基層市場(chǎng)監(jiān)管綜合執(zhí)法面臨問(wèn)題及對(duì)策建議

--以慈溪市為例

按照中央和省委、省政府的統(tǒng)一部署，2014年寧波市啟動(dòng)市場(chǎng)監(jiān)管體制改革，在市、區(qū)縣(市)兩級(jí)同步整合原工商、食藥部門職能，劃入質(zhì)監(jiān)部門食品生產(chǎn)監(jiān)管職能，組建市場(chǎng)監(jiān)督管理局，改為屬地管理。2015年，各縣(市、區(qū))市場(chǎng)監(jiān)管局在“二合一”的基礎(chǔ)上進(jìn)一步與質(zhì)監(jiān)局合并實(shí)行“三合一”，機(jī)構(gòu)名稱統(tǒng)一為“市場(chǎng)監(jiān)督管理局”。機(jī)構(gòu)改革后，縣(市、區(qū))市場(chǎng)監(jiān)管局做到了一支隊(duì)伍管市場(chǎng)、一次檢查多領(lǐng)域，打通了部門隔閡，提高了執(zhí)法效能，市場(chǎng)監(jiān)管綜合執(zhí)法力度明顯加強(qiáng)，改革成效顯著。但是，毋庸諱言，基層市場(chǎng)監(jiān)管綜合執(zhí)法仍然面臨不少問(wèn)題，在《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》已明確要求建立權(quán)威高效的市場(chǎng)監(jiān)管體制機(jī)制、國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局也已于2018年4月10日掛牌運(yùn)行的背景下，亟待上級(jí)部門在下一輪改革中統(tǒng)籌解決。

一、當(dāng)前基層市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法面臨的主要問(wèn)題

(一)法規(guī)不完善，基層市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法難度大

1、實(shí)體規(guī)定落后交叉競(jìng)合并存?；鶎邮袌?chǎng)監(jiān)管“三合一”后，工商、食藥、質(zhì)監(jiān)職責(zé)交叉，一個(gè)案件可能涉及多部法律法規(guī)或規(guī)章，執(zhí)法人員在定性處罰時(shí)難以把握，主要表現(xiàn)在:一是法規(guī)落后于時(shí)代，比如《產(chǎn)品質(zhì)量法》已25年未大修，新《計(jì)量法》也是千呼萬(wàn)喚不出來(lái)，《產(chǎn)品標(biāo)識(shí)標(biāo)注規(guī)定》則在2014年7月廢止后就沒(méi)了下文;二是法律交叉競(jìng)合，如企業(yè)在未登記相關(guān)經(jīng)營(yíng)范圍且未備案的情況下從事第二類醫(yī)療器械經(jīng)營(yíng)，可以適用《公司法》第二百一十一條第二款規(guī)定處以一萬(wàn)元以上十萬(wàn)元以下的罰款，也可以適用《醫(yī)療器械監(jiān)管監(jiān)督管理?xiàng)l例》相關(guān)規(guī)定處以一萬(wàn)元以下罰款。三是執(zhí)法解釋不一，如違法所得，原工商部門和原質(zhì)監(jiān)部門認(rèn)為獲利屬于違法所得，原食藥部門則認(rèn)為是全部貨值。

2、程序規(guī)定內(nèi)容不統(tǒng)一。原工商、食藥、質(zhì)監(jiān)部門各自都有處罰程序規(guī)定、案審規(guī)定、聽證規(guī)定等涉及行政處罰的部門規(guī)章，這些規(guī)章規(guī)定不一，執(zhí)法實(shí)踐中容易出錯(cuò)。例如，原食藥部門處罰程序中有合議環(huán)節(jié)、沒(méi)有核審環(huán)節(jié)，原工商部門處罰程序正好相反，而原質(zhì)監(jiān)部門的案審會(huì)設(shè)置跟前兩者也有區(qū)別;又如舉報(bào)投訴受理處置程序不一，對(duì)于舉報(bào)的受理，原工商部門規(guī)定自收到之日起7日內(nèi)決定是否立案，不予立案告知，特殊情況可以延長(zhǎng)至15日。而原食藥部門則規(guī)定5日內(nèi)決定是否受理，不予受理需告知，未告知的自收到之日起第5日即為受理。程序規(guī)定不一致容易導(dǎo)致規(guī)章適用不當(dāng)、程序違法等問(wèn)題，增加了復(fù)議訴訟被撤銷或敗訴的風(fēng)險(xiǎn)。

