導(dǎo)讀 從傳統(tǒng)的城市規(guī)劃和土地規(guī)劃向國(guó)土空間規(guī)劃轉(zhuǎn)型，需要大量的技術(shù)創(chuàng)新。日前，自然資源部印發(fā)《市級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃編制指南（試行）》，這標(biāo)志著市級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制有了總體清晰的路線圖。作者以浙江省為例，詳細(xì)闡述了浙江省市級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃統(tǒng)籌與傳導(dǎo)的實(shí)踐探索，以期為地方編制市級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃提供參考借鑒。 2020年9月，《市級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃編制指南（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《市級(jí)指南》）正式發(fā)布，標(biāo)志著市級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃的編制有了總體清晰的路線圖，而關(guān)于其關(guān)鍵要點(diǎn)的討論與研究仍在持續(xù)。市級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃處于五級(jí)三類國(guó)土空間規(guī)劃體系中承上啟下的“腰部”位置，一是市級(jí)規(guī)劃既要承接國(guó)、省上位規(guī)劃，又要指導(dǎo)下位縣、鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃；二是市級(jí)層面是政府行政意志和市場(chǎng)發(fā)展動(dòng)力交匯碰撞最為關(guān)鍵的層級(jí)。因此，必須深刻認(rèn)識(shí)市級(jí)規(guī)劃的綜合性、戰(zhàn)略性、協(xié)調(diào)性、基礎(chǔ)性和約束性，而這些特性主要通過(guò)市縣兩級(jí)的規(guī)劃傳導(dǎo)與統(tǒng)籌來(lái)實(shí)現(xiàn)，值得深入進(jìn)行探索。  地級(jí)市居于省下縣上，一方面在我國(guó)憲法體系中并非一個(gè)法定的行政層級(jí)，另一方面又通過(guò)“市管縣”模式從實(shí)體城市拓展為廣域城市范圍。在全域全要素覆蓋的國(guó)土空間規(guī)劃要求下，市級(jí)規(guī)劃與縣級(jí)規(guī)劃必然存在“域”的重疊，也就產(chǎn)生了規(guī)劃編制及管理與行政管理事權(quán)交叉的問(wèn)題，這是市級(jí)規(guī)劃的重點(diǎn)也是難點(diǎn)。 以往城鄉(xiāng)規(guī)劃在不同層級(jí)以強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)體系和結(jié)構(gòu)性要素傳導(dǎo)為主，土地利用總體規(guī)劃則更注重指標(biāo)、名錄和控制線的傳導(dǎo)與分解。國(guó)土空間規(guī)劃不能只是簡(jiǎn)單地強(qiáng)調(diào)單向行政傳導(dǎo)，應(yīng)該充分認(rèn)識(shí)各級(jí)政府事權(quán)的差異性，結(jié)合計(jì)劃與市場(chǎng)兩方面力量統(tǒng)籌謀劃。國(guó)土空間規(guī)劃的編制除了要有技術(shù)邏輯，更需要政策邏輯，不僅要強(qiáng)調(diào)自上而下的規(guī)劃要素傳導(dǎo)與分解，也要體現(xiàn)上下聯(lián)動(dòng)的規(guī)劃統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與反饋調(diào)整機(jī)制。 圖1規(guī)劃傳導(dǎo)體系示意圖 我國(guó)各省在市縣管理模式方面存在一定差異，自然資源部在就《市級(jí)指南》有關(guān)情況舉行的新聞發(fā)布會(huì)上強(qiáng)調(diào)：“各地市在編制市級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃時(shí)，要堅(jiān)持一切從實(shí)際出發(fā)，因地制宜，突出當(dāng)?shù)刈匀缓腿宋姆A賦，有利于促進(jìn)地方形成有特色、有優(yōu)勢(shì)的發(fā)展局面”。我國(guó)市縣管理體系總體說(shuō)來(lái)可分為直轄市（部分省會(huì)與計(jì)劃單列市）、省市縣、省管縣以及地州盟四種模式，像北京、上海、深圳、廣州這類一線城市基本沒(méi)有縣級(jí)行政單元，可以直接編制全域國(guó)土空間總體規(guī)劃，由市級(jí)規(guī)劃到分區(qū)規(guī)劃一傳到底；而像浙江省以省管縣模式為主、縣域經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的省份，不宜簡(jiǎn)單套用北京、上海模式，其市級(jí)規(guī)劃編制既要體現(xiàn)上位傳導(dǎo)，也要構(gòu)筑起一套事權(quán)對(duì)應(yīng)的政策邏輯實(shí)現(xiàn)上下聯(lián)動(dòng)。 