吳俊飛 胡文軍 熊文靜

為深入貫徹落實(shí)省委審計(jì)委員會(huì)第一次會(huì)議和全省審計(jì)工作會(huì)議精神，進(jìn)一步規(guī)范工程建筑市場秩序，審計(jì)機(jī)關(guān)提升政治站位，樹牢“四個(gè)意識”，以強(qiáng)烈的政治責(zé)任感和高度的歷史使命感，加強(qiáng)對重大項(xiàng)目的招投標(biāo)審計(jì)工作，從而推進(jìn)建立公平競爭的招投標(biāo)市場環(huán)境，維護(hù)國有資金使用安全，提高工程項(xiàng)目投資績效，有效保證工程質(zhì)量，促進(jìn)廉政建設(shè)，預(yù)防工程項(xiàng)目建設(shè)中的腐敗行為。

招投標(biāo)審計(jì)的重要意義

(一)以審促幫，增強(qiáng)招標(biāo)意識。加大對工程招投標(biāo)相關(guān)法規(guī)的宣傳力度，積極發(fā)揮審計(jì)的“審、幫、促”作用，幫助被審計(jì)單位熟悉和掌握一系列招投標(biāo)法規(guī)及政策，牢固樹立招投標(biāo)意識，充分認(rèn)識到招投標(biāo)工作的重要性，從源頭上避免由于對政策不了解、不熟悉而導(dǎo)致違規(guī)問題的發(fā)生。同時(shí)，寓幫于審，促進(jìn)被審計(jì)單位建章立制，提升對建筑工程活動(dòng)的管理能力及水平，保證工程項(xiàng)目的建設(shè)質(zhì)量，合理地降低建設(shè)項(xiàng)目成本，提高項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益。

(二)以審促建，規(guī)范建設(shè)活動(dòng)。招投標(biāo)作為建設(shè)項(xiàng)目全過程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，在平等條件下公平競爭，優(yōu)勝劣汰從而實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。通過對招投標(biāo)活動(dòng)實(shí)施審計(jì)監(jiān)督，發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督的“免疫系統(tǒng)”功能，有助于構(gòu)建公平公正、有序競爭的招投標(biāo)市場環(huán)境，進(jìn)而規(guī)范建設(shè)市場活動(dòng)運(yùn)營，有利于合理、高效地使用國有資金，從源頭上加強(qiáng)對建設(shè)項(xiàng)目的監(jiān)督和控制，有效地預(yù)防建設(shè)工程領(lǐng)域腐敗，有助于遏制腐敗行為的滋生。

(三)以審促改，深化審計(jì)效能。一方面，始終堅(jiān)持以問題導(dǎo)向，通過對建設(shè)工程招投標(biāo)活動(dòng)進(jìn)行審計(jì)，從而揭露招投標(biāo)活動(dòng)中存在的違法違規(guī)問題，注重在體制機(jī)制、政策制度等方面深挖原因、查找漏洞、有針對性地提出切實(shí)可行的審計(jì)建議，大力推動(dòng)完善監(jiān)管機(jī)制，從根本上解決實(shí)際問題。另一方面，在招投標(biāo)審計(jì)中，不斷拓寬審計(jì)思路，創(chuàng)新和改進(jìn)審計(jì)方法，充分運(yùn)用信息化技術(shù)手段，提高審計(jì)工作質(zhì)量和效率。

招投標(biāo)審計(jì)的主要做法

招投標(biāo)審計(jì)是省委審計(jì)委員會(huì)第一次會(huì)議安排部署的一項(xiàng)重要審計(jì)工作，為了高質(zhì)量完成省委審計(jì)委員會(huì)交辦的工作任務(wù)，審計(jì)機(jī)關(guān)“三力求”多措并舉，全力以赴做好招投標(biāo)審計(jì)工作。