3、行政處罰的裁量和執(zhí)行有困惑。比如《行政處罰法》和有關(guān)處罰裁量規(guī)定中對(duì)減輕處罰和不處罰的適用情節(jié)不夠明確，導(dǎo)致基層不敢輕易適用減輕處罰和不處罰，有的處罰決定明顯有違過(guò)罰相當(dāng)原則，容易激化社會(huì)矛盾。又如行政處罰的執(zhí)行缺乏具體操作方式的規(guī)定，比如《公司登記管理?xiàng)l例》第七十四條規(guī)定的“取締”如何執(zhí)行的問(wèn)題，《特種設(shè)備安全法》罰則中規(guī)定的“沒(méi)收”對(duì)于附著在建筑物上且不可移動(dòng)的特種設(shè)備如何操作的問(wèn)題，等等。

(二)人事不匹配，基層市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法力不從心

1、人力和職責(zé)不匹配?；鶎印叭弦弧焙螅叭松偈露唷?、“權(quán)小責(zé)大”的問(wèn)題十分突出。以筆者所在的慈溪市市場(chǎng)監(jiān)管局(以下簡(jiǎn)稱慈溪局)為例，截至2018年5月，慈溪局實(shí)有行政事業(yè)在編人員354人，其中稽查大隊(duì)參公編制72人，約占20.34%。人數(shù)看似不少，但對(duì)應(yīng)的工作量則是壓力山大:1、截至2017年末慈溪市在冊(cè)經(jīng)營(yíng)實(shí)體突破15萬(wàn)戶，僅2017年即新增24177戶，同比增長(zhǎng)率達(dá)到31.44%;2、2017年慈溪局共查辦各類違法案件1480件，涉案貨值超過(guò)1000萬(wàn)元，罰沒(méi)款1668.81萬(wàn)元，另辦理移送公安司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任案件21件;3、2017年慈溪局受理消費(fèi)投訴舉報(bào)5095起，同比增長(zhǎng)29.35%，其中多數(shù)為職業(yè)舉報(bào);4、2017年慈溪局共處理110應(yīng)急聯(lián)動(dòng)(如電梯困人或現(xiàn)場(chǎng)調(diào)解)217件;5、2017年慈溪局共辦理外地協(xié)查案件79件，上級(jí)交辦質(zhì)量不合格197件，市場(chǎng)反溯質(zhì)量不合格173件，外地移交質(zhì)量不合格125件。除行政執(zhí)法以外，慈溪局同時(shí)還承擔(dān)著商事登記、企業(yè)服務(wù)、藥品流通、醫(yī)療器械、?；a(chǎn)品、食品生產(chǎn)、食品流通、餐飲服務(wù)、商標(biāo)廣告、市場(chǎng)合同、特種設(shè)備、標(biāo)準(zhǔn)計(jì)量、合格評(píng)定、舉報(bào)投訴等監(jiān)管職能，以及打擊傳銷、掃黃打非、缺陷消費(fèi)品召回、一打三整治、雙隨機(jī)一公開、三個(gè)省局各類專項(xiàng)整治行動(dòng)等等工作，乃至文明創(chuàng)建、平安創(chuàng)建、五水共治、三改一拆等非市場(chǎng)監(jiān)管任務(wù)，日常工作非常繁雜忙碌。因此，基層市場(chǎng)監(jiān)管部門執(zhí)法隊(duì)伍無(wú)法專職化，只能一人多職一崗多責(zé)，執(zhí)法效能因此大打折扣。

