談“數(shù)事并罰”的確定及法律適用

 高小超

在行政執(zhí)法過程中，經(jīng)常會(huì)遇到行政相對(duì)人的行為同時(shí)違反多項(xiàng)法律規(guī)范的情況，而相關(guān)法律法規(guī)往往沒有就這種情況下如何適用法律作出明確的規(guī)定。對(duì)這一問題的處理，在具體實(shí)踐中也是仁者見仁、智者見智，特別是“并罰”與“單處”的把握及法律適用，已經(jīng)成為行政執(zhí)法領(lǐng)域比較復(fù)雜的問題。筆者結(jié)合工作實(shí)踐，就“數(shù)事并罰”的確定及法律適用問題談幾點(diǎn)意見。

一、“數(shù)事并罰”的特點(diǎn)及確定

根據(jù)執(zhí)法實(shí)踐，“數(shù)事并罰”是指行政相對(duì)人實(shí)施了數(shù)項(xiàng)違法行為，由同一行政機(jī)關(guān)分別予以處罰并合并執(zhí)行的行政處罰行為。其特點(diǎn)：一是行政相對(duì)人實(shí)施了數(shù)項(xiàng)行政違法行為，而不是單個(gè)行政違法行為；二是數(shù)項(xiàng)行政違法行為屬于同一行政機(jī)關(guān)管轄，即不論地域管轄上，還是職權(quán)劃分上，這些違法行為都應(yīng)當(dāng)由同一行政執(zhí)法機(jī)關(guān)進(jìn)行處罰。如果沒有發(fā)現(xiàn)行政相對(duì)人存在多項(xiàng)行政違法行為，或者這些違法行為由不同的行政機(jī)關(guān)管轄，就不存在“數(shù)事并罰”情形。

確定是否屬于“數(shù)事并罰”，首先應(yīng)當(dāng)認(rèn)定行政相對(duì)人的行為是單項(xiàng)的違法行為還是多項(xiàng)的違法行為，也就是要區(qū)分出是“數(shù)事”還是“一事”。有關(guān)專家指出：區(qū)分的標(biāo)準(zhǔn)是法律是否對(duì)某些行為設(shè)定了單獨(dú)的行政處罰，如果設(shè)立了單項(xiàng)的行政處罰，則是獨(dú)立的違法行為，即“一事”；數(shù)個(gè)單項(xiàng)的違法行為就是多項(xiàng)違法行為，即“多事”。例如：最常見的制售假冒偽劣商品的行為，行政相對(duì)人在同一商品上同時(shí)假冒他人注冊(cè)商標(biāo)，冒用他人的廠名、廠址，仿冒知名商品的名稱、包裝、裝潢，即當(dāng)事人同時(shí)實(shí)施了商標(biāo)侵權(quán)行為、冒用他人廠名廠址行為、仿冒行為，因?yàn)椤渡虡?biāo)法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》對(duì)這三項(xiàng)行為分別有罰則，按照《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》的規(guī)定，應(yīng)分別按照的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處罰。這時(shí)，行政相對(duì)人構(gòu)成三項(xiàng)違法行為，對(duì)其應(yīng)進(jìn)行“數(shù)事并罰”。而但就仿冒行為而言，不論是仿冒名稱、仿冒包裝、還是仿冒裝潢，不論是仿冒名稱、包裝、裝潢中的一項(xiàng)，還是多項(xiàng)，《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》規(guī)定的罰則都是一樣的，所以這些行為屬于單項(xiàng)行為，對(duì)當(dāng)事人只能按“一事”進(jìn)行處罰。

以上認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)沒有明確的法律依據(jù)，但無(wú)疑是符合法律精神的，也是合情合理、正確可行的。除上述標(biāo)準(zhǔn)外，筆者認(rèn)為，要區(qū)分“數(shù)事”和“一事”，還要把握事件之間是否存在并列關(guān)系、有無(wú)包含和被包含的關(guān)系。如果不是并列關(guān)系，或者有包含和被包含的關(guān)系，則是“一事”；否則應(yīng)認(rèn)定為“多事”。例如：當(dāng)事人無(wú)照經(jīng)營(yíng)，同時(shí)對(duì)外簽訂合同，這時(shí)當(dāng)事人的行為同時(shí)違反了市場(chǎng)主體登記管理和合同監(jiān)督管理兩方面的法律規(guī)范，并且都有單獨(dú)的罰則。但因?yàn)椤敖?jīng)營(yíng)”是個(gè)大的概念，包含了“簽訂合同”這一具體交易形式，所以不能認(rèn)定當(dāng)事人實(shí)施了“無(wú)照經(jīng)營(yíng)”和“虛構(gòu)合同主體”兩個(gè)違法行為，對(duì)當(dāng)事人的行為只能按“無(wú)照經(jīng)營(yíng)”進(jìn)行定性處罰。

二、“數(shù)事并罰”的法律適用

實(shí)施“數(shù)事并罰”，不可避免地要處理好法律競(jìng)合問題，關(guān)鍵是要區(qū)分出“單處”和“并處”情形。當(dāng)事人的一個(gè)違法行為違反了多個(gè)法律規(guī)范或者當(dāng)事人的多個(gè)違法行為同時(shí)存在時(shí)，我們就會(huì)遇到這個(gè)問題。