圖2 市縣區(qū)管理事權(quán)差異與規(guī)劃差異對(duì)應(yīng)關(guān)系梳理 浙江省市級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃探索 ? 浙江省市級(jí)規(guī)劃技術(shù)要點(diǎn)與國(guó)家市級(jí)規(guī)劃編制指南的差異 浙江省是民營(yíng)經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的省份，亦是我國(guó)為數(shù)不多的省直管縣體制的省份，自2004年起全面推進(jìn)市域總體規(guī)劃編制，積累了較多經(jīng)驗(yàn)，但也面臨新的挑戰(zhàn)與創(chuàng)新需要。 對(duì)照自然資源部發(fā)布的《市級(jí)指南》與浙江省印發(fā)的《市級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃編制技術(shù)要點(diǎn)(試行)》，發(fā)現(xiàn)兩者之間有所差異。首先，自然資源部明確市級(jí)規(guī)劃包括市域和中心城區(qū)兩個(gè)層級(jí)，而浙江省則強(qiáng)調(diào)市域?qū)蛹?jí)，市轄區(qū)可作為分區(qū)規(guī)劃單元，但中心城區(qū)只是一個(gè)規(guī)劃內(nèi)容深化的部分而非一個(gè)規(guī)劃層級(jí)；其次是自然資源部強(qiáng)調(diào)資源要素、指標(biāo)等自上而下逐層分解，而浙江省更注重規(guī)劃要素傳導(dǎo)的邏輯性與市域要素統(tǒng)籌的結(jié)構(gòu)性和精細(xì)化，提出以主體功能區(qū)來(lái)引導(dǎo)縣區(qū)控制性指標(biāo)分解傳導(dǎo)，形成主體功能—規(guī)劃分區(qū)準(zhǔn)入—用途管制的規(guī)劃邏輯基礎(chǔ)；第三是浙江省在規(guī)劃編制的基礎(chǔ)上更強(qiáng)調(diào)基于事權(quán)的規(guī)劃管理。由此可見(jiàn)，浙江既體現(xiàn)了省管縣模式下以縣（區(qū)）為單元的全域規(guī)劃特色傳承，又在新的時(shí)代背景下強(qiáng)化了地級(jí)市的總體統(tǒng)籌，特別是構(gòu)建了一套事權(quán)對(duì)應(yīng)的規(guī)劃政策邏輯體系。 ? 市級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃統(tǒng)籌與傳導(dǎo)的實(shí)踐探索 在浙江模式中嘉興是一個(gè)典型代表，它緊鄰上海與蘇州，但發(fā)展模式卻與之完全不同。嘉興塊狀經(jīng)濟(jì)、多元發(fā)展、強(qiáng)縣強(qiáng)鎮(zhèn)等特征明顯，城鄉(xiāng)收入差距為全國(guó)最小，但中心城市首位度居全省倒數(shù)第二。進(jìn)入到新時(shí)代，“各自為政”的發(fā)展模式造成了人口、經(jīng)濟(jì)與空間資源的錯(cuò)配，制約了全市整體發(fā)展效率。在長(zhǎng)三角地區(qū)高質(zhì)量一體化發(fā)展上升為國(guó)家戰(zhàn)略的背景下，嘉興市國(guó)土空間規(guī)劃肩負(fù)著要進(jìn)一步展現(xiàn)長(zhǎng)三角“一體化”和“高質(zhì)量”的重要使命，2019年浙江省確定嘉興市為全省市域統(tǒng)籌改革試點(diǎn)城市，將國(guó)土空間規(guī)劃的市級(jí)統(tǒng)籌編制與管理作為改革試點(diǎn)的重要抓手。 基于此，探索一種全新的、符合嘉興發(fā)展特色的規(guī)劃統(tǒng)籌模式尤為重要。由技術(shù)邏輯作協(xié)調(diào)統(tǒng)籌、政策邏輯作支撐，兩者互動(dòng)作用，實(shí)現(xiàn)城市治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)一步提升。市級(jí)規(guī)劃應(yīng)抓大放小，有所為有所不為。規(guī)劃構(gòu)建了市域“五統(tǒng)”的基本框架，即市級(jí)規(guī)劃要重點(diǎn)抓住“格局、底線、平臺(tái)、要素以及臨界區(qū)域”五大統(tǒng)籌要素，一方面建立集結(jié)構(gòu)、指標(biāo)、分區(qū)、邊界、名錄于一體的規(guī)劃技術(shù)傳導(dǎo)體系，另一方面也建立一種保障市域統(tǒng)籌的規(guī)劃實(shí)施機(jī)制，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃引領(lǐng)市縣高質(zhì)量協(xié)同發(fā)展。 