2、能力和要求有差距。原工商部門執(zhí)法領(lǐng)域廣，適用法規(guī)多，但是專業(yè)性不強(qiáng);原食藥和質(zhì)監(jiān)部門執(zhí)法領(lǐng)域窄，但是專業(yè)性較強(qiáng)?；鶎邮袌?chǎng)監(jiān)管“三合一”后，由于原工商執(zhí)法人員數(shù)量遠(yuǎn)超原質(zhì)監(jiān)和食藥，導(dǎo)致大量原工商人員直接從事食藥和質(zhì)監(jiān)工作，監(jiān)管人員專業(yè)能力不足的矛盾非常突出。隨著依法行政工作的深入推進(jìn)和當(dāng)事人法律意識(shí)的日益提高，基層市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法人員面臨既要懂法律、也要懂業(yè)務(wù)的更高要求。他們既要掌握三個(gè)部門的法律法規(guī)，也要熟悉三個(gè)系統(tǒng)的處罰程序，又要掌握商品和服務(wù)區(qū)分表、藥品目錄、保健品目錄、化妝品目錄、特種設(shè)備目錄、強(qiáng)制性認(rèn)證產(chǎn)品目錄、工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證目錄、產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)等等諸多繁雜的業(yè)務(wù)知識(shí)，還要密切關(guān)注涉及市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法的最新司法判例對(duì)執(zhí)法提出的要求。同時(shí)，由于欠缺系統(tǒng)的有針對(duì)性的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，執(zhí)法人員只能就事論事或者摸著石頭過(guò)河，遇到疑難案件經(jīng)常感覺(jué)力不從心。

(三)執(zhí)法有偏差，基層市場(chǎng)監(jiān)管疲于應(yīng)付

1、主動(dòng)干預(yù)式執(zhí)法耗費(fèi)大量執(zhí)法資源。原質(zhì)監(jiān)部門對(duì)質(zhì)量監(jiān)管的主要抓手是《產(chǎn)品質(zhì)量法》確立的產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督抽查制度，并無(wú)視企業(yè)主體責(zé)任，將抽查合格率高低作為考核評(píng)價(jià)質(zhì)監(jiān)部門工作成效的依據(jù)。原工商部門也不甘落后，出臺(tái)了《流通領(lǐng)域商品質(zhì)量監(jiān)督管理辦法》仿效。兩個(gè)部門一個(gè)在工廠一個(gè)在市場(chǎng)開展質(zhì)量抽查，在網(wǎng)絡(luò)市場(chǎng)興起后又相繼在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上展開抽查競(jìng)賽。這種被企業(yè)戲稱為“裁判下場(chǎng)踢球”的主動(dòng)干預(yù)式的執(zhí)法不但耗費(fèi)了大量行政資源和財(cái)政經(jīng)費(fèi)，根本未發(fā)現(xiàn)或解決重大質(zhì)量問(wèn)題，也未促進(jìn)產(chǎn)品質(zhì)量的根本好轉(zhuǎn)，長(zhǎng)期實(shí)施下來(lái)反倒形成基層市場(chǎng)監(jiān)管部門迫于考核壓力而受制于本應(yīng)是其監(jiān)管對(duì)象的技術(shù)機(jī)構(gòu)、基層戲稱“貓拍老鼠馬屁”的令人啼笑皆非的局面。其實(shí)，眾所周知，消費(fèi)品市場(chǎng)本是多層次的，優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)低質(zhì)低價(jià)，產(chǎn)品質(zhì)量應(yīng)由生產(chǎn)企業(yè)承擔(dān)主體責(zé)任，質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的產(chǎn)品都是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)出來(lái)的而不是政府抽查出來(lái)的。只要產(chǎn)品沒(méi)有導(dǎo)致人身傷害事故，消費(fèi)者也沒(méi)有投訴舉報(bào)，政府部門根本無(wú)需橫插一腳越俎代庖。

2、隊(duì)伍整合有難度。組成市場(chǎng)監(jiān)管部門的三個(gè)部門執(zhí)法思維各有所長(zhǎng)，比如，原質(zhì)監(jiān)部門和原食藥部門以保障安全為執(zhí)法原則，倚重標(biāo)準(zhǔn)和檢測(cè)，以技術(shù)執(zhí)法見長(zhǎng);而原工商部門則以保障公平為執(zhí)法原則，廣告、商標(biāo)和競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法倚重主觀認(rèn)定，以自由心證見長(zhǎng)。因此，三個(gè)系統(tǒng)對(duì)執(zhí)法隊(duì)伍的能力要求各不相同，隊(duì)伍整合和業(yè)務(wù)融合在一定時(shí)期內(nèi)都是基層市場(chǎng)監(jiān)管部門的艱巨任務(wù)。

