導(dǎo)  讀  

當(dāng)前，我國的分區(qū)規(guī)劃正迎來一個新的實(shí)踐活躍期，其在特大城市規(guī)劃體系中的重要作用越發(fā)凸顯，亟待在方法論上形成共識。

文章在回顧分區(qū)規(guī)劃發(fā)展歷程的基礎(chǔ)上，針對新時期特大城市國土空間規(guī)劃面臨的問題，從細(xì)化反饋、約束傳導(dǎo)落實(shí)、加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施性等方面提出分區(qū)規(guī)劃編制的技術(shù)重點(diǎn)，提出在國土空間規(guī)劃體系下，分區(qū)規(guī)劃是針對事權(quán)面向分區(qū)開展全域全要素保護(hù)開發(fā)活動的指南和依據(jù)，是提升規(guī)劃治理能力的重要手段，其既需延續(xù)承上啟下的作用，也應(yīng)通過上下聯(lián)動提高各級規(guī)劃的科學(xué)性和精準(zhǔn)性。最后，結(jié)合西安國際港務(wù)區(qū)分區(qū)規(guī)劃案例對分區(qū)規(guī)劃編制框架和技術(shù)思路進(jìn)行了驗(yàn)證。

01引言

2019 年5 月頒布的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》明確了“五級三類”的國土空間規(guī)劃體系。2020 年8 月，自然資源部頒布《市級國土空間總體規(guī)劃編制指南( 試行)》( 征求意見稿)，對正處于廣泛開展中的市級國土空間總體規(guī)劃編制工作進(jìn)行指導(dǎo)和規(guī)范。該意見稿提出，為保障規(guī)劃的有效實(shí)施，市級國土空間總體規(guī)劃需對市轄縣(區(qū)、市) 提出規(guī)劃指引，“各地可根據(jù)實(shí)際情況，在市級國土空間總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上，以行政區(qū)或規(guī)劃分區(qū)為單元，加強(qiáng)對詳細(xì)規(guī)劃的指引和傳導(dǎo)”。該規(guī)定與原城市規(guī)劃體系中的分區(qū)規(guī)劃具有較多類似之處。

當(dāng)前分區(qū)規(guī)劃的背景已經(jīng)發(fā)生了巨大的改變，主要體現(xiàn)為生態(tài)文明建設(shè)對城市治理能力提出了更高的要求，不同層級規(guī)劃事權(quán)劃分日益清晰，國土空間規(guī)劃的戰(zhàn)略傳導(dǎo)性和約束性更強(qiáng)，分區(qū)規(guī)劃在國土空間規(guī)劃體系下應(yīng)該如何編制，亟待實(shí)踐探索。分區(qū)規(guī)劃的現(xiàn)有研究主要包括對典型城市規(guī)劃傳導(dǎo)體系的分析，以及相關(guān)案例總結(jié)，尤其是近年北京市、上海市等特大城市的實(shí)踐為其他城市提供了借鑒。此外，在不同時期均有對分區(qū)規(guī)劃的梳理總結(jié)。但總體而言，相較于其他規(guī)劃類型，分區(qū)規(guī)劃在理論研究方面仍稍有欠缺。本文在系統(tǒng)回顧分區(qū)規(guī)劃發(fā)展歷程的基礎(chǔ)上，結(jié)合國土空間規(guī)劃面臨的新問題，對特大城市分區(qū)規(guī)劃編制的特點(diǎn)和重點(diǎn)進(jìn)行了理論思考，并引用西安國際港務(wù)區(qū)分區(qū)規(guī)劃進(jìn)行實(shí)例驗(yàn)證。

02國土空間規(guī)劃體系建立前

分區(qū)規(guī)劃的發(fā)展歷程

1990 年以前：起步摸索階段，滿足城市快速建設(shè)需要

我國的分區(qū)規(guī)劃始于20世紀(jì)80年代，由于城市建設(shè)量增長，詳細(xì)規(guī)劃任務(wù)緊迫，迫切需要開展分區(qū)規(guī)劃。這一時期的分區(qū)規(guī)劃主要是為了應(yīng)對踴躍的投資建設(shè)和城市開發(fā)，核心是對總體規(guī)劃中的用地總圖進(jìn)行細(xì)化，并初步提出開發(fā)容量等技術(shù)指標(biāo)，在控制性詳細(xì)規(guī)劃尚未普及的情況下，為亟待開發(fā)的地區(qū)提供比總體規(guī)劃更細(xì)致、更深入的建設(shè)管理依據(jù)，指導(dǎo)近期建設(shè)。