(一)力求統(tǒng)籌安排，發(fā)揮審計(jì)合力。為充分整合審計(jì)資源，發(fā)揮最大化審計(jì)合力，本次招投標(biāo)審計(jì)同預(yù)算執(zhí)行、經(jīng)濟(jì)責(zé)任等項(xiàng)目同步安排、協(xié)同實(shí)施，實(shí)現(xiàn)“一審多項(xiàng)、一審多果”。

(二)力求緊抓重點(diǎn)，保證審計(jì)質(zhì)量。凡涉及達(dá)到招投標(biāo)規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)的工程勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理及重要設(shè)備材料采購等，都納入本次審計(jì)重點(diǎn)內(nèi)容；圍繞著招標(biāo)、投標(biāo)、開標(biāo)、評標(biāo)、定標(biāo)等重點(diǎn)環(huán)節(jié)，緊盯應(yīng)招未招、圍標(biāo)、串標(biāo)、違規(guī)轉(zhuǎn)包分包、低價(jià)中標(biāo)高價(jià)變更等問題，確保審計(jì)質(zhì)量關(guān)。

(三)力求審深審?fù)?，提升審?jì)效果。在全面厘清招投標(biāo)的總體情況的基礎(chǔ)上，密切關(guān)注招投標(biāo)過程中存在的薄弱環(huán)節(jié)，切實(shí)將查出問題審深、審細(xì)、審?fù)福⑸钊敕治鰡栴}的產(chǎn)生原因及影響后果，積極提出有針對性、可操作性的審計(jì)建議與意見，促進(jìn)招投標(biāo)體制機(jī)制的完善，進(jìn)一步規(guī)范招投標(biāo)行為活動(dòng)，從而確保招投標(biāo)審計(jì)有實(shí)效、出成果。

常見問題及其原因和影響分析

招投標(biāo)活動(dòng)對規(guī)范建筑市場行為起到了積極的作用，但從審計(jì)實(shí)踐來看，目前，建設(shè)工程項(xiàng)目招投標(biāo)活動(dòng)仍存在一些問題，它們違背了招投標(biāo)的公平、公開、公正、誠實(shí)信用的原則，妨礙了招投標(biāo)市場的健康發(fā)展，阻礙了建筑市場的公平競爭，帶來了諸多不良影響，具體為以下方面：

(一)應(yīng)招未招，化整為零規(guī)避招標(biāo)，排斥潛在投標(biāo)人

主要表現(xiàn)形式包括：一是屬于依法必須招標(biāo)的范圍且達(dá)到國家規(guī)定的規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)的工程、貨物、服務(wù)，未進(jìn)行招標(biāo)而是采取直接發(fā)包的方式；二是有的依法必須招標(biāo)的項(xiàng)目，通過“化整為零”的方式，規(guī)避招標(biāo)；三是依法應(yīng)當(dāng)公開招標(biāo)的，實(shí)際以其他方式進(jìn)行采購，如：有的工程將主體工程招標(biāo)，而其附屬工程采購其他方式采購等。

招標(biāo)活動(dòng)中，無論是采用公開或邀請招標(biāo)的方式，以發(fā)布項(xiàng)目招標(biāo)信息，來吸引更多潛在投標(biāo)人參與投標(biāo)，從而擴(kuò)大競爭范圍，增加潛在競爭主體，招標(biāo)人更有可能擇優(yōu)選取到條件更好、價(jià)格更低的單位來負(fù)責(zé)項(xiàng)目的實(shí)施，進(jìn)而降低了工程造價(jià)，合理、有效地控制了工程總投資。然而，在實(shí)際中，由于招標(biāo)人對相關(guān)政策的不了解或不熟悉造成部分項(xiàng)目應(yīng)招未招；工程項(xiàng)目投資金額大，所牽涉的利益主體多，將工程肢解后可滿足其多方需求；有的項(xiàng)目，因工期要求需先行施工，就將工程拆分至招標(biāo)限額以下，規(guī)避招標(biāo)，采取其他方式采購，使得工程提早施工；甚至，為能讓意向單位承攬項(xiàng)目，通過改變招標(biāo)方式，有意排斥其他潛在的投標(biāo)人。綜上行為，不僅排斥了原本有競爭能力的潛在投標(biāo)人，而且將工程拆分成一個(gè)個(gè)項(xiàng)目后，不利于項(xiàng)目總投資及工程進(jìn)度的控制，也不利于招標(biāo)人對項(xiàng)目統(tǒng)一管理與協(xié)調(diào)。