(四)信息不通暢，基層市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法效率低

1、案源管理不統(tǒng)一。以慈溪為例，目前市場(chǎng)監(jiān)管系統(tǒng)舉報(bào)投訴依托四個(gè)平臺(tái)流轉(zhuǎn)，分別是全國(guó)12315互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)、浙江省統(tǒng)一政務(wù)咨詢投訴舉報(bào)平臺(tái)、原寧波市工商局12315舉報(bào)投訴指揮系統(tǒng)、原寧波食藥局舉報(bào)投訴系統(tǒng)四個(gè)平臺(tái)，平臺(tái)之間互不聯(lián)通，給數(shù)據(jù)歸集分析帶來(lái)很大困難，也給消費(fèi)維權(quán)工作帶來(lái)了不利的影響。四個(gè)平臺(tái)之間相互割裂，不僅大大增加了基層的工作量，平時(shí)要設(shè)專人管理四個(gè)平臺(tái)，還不利于舉報(bào)投訴數(shù)據(jù)的深度挖掘，難以對(duì)投訴熱點(diǎn)、社會(huì)輿情等問(wèn)題進(jìn)行及時(shí)分析應(yīng)對(duì)，原工商部門集中統(tǒng)一的執(zhí)法體系受到了削弱。

2、辦案系統(tǒng)不統(tǒng)一。以慈溪為例，目前工商類和食藥類案件已經(jīng)整合到浙江省工商局開發(fā)的案件管理系統(tǒng)，但是質(zhì)監(jiān)類案件仍舊使用由寧波市質(zhì)監(jiān)局開發(fā)的案件系統(tǒng)。兩個(gè)系統(tǒng)之間數(shù)據(jù)沒(méi)有打通，不能共享。一些跨部門的案件到底輸入哪個(gè)系統(tǒng)存在爭(zhēng)議。同時(shí)，由于原工商、食藥、質(zhì)監(jiān)各自有處罰程序規(guī)定，導(dǎo)致了執(zhí)法文書不統(tǒng)一，辦案流程不一致，基層執(zhí)法人員需要學(xué)習(xí)并熟練掌握兩個(gè)辦案系統(tǒng)，降低了辦案效率。

(五)追責(zé)隨意化，執(zhí)法人員履職存隱憂

基層“三合一”改革后，理論上所有領(lǐng)有營(yíng)業(yè)執(zhí)照的經(jīng)營(yíng)主體都是市場(chǎng)監(jiān)管部門的監(jiān)管對(duì)象，但是，由于涉及市場(chǎng)監(jiān)管部門的履職界限一直未能明確廓清，執(zhí)法人員履職面臨前有舉報(bào)人或當(dāng)事人對(duì)處理結(jié)果不滿而復(fù)議訴訟、后有紀(jì)委監(jiān)委對(duì)執(zhí)法過(guò)程是否存在失職瀆職的嚴(yán)格監(jiān)督的夾擊局面，基層市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法人員辦案可謂“麻桿打狼兩頭害怕”。目前，懸在基層執(zhí)法人員頭上的主要有敗訴追責(zé)風(fēng)險(xiǎn)和失職瀆職追責(zé)風(fēng)險(xiǎn)這兩把利劍。例如，基層執(zhí)法人員根據(jù)特種設(shè)備巡查計(jì)劃巡查了某企業(yè)，之后該企業(yè)特種設(shè)備出了死傷事故，巡查人員、所長(zhǎng)甚至分管的局領(lǐng)導(dǎo)都有可能被追責(zé)。網(wǎng)上搜索市場(chǎng)監(jiān)管部門人員動(dòng)輒被追責(zé)的新聞比比皆是，遠(yuǎn)有2008年“三鹿奶粉”事件多名工商系統(tǒng)干部被追責(zé)，近有2017年長(zhǎng)沙市質(zhì)監(jiān)局產(chǎn)品監(jiān)督處長(zhǎng)因滬昆高速邵陽(yáng)段“7.19”特大道路交通?；繁际鹿拾副蛔肪啃淌仑?zé)任，另有多名工商、質(zhì)監(jiān)干部受紀(jì)律處分，最新一例被追責(zé)的案例是2018年5月江西省撫州市市場(chǎng)監(jiān)管系統(tǒng)2名局領(lǐng)導(dǎo)因“地條鋼”監(jiān)管不力被撫州市紀(jì)委監(jiān)委處分，基層市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法人員為此戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢、如履薄冰;又如，杭州西湖區(qū)法院局一審判決直接將西湖區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管局對(duì)方林富炒貨店使用絕對(duì)化廣告用語(yǔ)的罰款由20萬(wàn)元變更為10萬(wàn)元，同時(shí)撤銷杭州市市場(chǎng)監(jiān)管局復(fù)議決定，這種立法嚴(yán)苛(罰款起點(diǎn)高額)導(dǎo)致執(zhí)法兩難(罰款若依法處高額則面臨當(dāng)事人復(fù)議訴訟風(fēng)險(xiǎn)，若減輕則面臨紀(jì)委監(jiān)委追究國(guó)有資產(chǎn)流失責(zé)任風(fēng)險(xiǎn))的兩難困境已經(jīng)引發(fā)執(zhí)法人員的深深擔(dān)憂。有執(zhí)法人員因此戲謔“一手拿槍一手拿香”，雖是玩笑話，卻道出了執(zhí)法人員的焦慮與無(wú)奈。