圖3 嘉興市國(guó)土空間規(guī)劃統(tǒng)籌發(fā)展模式 統(tǒng)格局 “統(tǒng)格局”為五大統(tǒng)籌里最為關(guān)鍵的一環(huán)，要建立起一個(gè)“以格局定主體功能，以主體功能定資源配置”的技術(shù)邏輯。 從長(zhǎng)三角一體化總體格局來(lái)看，嘉興呈現(xiàn)出頸部結(jié)構(gòu)特征，通過(guò)三大廊帶承接了三大國(guó)家戰(zhàn)略：其一為G60走廊，是長(zhǎng)三角Z字型結(jié)構(gòu)的核心發(fā)展廊道，承接了科創(chuàng)引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展的核心功能，更是未來(lái)發(fā)展的重點(diǎn)和資源集聚的區(qū)域；其二是杭州灣大灣區(qū)發(fā)展帶，對(duì)接上海自貿(mào)區(qū)臨港新片區(qū)，是未來(lái)改革開(kāi)放和全球化的重點(diǎn)發(fā)展地區(qū)；其三為申嘉湖水鄉(xiāng)文化帶，擁有獨(dú)特的自然與歷史人文資源，長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化示范區(qū)也布局于此。 浙江省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃要求市級(jí)規(guī)劃通過(guò)雙評(píng)價(jià)、上位格局和生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)等主要指標(biāo)綜合評(píng)價(jià)，進(jìn)一步把主體功能區(qū)細(xì)分到鄉(xiāng)鎮(zhèn)單元，形成城鎮(zhèn)化優(yōu)勢(shì)與潛力區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、生態(tài)功能區(qū) 文化景觀、海洋經(jīng)濟(jì)區(qū)的“3 2”主體功能單元。針對(duì)主體功能區(qū)單元的確定，市級(jí)需要充分聽(tīng)取各縣區(qū)意見(jiàn)，采取定量分析與定性反饋相結(jié)合的方法而確定。 在市級(jí)規(guī)劃中總體上形成一個(gè)由格局到主體功能區(qū)的資源配置引導(dǎo)機(jī)制，引導(dǎo)建設(shè)用地增量相對(duì)集中于G60科創(chuàng)走廊上投放并預(yù)留相對(duì)高的彈性，在杭州灣發(fā)展帶上實(shí)現(xiàn)相對(duì)中增量和轉(zhuǎn)型發(fā)展，同時(shí)預(yù)留中等彈性，而在水鄉(xiāng)文化帶上則強(qiáng)調(diào)綠色生態(tài)減量發(fā)展和存量有機(jī)更新，實(shí)現(xiàn)市域整體優(yōu)地優(yōu)用、效率提升。 圖4 以主體功能區(qū)引導(dǎo)空間資源配置的基本邏輯 主體功能區(qū)不僅僅是建設(shè)用地和耕地保護(hù)的配置依據(jù)，同時(shí)也要把其配套政策依托強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)模式進(jìn)一步賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其中以城鎮(zhèn)功能為主導(dǎo)的單元，通過(guò)戰(zhàn)略性評(píng)價(jià)可細(xì)分為城鎮(zhèn)化優(yōu)勢(shì)地區(qū)與潛力地區(qū)，配套相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)新、服務(wù)和存量更新政策；以生態(tài)功能為主導(dǎo)的單元，提升生態(tài)準(zhǔn)入門檻倒逼發(fā)展轉(zhuǎn)型，同時(shí)推動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償和生態(tài)資產(chǎn)交易機(jī)制，實(shí)現(xiàn)江南水鄉(xiāng)環(huán)境的高水平保護(hù)；對(duì)于農(nóng)業(yè)主產(chǎn)品區(qū)，強(qiáng)化全域土地整合整治，提升耕地保護(hù)治理，鞏固萬(wàn)畝千噸集中良田建設(shè)。 規(guī)劃強(qiáng)調(diào)指標(biāo)分配并非一次性分配，而要建立全生命周期的管理機(jī)制。具體以產(chǎn)業(yè)-用地績(jī)效考核為標(biāo)準(zhǔn)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元實(shí)施，開(kāi)展年度考核、評(píng)估，形成指標(biāo)配置與年度實(shí)施計(jì)劃和五年計(jì)劃相結(jié)合的反饋與動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，構(gòu)建國(guó)土空間資源全生命周期管理體系。 統(tǒng)底線 統(tǒng)底線不只是三條控制線的劃定和管理，還包括構(gòu)建從主體功能政策分區(qū)到功能分區(qū)準(zhǔn)入到用途管制的一套邏輯體系。 