(二)投標(biāo)人圍標(biāo)串標(biāo)，擾亂有序競爭的市場秩序

主要表現(xiàn)形式包括：一是審計(jì)實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，不同投標(biāo)單位辦理投標(biāo)事宜的工作人員，均來源于同一單位，并非來源于所代表的投標(biāo)單位；二是不同投標(biāo)單位的投標(biāo)文件混用，其文件中載明的人員信息，來源于同一單位；三是不同投標(biāo)單位的投標(biāo)文件異常雷同，甚至明顯出現(xiàn)相同的錯(cuò)誤，清單報(bào)價(jià)重復(fù)率便高，或呈現(xiàn)規(guī)律性差異。

由于投標(biāo)單位為了使自己“合法中標(biāo)”，私下串通多個(gè)投標(biāo)單位為其“陪標(biāo)”，在采取“綜合評分法”時(shí)，“陪標(biāo)”單位的投標(biāo)文件編制得相對粗糙、有的甚至不按招標(biāo)文件要求編寫等因素，以致這些“陪標(biāo)”單位的綜合得分與中標(biāo)單位得分相比會(huì)普遍偏低，在評標(biāo)中不具有較強(qiáng)的競爭力，使得表面上分值高的單位中標(biāo)，把獲取工程的過程看似合法化。此外，有些項(xiàng)目因趕工期先施工，為能補(bǔ)辦有關(guān)手續(xù)，而組織多家單位“陪標(biāo)”，實(shí)則“明標(biāo)暗投”。

串標(biāo)、圍標(biāo)行為，一方面，“惡幣驅(qū)逐良幣”，對真正具備中標(biāo)實(shí)力的投標(biāo)人造成不公平待遇，破壞了招投標(biāo)公平競爭市場秩序，也妨礙了招標(biāo)競爭機(jī)制功能的發(fā)揮；另一方面，招投標(biāo)實(shí)際上是把競爭機(jī)制引入交易的過程中，通過“擇優(yōu)”選擇施工單位，更有利于控制項(xiàng)目總投資，提高經(jīng)濟(jì)效益，但圍標(biāo)、串標(biāo)行為中的投標(biāo)價(jià)格在非公平競爭的水平上，為了實(shí)現(xiàn)工程承包利益的最大化，甚至?xí)昂逄?biāo)價(jià)”，以非法的方式擠兌其他投標(biāo)人，無疑會(huì)損害招標(biāo)人的合法利益，給招標(biāo)人帶來經(jīng)濟(jì)損失。

(三)中標(biāo)人違法轉(zhuǎn)分包，隱藏施工質(zhì)量及安全隱患

主要表現(xiàn)形式包括：一是中標(biāo)單位在承接工程項(xiàng)目后，不履行合同約定的責(zé)任和義務(wù)，將全部工程轉(zhuǎn)給其他單位或個(gè)人施工的，或者將一個(gè)單位工程肢解成若干部分后，發(fā)給不同的單位或個(gè)人，其中也包括母公司將所承接工程交由子公司施工的情形；二是中標(biāo)人未按照合同及招投標(biāo)文件要求，在工程項(xiàng)目部派駐項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、技術(shù)、質(zhì)量、安全等主要管理負(fù)責(zé)人，或者派駐項(xiàng)目負(fù)責(zé)人未對該工程的施工活動(dòng)進(jìn)行管理且不能合理解釋提高證明，或者派駐現(xiàn)場管理人員中，與中標(biāo)單位未訂立勞務(wù)合同且無社保及養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的；三是一些單位以繳納“管理費(fèi)”的名義，實(shí)則承接中標(biāo)單位全部工程。