(六)行政執(zhí)法軟，打擊違法行為舉步維艱

1、法律對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)賦權(quán)不足

多年來(lái)，我國(guó)媒體曝光和社會(huì)關(guān)注的多是行政執(zhí)法亂的問(wèn)題，卻較少關(guān)注行政執(zhí)法軟的問(wèn)題。實(shí)際上，隨著執(zhí)法機(jī)關(guān)受制于內(nèi)外監(jiān)督的自我約束的強(qiáng)化和違法行為人被查處時(shí)的趨利避害的必然選擇，執(zhí)法太軟已經(jīng)成為所有執(zhí)法部門不容忽視、亟待解決的問(wèn)題，辦案量遠(yuǎn)超其他部門的市場(chǎng)監(jiān)管部門更是如此?，F(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)包括市場(chǎng)監(jiān)管部門在內(nèi)的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)賦權(quán)太少，導(dǎo)致基層市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法存在五個(gè)難:進(jìn)門難(當(dāng)事人關(guān)門拒檢)，取證難(當(dāng)事人或證人拒不配合提供資料)，調(diào)查難(當(dāng)事人或證人經(jīng)電話或書面通知拒不接受詢問(wèn)調(diào)查)，辦案難(當(dāng)事人拖延或回避)，送達(dá)難(處罰文書送達(dá)難)。執(zhí)法太軟的結(jié)果，一方面損害法律和執(zhí)法機(jī)關(guān)權(quán)威，另一方面縱容違法行為人有恃無(wú)恐。

2、相關(guān)部門配合不夠

主要表現(xiàn)在行刑銜接和強(qiáng)制執(zhí)行難。行刑銜接難方面，藥品行政執(zhí)法與刑事司法難以有效銜接的矛盾尤為突出。我國(guó)藥品管理法及其配套規(guī)章制度在規(guī)定藥品執(zhí)法行刑聯(lián)動(dòng)機(jī)制方面尚屬空白，這導(dǎo)致涉嫌犯罪的藥品違法案件在移送程序、證據(jù)規(guī)則、執(zhí)法主體等方面銜接不順暢，出現(xiàn)了藥品違法犯罪行為的監(jiān)管真空，無(wú)法及時(shí)有效地懲罰藥品犯罪分子;強(qiáng)制執(zhí)行難方面，一些地方的基層法院對(duì)當(dāng)事人逾期不繳罰款后的加倍罰款的非訴強(qiáng)制執(zhí)行原則上不支持，近來(lái)還因執(zhí)行案件標(biāo)的到位率的考核壓力而強(qiáng)化了審查導(dǎo)致市場(chǎng)監(jiān)管部門非訴強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)不受理率陡增(因?yàn)閬?lái)自市場(chǎng)監(jiān)管部門的申請(qǐng)占比很大)，這嚴(yán)重?fù)p害了市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法的公信力。