1990 ～ 2010 年：納入法定規(guī)劃體系，編制要點(diǎn)多元化

1990 年施行的《中華人民共和國城市規(guī)劃法》規(guī)定“大城市、中等城市為了進(jìn)一步控制和確定不同地段的土地用途、范圍和容量，協(xié)調(diào)各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施的建設(shè)，在總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上，可以編制分區(qū)規(guī)劃”，并明確提出已編制并批準(zhǔn)分區(qū)規(guī)劃的城市的詳細(xì)規(guī)劃，除重要的詳細(xì)規(guī)劃由城市人民政府審批外，其他的由城市人民政府授權(quán)城市規(guī)劃行政主管部門審批，自此我國確定了分區(qū)規(guī)劃的法定地位。

這一時期是我國分區(qū)規(guī)劃實(shí)踐最豐富、最系統(tǒng)的時期。各地根據(jù)自身的需求開展分區(qū)規(guī)劃，編制目標(biāo)和側(cè)重點(diǎn)有所差異，整體上可以分為四類。第一類的編制內(nèi)容側(cè)重用地布局和各系統(tǒng)安排，類似于簡略版的控制性詳細(xì)規(guī)劃。第二類側(cè)重論證分區(qū)的定位、發(fā)展策略和方向、人口和用地規(guī)模等，類似于分區(qū)范圍內(nèi)的總體規(guī)劃。第三類側(cè)重分區(qū)規(guī)劃的傳導(dǎo)管控作用。例如，這一時期深圳市通過《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市規(guī)劃條例(草案)》，確立了全市域總體規(guī)劃、次區(qū)域規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、法定圖則和詳細(xì)藍(lán)圖5個層次的規(guī)劃體系，其中分區(qū)規(guī)劃重點(diǎn)指向城市建設(shè)控制，是對總體規(guī)劃和次區(qū)域規(guī)劃的技術(shù)性落實(shí)；廣州市規(guī)劃體系分為全市性規(guī)劃、片區(qū)性規(guī)劃、地區(qū)性控制層次規(guī)劃和地區(qū)性管理層次規(guī)劃4個層次，其中分區(qū)規(guī)劃是“地區(qū)性控制層次規(guī)劃”的組成內(nèi)容，主要任務(wù)是制定分區(qū)內(nèi)的各項(xiàng)建設(shè)技術(shù)規(guī)定，落實(shí)重要的城市管控線和確定綜合性管控指標(biāo)；2004 年《上海主城區(qū)分區(qū)規(guī)劃》結(jié)合上海市規(guī)劃管理單元，分解落實(shí)總體規(guī)劃人口規(guī)模和建筑總量，并編制導(dǎo)則作為中心城下位單元規(guī)劃編制工作的依據(jù)。第四類是通過分區(qū)規(guī)劃編制，對城市總體規(guī)劃難以深入研究的前沿性問題進(jìn)行探索，如重慶市在2008 年開始編制覆蓋城鄉(xiāng)全域的分區(qū)規(guī)劃，著重通過分區(qū)規(guī)劃研究城鄉(xiāng)統(tǒng)籌方面的引導(dǎo)管控內(nèi)容和要求。

近10年：取消法定地位，側(cè)重自下而上的規(guī)劃研究

2008 年施行的《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》將城鄉(xiāng)規(guī)劃分為城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃5 個層次。同年，全國人大常委會法制工作委員會經(jīng)濟(jì)法室、國務(wù)院法制辦農(nóng)業(yè)資源環(huán)保法制司、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部城鄉(xiāng)規(guī)劃司、政策法規(guī)司共同編寫的《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法解說》對分區(qū)規(guī)劃進(jìn)行了進(jìn)一步說明：“各地在城市總體規(guī)劃制定工作完成后，還可依據(jù)本地實(shí)際，編制分區(qū)規(guī)劃和規(guī)劃控制單元，對局部地區(qū)的土地利用、人口分布、公共設(shè)施和城市基礎(chǔ)設(shè)施的配置做進(jìn)一步的安排，將總體規(guī)劃的內(nèi)容深化和細(xì)化，加強(qiáng)對詳細(xì)規(guī)劃制定工作的指導(dǎo)和控制。”整體上看，《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》減少了分區(qū)規(guī)劃可以作為一般地區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃審批依據(jù)的規(guī)定，取消了分區(qū)規(guī)劃的法定地位。但分區(qū)規(guī)劃實(shí)踐并沒有因此停止，很多城市在特定功能板塊、重點(diǎn)建設(shè)地區(qū)自發(fā)編制分區(qū)規(guī)劃，制定發(fā)展戰(zhàn)略、進(jìn)行空間安排，以表達(dá)發(fā)展訴求，推動對外宣傳和對內(nèi)指導(dǎo)建設(shè)。

