通建設(shè)過(guò)程中，結(jié)合軌道交通建（構(gòu)）筑物一并實(shí)施開發(fā)的地上及地下空間，其使用權(quán)與地表土地使用權(quán)，可作價(jià)出資用于軌道交通建設(shè)?！鼻鄭u制定的規(guī)范相對(duì)激進(jìn)，其制定出臺(tái)的《青島市軌道交通土地資源開發(fā)利用管理辦法》規(guī)定軌道交通車輛基地、停車場(chǎng)、車站、區(qū)間及其用地紅線外200米區(qū)域內(nèi)等“核心區(qū)土地資源開發(fā)利用應(yīng)當(dāng)與軌道交通設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目整體規(guī)劃、一體設(shè)計(jì)、有序開發(fā)。其中，與軌道交通設(shè)施在結(jié)構(gòu)上不可分割、工程上必須統(tǒng)一實(shí)施的地上和地下開發(fā)項(xiàng)目，以及應(yīng)當(dāng)結(jié)合軌道交通設(shè)施統(tǒng)一開發(fā)的公共交通、商業(yè)服務(wù)、居住等項(xiàng)目，納入軌道交通工程可行性研究報(bào)告分析論證，由軌道交通經(jīng)營(yíng)單位組織實(shí)施，并與軌道交通設(shè)施同步建設(shè)”。青島的地方規(guī)定并未明確“不可分割、工程上必須統(tǒng)一實(shí)施的地上和地下開發(fā)項(xiàng)目”涉及土地使用權(quán)的取得方式，直接交由軌道交通經(jīng)營(yíng)單位實(shí)施，實(shí)質(zhì)是將“不可分割、工程上必須統(tǒng)一實(shí)施的地上和地下開發(fā)項(xiàng)目”與軌道交通設(shè)施作為整體項(xiàng)目進(jìn)行實(shí)施，僅從規(guī)范文義理解，青島的地方規(guī)定有與我國(guó)現(xiàn)有土地管理規(guī)范沖突的嫌疑。在限制軌道交通項(xiàng)目綜合開發(fā)主體的前提下，上海市發(fā)展和改革委員會(huì)、上海市規(guī)劃和國(guó)土資源管理局關(guān)于印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)上海市軌道交通場(chǎng)站及周邊土地綜合開發(fā)利用的實(shí)施意見(jiàn)(暫行)》的通知（滬發(fā)改城[2014]37號(hào)）規(guī)定可以協(xié)議方式建設(shè)用地使用權(quán)，且土地以自主開發(fā)為主，土地使用權(quán)不得轉(zhuǎn)讓；如引入社會(huì)投資主體參與開發(fā)的，軌道交通場(chǎng)站建設(shè)用地使用權(quán)以招拍掛方式公開出讓。

綜合分析上述地方政府的規(guī)范可知，社會(huì)資本以“項(xiàng)目+物業(yè)”操作模式參與軌道交通PPP項(xiàng)目，對(duì)軌道交通綜合開發(fā)部分土地使用權(quán)，包括與城市軌道交通設(shè)施在結(jié)構(gòu)上不可分割、統(tǒng)一實(shí)施的項(xiàng)目相關(guān)的土地使用權(quán)，以招標(biāo)、拍賣或掛牌方式取得為主。部分條件下，可以協(xié)議方式取得建設(shè)用地使用權(quán)，但以協(xié)議方式取得的建設(shè)用地使用權(quán)的限制較多。

實(shí)踐中應(yīng)注意地方政府探索的以土地使用權(quán)作價(jià)出資，保證軌道交通經(jīng)營(yíng)者獲取土地使用權(quán)的探索和嘗試。如《貴陽(yáng)市城市軌道交通國(guó)有土地使用權(quán)作價(jià)出資暫行辦法》規(guī)定，在政府職能部門的協(xié)作下，由國(guó)資委代表政府履行出資人代表職責(zé)，將符合條件的土地使用權(quán)作價(jià)出資注入軌道經(jīng)營(yíng)主體，軌道經(jīng)營(yíng)主體取得土地使用權(quán)的，在土地使用年限內(nèi)依照法律、法規(guī)，省、市的有關(guān)規(guī)定和相關(guān)國(guó)有資產(chǎn)管理程序，可依法出租、抵押、轉(zhuǎn)讓和用于其他經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。《南寧市城市軌道交通綜合開發(fā)建設(shè)用地使用權(quán)作價(jià)出資管理暫行辦法》也進(jìn)行類似嘗試，雖然上述規(guī)范將土地使用權(quán)出資入股的主體限定為市國(guó)有城市軌道交通建設(shè)及運(yùn)營(yíng)單位，但將土地作價(jià)出資入股的方式仍是“項(xiàng)目+物業(yè)”操作模式目前取得土地最直接的方式，可重點(diǎn)關(guān)注土地作價(jià)出資入股方式的發(fā)展與實(shí)踐。實(shí)踐中因缺乏統(tǒng)一規(guī)范，設(shè)計(jì)“項(xiàng)目+物業(yè)”操作模式的軌道交通項(xiàng)目時(shí)，仍以地方政府的特殊規(guī)范為主，必要時(shí)可以參照不同地方的政策規(guī)范，為以“項(xiàng)目+物業(yè)”操作模式實(shí)施軌道交通項(xiàng)目提供便利。在以招標(biāo)、拍賣和掛牌取得軌道交通綜合開發(fā)部分土地使用權(quán)的規(guī)范體系下，無(wú)法確保社會(huì)資本獲得軌道交通綜合開發(fā)部分的土地使用權(quán)，因此以“項(xiàng)目+物業(yè)”操作模式實(shí)施軌道交通PPP項(xiàng)目的可行性不高。

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