二、問(wèn)題產(chǎn)生的主要原因

筆者認(rèn)為，導(dǎo)致基層市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法面臨上述問(wèn)題的原因主要在于:一是部門定位不清晰。原工商、質(zhì)監(jiān)和食藥部門都存在既強(qiáng)調(diào)監(jiān)管、又強(qiáng)調(diào)服務(wù)的工作基調(diào)，甚至一段時(shí)期還滑入以政府公信力為企業(yè)背書的錯(cuò)誤道路，如國(guó)家免檢產(chǎn)品、馳名商標(biāo)等等，“三合一”后的基層市場(chǎng)監(jiān)管部門更是成了包羅萬(wàn)象的大雜燴;二是頂層設(shè)計(jì)不到位。我國(guó)長(zhǎng)期缺乏從建立全國(guó)性統(tǒng)一市場(chǎng)角度出發(fā)的統(tǒng)籌規(guī)劃，導(dǎo)致涉及市場(chǎng)監(jiān)管的工商、質(zhì)監(jiān)、食藥三個(gè)部門各自為政，部門、地方利益盛行;三是人為割裂無(wú)聯(lián)動(dòng)。長(zhǎng)期以來(lái)，由于涉及市場(chǎng)監(jiān)管的部門分立和職責(zé)分工，我國(guó)的生產(chǎn)和流通環(huán)節(jié)被割裂，監(jiān)管和執(zhí)法被割裂，上級(jí)和下級(jí)被割裂;四是全面出擊無(wú)重點(diǎn)。市場(chǎng)監(jiān)管部門職責(zé)廣泛，監(jiān)管產(chǎn)品目錄繁多，各類監(jiān)督抽查又是鋪天蓋地，再加上各級(jí)各類專項(xiàng)整治，上面千根線、下面一根針，工作任務(wù)往下逐級(jí)遞增，到了基層市場(chǎng)監(jiān)管局、所就成了不可承受之重，執(zhí)法人員只能疲于應(yīng)付。凡此種種，導(dǎo)致基層市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法領(lǐng)域積弊重重、亟待改革。

三、加強(qiáng)和改進(jìn)基層市場(chǎng)監(jiān)管綜合執(zhí)法的對(duì)策建議

關(guān)于如何加強(qiáng)和改進(jìn)基層市場(chǎng)監(jiān)管綜合執(zhí)法，筆者認(rèn)為，全系統(tǒng)上下需要著重做好以下八項(xiàng)工作:

(一)明確頂層設(shè)計(jì)

市場(chǎng)監(jiān)管綜合執(zhí)法頂層制度設(shè)計(jì)，也就是市場(chǎng)監(jiān)管綜合執(zhí)法的戰(zhàn)略規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)以構(gòu)建和維護(hù)全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)為目標(biāo)，以安全和公平為宗旨，以經(jīng)濟(jì)警察為使命，以謙抑和合理為原則，以中立被動(dòng)為介入方式，以信息技術(shù)為手段，全力打造一支上下一致、集中統(tǒng)一的市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法鐵軍。

(二)完善法律法規(guī)

1、以少而精為原則對(duì)現(xiàn)行實(shí)體法廢改立。首先要堅(jiān)決摒棄部門利益和集團(tuán)利益，對(duì)現(xiàn)行市場(chǎng)監(jiān)管實(shí)體法規(guī)開展大刀闊斧的廢改立。比如將《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理?xiàng)l例》和《認(rèn)證認(rèn)可條例》整合修訂為《消費(fèi)品安全法》，廢止原國(guó)家質(zhì)檢總局規(guī)章《產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督抽查管理辦法》和原國(guó)家工商總局規(guī)章《流通領(lǐng)域商品質(zhì)量監(jiān)督管理辦法》，把行政主導(dǎo)的產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督抽查制度改變?yōu)楦骷?jí)消協(xié)組織的商品質(zhì)量比較試驗(yàn)方式，執(zhí)法線索主要來(lái)源于侵權(quán)損害事故或消費(fèi)者投訴和行業(yè)協(xié)會(huì)舉報(bào)，變主動(dòng)干預(yù)式執(zhí)法為被動(dòng)介入式執(zhí)法，集中精力辦大案、要案和有影響力案件;其次要大幅縮減各類產(chǎn)品目錄范圍，比如特種設(shè)備目錄、強(qiáng)制性認(rèn)證產(chǎn)品目錄、醫(yī)療器械目錄、生產(chǎn)許可證目錄等等，把有限的人力聚焦重點(diǎn)產(chǎn)品的監(jiān)管，切實(shí)為基層減負(fù);再次，改革一些明顯不合理的現(xiàn)行制度，比如將缺陷消費(fèi)品召回完全交由企業(yè)自主開展，并可由基層消協(xié)登記備案，使執(zhí)法機(jī)構(gòu)從海量的缺陷消費(fèi)品召回工作中抽身;最后，要讓實(shí)體法中的罰則更具可操作性。比如將《特種設(shè)備安全法》罰則中的沒(méi)收設(shè)備改為責(zé)令拆除，將《產(chǎn)品質(zhì)量法》中的沒(méi)收產(chǎn)品改為監(jiān)督銷毀，以及在處罰種類中增加收繳類別。