明晰三條控制線分級(jí)傳導(dǎo)機(jī)制。在市級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃中，生態(tài)保護(hù)紅線由市級(jí)劃定邊界、明確規(guī)模，貫穿縣區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)；永久基本農(nóng)田保護(hù)線由市級(jí)劃定集中保護(hù)區(qū)、縣鎮(zhèn)同編劃定具體邊界；城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界由市級(jí)劃定市轄區(qū)內(nèi)城鎮(zhèn)邊界、重點(diǎn)平臺(tái)邊界，劃示縣城和鄉(xiāng)鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界，在縣級(jí)中劃定縣城和鄉(xiāng)鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界。 探索政策傳導(dǎo)、功能準(zhǔn)入和用途管制?！妒屑?jí)指南》提出市級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃要“按照主體功能定位和空間治理要求，優(yōu)化城市功能布局和空間結(jié)構(gòu)，劃分規(guī)劃分區(qū)”，形成政策傳導(dǎo)-功能準(zhǔn)入-用途管制，及主體功能區(qū)-功能分區(qū)-用途分類的規(guī)劃體系。但必須指出：功能分區(qū)、用途分類與政策分區(qū)并非一一對(duì)應(yīng)關(guān)系，例如同是永久基本農(nóng)田，在不同的政策分區(qū)（主體功能區(qū)）內(nèi)的管制要求是不同的，在農(nóng)業(yè)主產(chǎn)品區(qū)內(nèi)要強(qiáng)調(diào)糧食產(chǎn)量，而在生態(tài)功能區(qū)還要強(qiáng)調(diào)生態(tài)效益。 強(qiáng)化彈性留白機(jī)制。在市級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃中構(gòu)建“四大留白”機(jī)制以應(yīng)對(duì)城市未來(lái)發(fā)展的不確定性，首先是功能留白，指在開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)的集中建設(shè)區(qū)中，需要預(yù)留并進(jìn)行控制、尚未確定具體用途的用地；其次是彈性發(fā)展區(qū)的戰(zhàn)略留白，為確保重大事件、重大功能項(xiàng)目等的建設(shè)而預(yù)留的用地，應(yīng)劃入開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)的彈性發(fā)展區(qū)；再者是指標(biāo)留白，指主體功能指標(biāo)分配時(shí)，市本級(jí)預(yù)留口袋指標(biāo)和機(jī)動(dòng)指標(biāo)，作為動(dòng)態(tài)考核的獎(jiǎng)勵(lì)；最后，時(shí)序留白也非常重要，指根據(jù)區(qū)域發(fā)展情況適時(shí)啟動(dòng)的留白區(qū)域。通過(guò)四大留白機(jī)制真正實(shí)現(xiàn)指標(biāo)跟著項(xiàng)目走，項(xiàng)目跟著規(guī)劃走，形成一個(gè)動(dòng)態(tài)的發(fā)展過(guò)程。 圖5 四類留白機(jī)制及示意圖 統(tǒng)平臺(tái) 以雙維度評(píng)價(jià)引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)平臺(tái)整合、開(kāi)放創(chuàng)新資源集聚?；谌杏虍a(chǎn)業(yè)與創(chuàng)新平臺(tái)現(xiàn)狀績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)，確定整合標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而統(tǒng)籌引導(dǎo)功能布局?？?jī)效評(píng)價(jià)主要通過(guò)兩個(gè)維度展開(kāi)，一個(gè)是地均產(chǎn)出效益（畝均稅收），另外一個(gè)是產(chǎn)業(yè)發(fā)展?jié)摿推脚_(tái)供地的潛力（高新企業(yè)占比和園區(qū)供地潛力）。保障高產(chǎn)出、高潛力平臺(tái)的發(fā)展，挖掘高產(chǎn)出、低潛力平臺(tái)的潛力，整合低產(chǎn)出、高潛力的平臺(tái)資源，逐步清退低產(chǎn)出、低潛力平臺(tái)。 統(tǒng)要素 統(tǒng)籌市域五大重要設(shè)施要素，包括區(qū)域重大交通設(shè)施、歷史文化資源、重大公共服務(wù)設(shè)施、重大市政基礎(chǔ)設(shè)施和區(qū)域鄰避設(shè)施。