而所謂的違法分包，主要表現(xiàn)在違反法律法規(guī)的規(guī)定，將單位工程或分部分項(xiàng)工程分包給其他單位或個(gè)人的行為，如：中標(biāo)單位把承接的主體工程中的基礎(chǔ)工程分包給其他單位施工等。

隨著建筑企業(yè)整體規(guī)模的逐年增長，違法轉(zhuǎn)包的情形也屢見不鮮。正是為了能夠維持生存與發(fā)展，有些施工企業(yè)不斷地?cái)U(kuò)大企業(yè)資質(zhì)與規(guī)模，承攬更多的項(xiàng)目以謀取經(jīng)濟(jì)利益。然而，在項(xiàng)目“存量”過大的情況下，其自身的力量不足以勝任項(xiàng)目需求，便將工程全部轉(zhuǎn)包給其他單位，從而收取其“管理費(fèi)”，更有甚者，通過層層壓價(jià)以獲利。有些企業(yè)由于機(jī)構(gòu)改革，改制滯后未能解決其下屬職工的身份、待遇等問題，礙于維持社會(huì)穩(wěn)定大局等多重考慮，將原有工程項(xiàng)目轉(zhuǎn)包給下屬單位或個(gè)人施工。然則，“實(shí)際”的施工人，其隊(duì)伍質(zhì)量參差不齊，且缺乏有效工程管理，將很大程度的影響工程質(zhì)量，致使工程質(zhì)量無法得到保證，造成招標(biāo)人的利益受到嚴(yán)重威脅，并且轉(zhuǎn)包、分包、掛靠等現(xiàn)象也滋長了腐敗行為，阻礙了建筑行業(yè)的健康發(fā)展。

(四)低價(jià)中標(biāo)高價(jià)變更，影響工程項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益

在招投標(biāo)過程中，一方面，由于原設(shè)計(jì)深度不夠，工程量清單的缺項(xiàng)、漏項(xiàng)等情況等因素，都會(huì)導(dǎo)致后期的工程變更、簽證工作量的增加，不利于招標(biāo)人對工程總投資的控制，也不利于設(shè)計(jì)施工的整體性。

另一方面，在最低評標(biāo)價(jià)法或綜合評估法評標(biāo)的情況下，投標(biāo)人為了能夠中標(biāo)承攬工程項(xiàng)目，有些單位刻意力壓投標(biāo)標(biāo)價(jià)，以低價(jià)中標(biāo)，再采取設(shè)計(jì)變更、現(xiàn)場簽證等手段，追加工程項(xiàng)目投資。這些投標(biāo)單位之間的惡性競爭，也影響了項(xiàng)目招投標(biāo)本應(yīng)該帶來的效益。此外，投標(biāo)人的報(bào)價(jià)明顯低于工程成本價(jià)格，但為了盈利，施工單位在施工中極有可能偷工減料，而造成工程質(zhì)量無法得到保障，存在較為嚴(yán)重的工程風(fēng)險(xiǎn)隱患。

建議與意見

為進(jìn)一步規(guī)范招投標(biāo)市場，消除不正當(dāng)競爭方式和行為，從源頭上遏制腐敗，針對建設(shè)工程招投標(biāo)活動(dòng)中存在的一些問題提出以下幾點(diǎn)建議及意見。

(一)完善配套法律體系，為順利開展招投標(biāo)活動(dòng)提供法律基礎(chǔ)。進(jìn)一步建立健全招投標(biāo)法律法規(guī)體系，明確招標(biāo)項(xiàng)目的范圍及規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)、招標(biāo)方式等，細(xì)化對招標(biāo)投標(biāo)法律法規(guī)的文件解讀，特別是對招投標(biāo)與政府采購中公開、邀請招標(biāo)的適用，招投標(biāo)活動(dòng)中存在問題的認(rèn)定及定性等，促進(jìn)有關(guān)規(guī)章制度的逐步完善。同時(shí)，建立招投標(biāo)違法違規(guī)處罰機(jī)制，加強(qiáng)對招投標(biāo)行為的監(jiān)督檢查，嚴(yán)肅查處違規(guī)違紀(jì)違法行為，對招投標(biāo)環(huán)節(jié)中存在的圍標(biāo)、串標(biāo)、違規(guī)轉(zhuǎn)包分包、出借資質(zhì)等問題建立有效的懲罰機(jī)制，提高施工企業(yè)違法違規(guī)行為的成本。