2、以強(qiáng)化實(shí)操性為原則修訂現(xiàn)有程序法。一是要整合執(zhí)法程序，包括舉報(bào)投訴辦理程序、行政處罰程序、案件審理程序、處罰裁量通則等;二是要參考借鑒《公安機(jī)關(guān)人民警察現(xiàn)場(chǎng)制止違法犯罪行為操作規(guī)程》制定市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法操作細(xì)則或操作規(guī)程，要詳細(xì)具體可操作，比如現(xiàn)場(chǎng)檢查如何操作，違法行為人拒絕開門或拒絕檢查如何處理，查閱、復(fù)制如何操作，查封、扣押、登記保存如何操作，詢問(wèn)調(diào)查如何操作，調(diào)查人員拒不到場(chǎng)或拒不配合如何處理，沒(méi)收產(chǎn)品的執(zhí)行如何操作等等。三是要加賦行政強(qiáng)制權(quán)力。法諺有云，無(wú)救濟(jì)則無(wú)權(quán)利。同理，無(wú)保障則無(wú)權(quán)力。執(zhí)法須賦權(quán)，沒(méi)有強(qiáng)有力的執(zhí)法保障措施，我們的執(zhí)法就會(huì)成為鈍刀子。筆者認(rèn)為，對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管部門即使無(wú)法賦予短時(shí)間(如8個(gè)小時(shí))的人身強(qiáng)制權(quán)，至少應(yīng)賦予對(duì)當(dāng)事人的銀行存款、股權(quán)、汽車、廠房等財(cái)產(chǎn)的查詢、查封、凍結(jié)等強(qiáng)制權(quán)，向海關(guān)、稅務(wù)等執(zhí)法機(jī)關(guān)看齊，以保障執(zhí)法順利進(jìn)行。

(三)統(tǒng)一工作體制

1、統(tǒng)一執(zhí)法信息系統(tǒng)。要實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法的統(tǒng)一高效，就必須要建設(shè)并完善全國(guó)統(tǒng)一的投訴舉報(bào)處置系統(tǒng)、案件管理系統(tǒng)，并與商事登記系統(tǒng)等業(yè)務(wù)系統(tǒng)互聯(lián)互通，以實(shí)現(xiàn)執(zhí)法信息在全國(guó)范圍內(nèi)的共建共享。

2、對(duì)接其他部門信息系統(tǒng)。要與公安部門的公民身份系統(tǒng)、稅務(wù)部門、商務(wù)部門以及海關(guān)部門的業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)搭建接口，以實(shí)現(xiàn)執(zhí)法信息來(lái)源多樣化、立體化，保障和促進(jìn)市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法。

3、充分利用網(wǎng)絡(luò)取證工具?！肮び破涫卤叵壤淦鳌?，存證云、可信時(shí)間戳等網(wǎng)絡(luò)取證工具是互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代尤其是移動(dòng)互聯(lián)時(shí)代的執(zhí)法利器，市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法不但要加強(qiáng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)違法行為的查處，也要在執(zhí)法領(lǐng)域熟練運(yùn)用上述取證工具。

(四)加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)

1、明確隊(duì)伍建設(shè)目標(biāo)。筆者認(rèn)為，未來(lái)市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法越來(lái)越需要一專多能的復(fù)合型人才，例如在本專業(yè)之外的法學(xué)、心理學(xué)、社會(huì)學(xué)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)等方面有一技之長(zhǎng)的人才。各級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管部門要結(jié)合本地實(shí)際深入謀劃執(zhí)法人才戰(zhàn)略，做好新進(jìn)人員招錄計(jì)劃和在冊(cè)人員培養(yǎng)規(guī)劃。