主要通過(guò)名錄傳導(dǎo)、廊道控制邊界傳導(dǎo)以及設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)的傳導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)市縣區(qū)逐層傳導(dǎo)落實(shí)；而在統(tǒng)籌方面依托市級(jí)政府管理事權(quán)，對(duì)大型污水處理場(chǎng)、垃圾處理場(chǎng)、公共衛(wèi)生中心、重大能源設(shè)施等區(qū)域鄰避型設(shè)施進(jìn)行市級(jí)統(tǒng)一規(guī)劃選址。 統(tǒng)跨界 突出高質(zhì)量一體化發(fā)展，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)跨界區(qū)域規(guī)劃發(fā)展。在長(zhǎng)三角一體化戰(zhàn)略背景下，嘉興同時(shí)處于上海和杭州兩大都市圈范圍，存在四個(gè)重大的跨界臨界地區(qū)：嘉善-青浦-吳江形成的長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化示范區(qū)，金山-平湖跨界城鎮(zhèn)圈，烏鎮(zhèn)-南潯的嘉湖一體化合作示范區(qū)以及余杭-海寧的杭海新城合作區(qū)。四大區(qū)域是國(guó)家和區(qū)域重大平臺(tái)所在地，涉及范圍廣泛，涉及事權(quán)復(fù)雜，需要通過(guò)省級(jí)事權(quán)與市級(jí)事權(quán)協(xié)調(diào)統(tǒng)籌，構(gòu)建起跨界地區(qū)國(guó)土空間規(guī)劃與市級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃統(tǒng)籌謀劃、有機(jī)銜接、有效納入的規(guī)劃?rùn)C(jī)制。 ? 市級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃統(tǒng)籌與傳導(dǎo)的成果表達(dá)與信息支撐 基于五大統(tǒng)籌和相關(guān)機(jī)制的建設(shè)，規(guī)劃成果可通過(guò)兩套成果體系進(jìn)行表達(dá)。嘉興市級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃通過(guò)“縣區(qū)指引”模式形成向下傳導(dǎo)機(jī)制，在格局傳導(dǎo)、底線管控、指標(biāo)考核、重大設(shè)施（含重大平臺(tái)）四大傳導(dǎo)要點(diǎn)的基礎(chǔ)上，增加了政策保障和戰(zhàn)略預(yù)留兩大要點(diǎn)。 在市級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃的統(tǒng)籌中，不僅要重視自上而下的傳導(dǎo)，也要強(qiáng)調(diào)向上的反饋機(jī)制?！妒屑?jí)指南》指出，市級(jí)規(guī)劃做到功能分區(qū)的同時(shí)，也要形成市域規(guī)劃用地結(jié)構(gòu)調(diào)整表，這就意味著基于用地分類的縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃需向上級(jí)反饋，市級(jí)進(jìn)行匯總并調(diào)控用地結(jié)構(gòu)。 在市級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃過(guò)程中也需要重視“一張圖”信息平臺(tái)的建立，通過(guò)省級(jí)匯總、市級(jí)建設(shè)以及縣級(jí)接入，形成省-市-縣的三級(jí)信息聯(lián)動(dòng)，保障各要素能夠在信息平臺(tái)上實(shí)現(xiàn)層級(jí)傳導(dǎo)，規(guī)劃考核和監(jiān)督能夠通過(guò)規(guī)劃信息平臺(tái)有序開(kāi)展，并形成預(yù)警機(jī)制。 圖6 縣區(qū)指引示例圖  市級(jí)規(guī)劃在強(qiáng)調(diào)自上而下傳導(dǎo)的同時(shí)，更要體現(xiàn)上下聯(lián)動(dòng)的規(guī)劃統(tǒng)籌，基于管理事權(quán)的統(tǒng)籌邏輯尤為重要，因此必須正視地域的差異，形成符合地方要求的市級(jí)規(guī)劃體系。 政府意志與市場(chǎng)動(dòng)力的有效結(jié)合是規(guī)劃編制成功的關(guān)鍵，國(guó)土空間規(guī)劃既要考慮市縣傳導(dǎo)的技術(shù)方案，也要考慮規(guī)劃實(shí)施的政策保障，實(shí)現(xiàn)技術(shù) 政策雙邏輯體系。 規(guī)劃是一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程，一張藍(lán)圖既有層級(jí)也不是一繪而就，要探索一條考核評(píng)價(jià)-戰(zhàn)略預(yù)留-動(dòng)態(tài)調(diào)整的全生命周期管理的規(guī)劃路徑。 |
|
|