小結(jié)

分區(qū)規(guī)劃在過去近40 年的實(shí)踐中，對規(guī)劃體系起到了重要的補(bǔ)充作用，有效提高了規(guī)劃引導(dǎo)和管控建設(shè)活動的能力。但是在發(fā)展階段轉(zhuǎn)變和強(qiáng)調(diào)國家治理能力現(xiàn)代化的大背景下，傳統(tǒng)分區(qū)規(guī)劃也出現(xiàn)了不足和不適應(yīng)的情況。

首先，部分地區(qū)分區(qū)規(guī)劃與法定規(guī)劃體系銜接不足，引發(fā)了突破總體規(guī)劃進(jìn)行建設(shè)的問題。過去的分區(qū)規(guī)劃雖然在部分規(guī)劃體系相對完善的特大城市是由全市統(tǒng)籌編制的，但是取消其法定地位之后更普遍的是自下而上的自發(fā)編制。自發(fā)編制的分區(qū)規(guī)劃在對上位規(guī)劃的解讀和落實(shí)方面有很大的自主性，編制內(nèi)容五花八門，且由于編制時間與市級總體規(guī)劃不完全同步，對市級國土空間總體規(guī)劃的支撐作用有限，能夠納入上位規(guī)劃的幾率較低。

其次，傳統(tǒng)分區(qū)規(guī)劃主要面向總體規(guī)劃確定的城市集中建設(shè)區(qū)，較少涉及鎮(zhèn)村和非建設(shè)用地，對全域、全過程的開發(fā)保護(hù)活動的管控引導(dǎo)作用不強(qiáng)。同時，傳統(tǒng)分區(qū)規(guī)劃側(cè)重于新增用地，而隨著城市發(fā)展從用地?cái)U(kuò)張期進(jìn)入空間優(yōu)化期，全生命周期管控成為各級規(guī)劃研究的重要對象，分區(qū)規(guī)劃的技術(shù)內(nèi)容也需要進(jìn)行相應(yīng)創(chuàng)新。

03國土空間規(guī)劃體系下

特大城市分區(qū)規(guī)劃面臨的新問題

國土空間規(guī)劃體系下分區(qū)規(guī)劃面臨的新問題是“多規(guī)合一”的要求，是我國城鎮(zhèn)化進(jìn)入“后半場”后對空間治理方式變革提出的要求，也是從藍(lán)圖式規(guī)劃向治理型規(guī)劃轉(zhuǎn)變的必然要求。國土空間規(guī)劃描繪的“一張藍(lán)圖”不是靜態(tài)的用地總圖，而是全域國土空間開發(fā)、保護(hù)、修復(fù)、更新等戰(zhàn)略舉措的集成及對應(yīng)的空間解決方案、空間矛盾協(xié)調(diào)機(jī)制和管控引導(dǎo)措施。面對更加復(fù)雜和綜合的空間治理對象，新時期的分區(qū)規(guī)劃不僅僅是總圖的細(xì)化，更是與管理體制結(jié)合、與事權(quán)相對應(yīng)的空間治理體系的重要組成部分。在此背景下，國土空間規(guī)劃體系下的分區(qū)規(guī)劃主要面臨以下3個方面的新問題。

(1) 國土空間規(guī)劃的高度復(fù)雜性。國土空間規(guī)劃要解決全域全要素資源的空間部署，規(guī)劃的廣度和深度需要極大地?cái)U(kuò)展，尤其對于特大城市而言，僅在市級層面開展總體規(guī)劃，其精度難以保障。通過開展分區(qū)規(guī)劃，詳細(xì)掌握各分區(qū)國土空間和自然資源保護(hù)利用的基礎(chǔ)情況及存在的問題，提高規(guī)劃在面對高度復(fù)雜對象時對空間問題的研究深度，并提出針對性對策。同時，在制定目標(biāo)戰(zhàn)略和空間方案時形成上下反饋機(jī)制，及時傳遞上位要求和下位需求，實(shí)現(xiàn)對各分區(qū)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，形成規(guī)劃合力。