(二)積極推動(dòng)大數(shù)據(jù)管理平臺(tái)，為科學(xué)優(yōu)化招投標(biāo)監(jiān)管提供技術(shù)手段。積極推廣電子化招投標(biāo)發(fā)展，探索建立實(shí)時(shí)在線招投標(biāo)監(jiān)督管理平臺(tái)，研究創(chuàng)新招投標(biāo)模式機(jī)制，聯(lián)同工商、稅務(wù)、建設(shè)主管、建設(shè)工程交易中心等多個(gè)部門建立信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，便于投標(biāo)企業(yè)資質(zhì)與營業(yè)范圍、建造師注冊信息、項(xiàng)目主要負(fù)責(zé)人社保繳納等情況的查詢，通過查詢審核及時(shí)反映出建設(shè)工程招投標(biāo)活動(dòng)中的疑點(diǎn)或線索，進(jìn)而構(gòu)建信息透明、公平、公開、公正的招投標(biāo)環(huán)境。另一方面，在招投標(biāo)監(jiān)管環(huán)節(jié)中，全面建立健全企業(yè)及個(gè)人的信用檔案，對查處的違法轉(zhuǎn)包分包、串標(biāo)圍標(biāo)、出借資質(zhì)、違規(guī)掛靠等行為在公共服務(wù)平臺(tái)公示，完善市場信用體系，促使投標(biāo)各主體誠實(shí)信用。

(三)健全專家評審機(jī)制，為規(guī)范招投標(biāo)評標(biāo)行為提供有效指引。加強(qiáng)評標(biāo)專家?guī)旖ㄔO(shè)，完善專家準(zhǔn)入、考核及退出的動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，嚴(yán)格評標(biāo)專家的準(zhǔn)入制度，擇優(yōu)引入不同行業(yè)專業(yè)的高素質(zhì)經(jīng)濟(jì)、技術(shù)專家，確保評標(biāo)過程更專業(yè)化、精細(xì)化、準(zhǔn)確化。完善專家評標(biāo)過程管理，根據(jù)規(guī)定組建評標(biāo)委員會(huì)，嚴(yán)格按照招標(biāo)文件中約定的評標(biāo)方法與評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評標(biāo)，編寫評標(biāo)報(bào)告，落實(shí)招標(biāo)投標(biāo)書面報(bào)告制度，從而不斷提高評標(biāo)過程質(zhì)量。

(四)加強(qiáng)招標(biāo)審計(jì)力度，為實(shí)施招投標(biāo)審計(jì)監(jiān)督提供有力保障。一是加強(qiáng)招投標(biāo)審計(jì)隊(duì)伍的建設(shè)，注重招標(biāo)審計(jì)人員的有關(guān)法律法規(guī)知識及專業(yè)技能實(shí)踐培訓(xùn)，通過集中組織集中學(xué)習(xí)、專題交流等方式，拓寬審計(jì)人員審計(jì)思路和方法，提高審計(jì)監(jiān)管隊(duì)伍水平。二是充分發(fā)揮審計(jì)“免疫系統(tǒng)”功能，關(guān)注招投標(biāo)活動(dòng)中的重點(diǎn)環(huán)節(jié)，突出招投標(biāo)審計(jì)重點(diǎn)，提升審計(jì)質(zhì)效。三是創(chuàng)新及改進(jìn)審計(jì)方式和方法，充分運(yùn)用信息化技術(shù)手段，加大數(shù)據(jù)分析和運(yùn)用力度，提高審計(jì)工作質(zhì)量和效率。