當(dāng)行政相對(duì)人的一個(gè)違法行為違反了多個(gè)法律規(guī)范時(shí)，就發(fā)生法律規(guī)定競(jìng)合的問題，各項(xiàng)法律規(guī)范的規(guī)定都很明確，競(jìng)合現(xiàn)象很明顯，我們可把這種情況叫做直觀的法律競(jìng)合。直觀的法律競(jìng)合處理的原則是：法律有轉(zhuǎn)致適用規(guī)定的，按照法律規(guī)定辦理；否則，按照“上位法優(yōu)于下位法”、“特別法優(yōu)于一般法”、“新法優(yōu)于舊法”的原則辦理。例如：在廣告中對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量作虛假宣傳，欺騙和誤導(dǎo)消費(fèi)者的行為，《產(chǎn)品質(zhì)量法》第五十九條明確規(guī)定，這種行為依照《廣告法》的規(guī)定追究法律責(zé)任，所以應(yīng)當(dāng)按照法律的規(guī)定直接適用《廣告法》對(duì)這一行為進(jìn)行定性處罰。再如：擅自經(jīng)營(yíng)危險(xiǎn)化學(xué)品的行為，既違反了《無(wú)證無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處辦法》的規(guī)定，又違反了《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》的規(guī)定，相比之下《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》屬于特別法，應(yīng)當(dāng)按照《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處罰，《無(wú)證無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處辦法》對(duì)此種情況下的法律適用也有明確規(guī)定。需要注意的是，按照《立法法》的規(guī)定，上位法優(yōu)于下位法是絕對(duì)的。按照《立法法》第八十三條規(guī)定：“同一機(jī)關(guān)制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定；新的規(guī)定與舊的規(guī)定不一致的，適用新的規(guī)定?！敝挥猩衔环]有規(guī)定，平行的法律、法規(guī)、規(guī)章之間規(guī)定不一致時(shí)，才適用特別法優(yōu)于一般法、新法優(yōu)于舊法的規(guī)定。例如：當(dāng)事人擅自改變企業(yè)名稱的行為，《公司登記管理?xiàng)l例》和《企業(yè)名稱登記管理規(guī)定》都有規(guī)定，《公司登記管理?xiàng)l例》是上位法，只能按照《公司登記管理?xiàng)l例》的規(guī)定進(jìn)行處罰，而不能認(rèn)為《企業(yè)名稱登記管理規(guī)定》是特別法，而適用《企業(yè)名稱登記管理規(guī)定》的規(guī)定。

當(dāng)行政相對(duì)人的多個(gè)違法行為同時(shí)存在時(shí)，由于多個(gè)并列的違法行為，往往可以通稱為一個(gè)大的違法行為，所以就會(huì)出現(xiàn)“并處”還是“擇一重法而處罰”的問題，我們可以把這種情況叫做意想的法律競(jìng)合。意想的法律競(jìng)合，實(shí)質(zhì)上不存在競(jìng)合問題，而是混淆了“多事”和“一事”的界限，處理的原則是：區(qū)分出多個(gè)違法行為，進(jìn)行“并處”，而不是擇一重法而“單處”。如同一主體，既發(fā)布虛假?gòu)V告，又存在特種設(shè)備違法行為，就屬于違法行為聚合，應(yīng)當(dāng)并處，也就是“數(shù)事并罰”。

三、“數(shù)事并罰”的例外規(guī)定

實(shí)務(wù)中，本來應(yīng)當(dāng)“數(shù)事并罰”的案件，如果法律有明確的轉(zhuǎn)致適用規(guī)定，應(yīng)當(dāng)遵照?qǐng)?zhí)行；司法解釋有明確規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)參照?qǐng)?zhí)行。如如前所述制售假冒偽劣商品的行為，行政相對(duì)人在同一商品上假冒他人注冊(cè)商標(biāo)，同時(shí)商品質(zhì)量也不合格，如何適用法律呢？參照最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于辦理生產(chǎn)、銷售偽劣商品刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》（法釋〔2001〕10號(hào)）第十條規(guī)定：“實(shí)施生產(chǎn)、銷售偽劣商品犯罪，同時(shí)構(gòu)成侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)、非法經(jīng)營(yíng)等其他犯罪的，依照處罰較重的規(guī)定定罪處罰。”司法解釋實(shí)質(zhì)采用了“擇一重處”原則，因此這類案件應(yīng)當(dāng)按照《商標(biāo)法》進(jìn)行處罰。

需要注意的是，有人認(rèn)為司法解釋規(guī)范的是司法活動(dòng)，行政機(jī)關(guān)不當(dāng)遵照?qǐng)?zhí)行。咋一看，這一觀點(diǎn)無(wú)疑是正確的，行政機(jī)關(guān)的確不能依據(jù)司法解釋來作出行政處罰。但是，在實(shí)務(wù)中，司法機(jī)關(guān)往往是判斷行政行為是否合法有效的權(quán)威機(jī)關(guān)，參照司法解釋作出行政處罰決定有利于和司法機(jī)關(guān)的溝通，也有利于獲得司法機(jī)關(guān)理解與認(rèn)可。因此，在行政法律制度沒有明確規(guī)定的情況下，參照司法解釋來適用法律無(wú)疑是一種不錯(cuò)是選擇。

另外需要注意，刑罰上有關(guān)原則在行政處罰時(shí)并不適用，例如：重刑吸收輕刑原則，因?yàn)樾塘P有它的特殊性，有時(shí)進(jìn)行并處沒有實(shí)際意義，所以要吸收。如：某人因犯搶劫罪被判無(wú)期徒刑，又因犯盜竊罪被判三年有期徒刑，這時(shí)無(wú)期徒刑加三年有期徒刑就失去了意義，無(wú)期徒刑就可以吸收有期徒刑。而行政處罰，不論是人身罰、財(cái)產(chǎn)罰還是資格罰，一般都是能并處的，我們應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照法律的規(guī)定做出處罰決定，而不應(yīng)當(dāng)隨意參照刑罰的規(guī)定，當(dāng)法律法規(guī)有明確的處罰規(guī)定時(shí)，當(dāng)事人的某些違法行為也不應(yīng)當(dāng)享有免于處罰的“待遇”。