(2)國土空間規(guī)劃高約束性的傳導(dǎo)。特大城市既是國家和區(qū)域戰(zhàn)略的集中地，也是城市病及開發(fā)保護(hù)沖突最嚴(yán)重的區(qū)域，其資源環(huán)境保護(hù)目標(biāo)、指標(biāo)、策略的制定，“三線”及其他空間管控線的劃定是一個博弈的過程。因此，分區(qū)規(guī)劃應(yīng)配合總體規(guī)劃，更加高效地完成這一任務(wù)。分區(qū)規(guī)劃需發(fā)揮承上啟下的作用，將上位規(guī)劃的戰(zhàn)略意圖轉(zhuǎn)化為具體空間安排，將各類空間管控措施落實(shí)到具體坐標(biāo)及實(shí)施要求上，將市級國土空間總體規(guī)劃確定的發(fā)展目標(biāo)、空間格局和用地布局進(jìn)行細(xì)化分解，從而保障總體規(guī)劃的高約束性向詳細(xì)規(guī)劃有效傳導(dǎo)。

(3) 國土空間規(guī)劃的可實(shí)施性。在特大城市管理權(quán)下放的背景下，分區(qū)是進(jìn)行國土空間用途管制、土地整治和開發(fā)建設(shè)管理的實(shí)際操作者。分區(qū)規(guī)劃是所在分區(qū)實(shí)施國土空間開發(fā)保護(hù)的指南和依據(jù)。因此，分區(qū)規(guī)劃應(yīng)針對事權(quán)協(xié)調(diào)處理各類空間需求和矛盾，完善區(qū)級空間戰(zhàn)略，建立細(xì)化的規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督管理平臺，直接指導(dǎo)區(qū)級的開發(fā)保護(hù)活動，成為國土空間總體規(guī)劃的可實(shí)施方案在分區(qū)的延伸和拓展。

04國土空間規(guī)劃體系下

特大城市分區(qū)規(guī)劃編制的新特點(diǎn)

實(shí)踐的特點(diǎn)

當(dāng)前，在國土空間規(guī)劃編制中，特大城市普遍采用了市級國土空間總體規(guī)劃與分區(qū)規(guī)劃聯(lián)動編制的形式。北京市和上海市的相關(guān)規(guī)劃已經(jīng)獲批，是新時期分區(qū)規(guī)劃較超前、系統(tǒng)的實(shí)踐。其中，北京市的分區(qū)規(guī)劃編制主體包括除東、西城和通州以外的13個區(qū)政府及亦莊經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管委會，在層級上相當(dāng)于市縣級國土空間總體規(guī)劃，是編制街區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃和鄉(xiāng)鎮(zhèn)域規(guī)劃的依據(jù)。

而上海市在市級總體規(guī)劃中采用了分區(qū)指引的方式傳導(dǎo)規(guī)劃核心內(nèi)容，在市級國土空間總體規(guī)劃編制完成后，中心城區(qū)以市級國土空間總體規(guī)劃和分區(qū)指引為依據(jù)編制單元控制性詳細(xì)規(guī)劃，郊區(qū)編制“兩規(guī)合一”的區(qū)級總體規(guī)劃。在上海市新的規(guī)劃體系中，雖沒有明確的“分區(qū)規(guī)劃”概念，但從編制內(nèi)容上看，分區(qū)指引屬于市級國土空間總體規(guī)劃的組成部分，郊區(qū)各行政區(qū)總體規(guī)劃為針對涉農(nóng)地區(qū)的分區(qū)規(guī)劃。此外，杭州市、青島市等特大城市在目前的國土空間規(guī)劃編制中也均引入了分區(qū)規(guī)劃層次。

雖然各地由于規(guī)劃管理體制的差異，分區(qū)規(guī)劃的具體編制方式有所不同，但是可以發(fā)現(xiàn)，總體上國土空間規(guī)劃體系下的分區(qū)規(guī)劃具有兩點(diǎn)區(qū)別于城鄉(xiāng)規(guī)劃背景下的分區(qū)規(guī)劃的特征：從規(guī)劃層次和工作組織上看，分區(qū)規(guī)劃均由全市統(tǒng)籌開展，按照一致的技術(shù)規(guī)程進(jìn)行編制，是特大城市規(guī)劃體系的重要組成部分( 圖1)；從編制主體和規(guī)劃范圍上看，不同于過去僅針對城市建設(shè)用地進(jìn)行細(xì)分，新時期的分區(qū)規(guī)劃均以行政轄區(qū)或特定功能區(qū)全域?yàn)橐?guī)劃對象，針對管轄主體制定分區(qū)內(nèi)國土空間開發(fā)與保護(hù)的空間戰(zhàn)略和格局，具有明確的治理和實(shí)施導(dǎo)向(圖2)。