2、全面推行執(zhí)法崗位職責(zé)描述。筆者認(rèn)為，要在基層市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法機(jī)構(gòu)中全面推行崗位職責(zé)描述，其中，一線執(zhí)法人員的基本工作職責(zé)應(yīng)包括:收集報(bào)告案件線索;提取案件證據(jù);調(diào)查案件事實(shí);撰寫調(diào)查報(bào)告等執(zhí)法文書;聽取并復(fù)核當(dāng)事人陳述申辯;送達(dá)執(zhí)法文書;執(zhí)行處罰決定;公示處罰信息;辦理案件協(xié)查;參與承辦案件的聽證和復(fù)議訴訟;錄入案件信息管理系統(tǒng);辦理行刑銜接工作;承辦其他事務(wù)。同時(shí)，要在基層市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法隊(duì)伍中建立主辦負(fù)責(zé)制，一崗雙責(zé)制，全面提升執(zhí)法人員責(zé)任心。

3、加強(qiáng)在職教育培訓(xùn)。市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)日新月異，執(zhí)法人員錄用后并不能一勞永逸，應(yīng)該建立系統(tǒng)有效的在職教育培訓(xùn)體系。首先要明確執(zhí)法人員應(yīng)該普遍具備的技能，比如現(xiàn)場(chǎng)處置技巧，刑事偵查學(xué)，心理學(xué)，談判技巧，互聯(lián)網(wǎng)基本知識(shí)，外經(jīng)外貿(mào)知識(shí)等等，并有計(jì)劃、有步驟地邀請(qǐng)專家學(xué)者和辦案能手對(duì)基層執(zhí)法人員開展精準(zhǔn)專業(yè)、有針對(duì)性的培訓(xùn);其次各級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法機(jī)構(gòu)都要有專人定期編輯典型案例或執(zhí)法動(dòng)態(tài)信息，及時(shí)傳遞分發(fā)給基層執(zhí)法人員，用于指導(dǎo)執(zhí)法實(shí)踐與時(shí)俱進(jìn);最后要加強(qiáng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)、執(zhí)法人員的定期輪崗交流。

4、全力推進(jìn)執(zhí)法力量下沉。要弱化直至取消地市一級(jí)執(zhí)法隊(duì)伍和力量，建立省直管縣(市、區(qū))的執(zhí)法組織體制，將編制和人員配備向基層縣市區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)市場(chǎng)監(jiān)管所傾斜，強(qiáng)化基層執(zhí)法力量。

(五)改進(jìn)工作機(jī)制

1、統(tǒng)一執(zhí)法形象。統(tǒng)一執(zhí)法著裝、執(zhí)法文書和執(zhí)法裝備，加強(qiáng)執(zhí)法辦案區(qū)規(guī)范化建設(shè)，全面引入視覺(jué)識(shí)別(VI)系統(tǒng)，做到從上到下、從東到西、從里到外統(tǒng)一規(guī)范。

2、統(tǒng)一執(zhí)法機(jī)制。打破地域分割，在市場(chǎng)監(jiān)管綜合執(zhí)法隊(duì)伍中建立省以下垂直(省直管縣)、雙重領(lǐng)導(dǎo)、以條為主的管理體制，實(shí)施重大案件專案組查辦、跨區(qū)域案件協(xié)作查辦，確保指揮暢通、上下聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)全國(guó)一盤棋的執(zhí)法體制機(jī)制。

3、充分利用信息技術(shù)。應(yīng)用中國(guó)移動(dòng)開發(fā)的集團(tuán)彩云通信錄或阿里巴巴集團(tuán)開發(fā)的釘釘軟件創(chuàng)建全省乃至全國(guó)性的執(zhí)法人員通信錄，建立覆蓋全省乃至全國(guó)的執(zhí)法交流微信群，構(gòu)建上下一體的通信聯(lián)絡(luò)網(wǎng)。同時(shí)要開發(fā)市場(chǎng)監(jiān)管法律查詢手機(jī)APP供執(zhí)法人員下載使用。

(六)優(yōu)化考評(píng)監(jiān)督

1、執(zhí)法考評(píng)要以案件質(zhì)量為核心。要擯棄以罰沒(méi)款、案件數(shù)、復(fù)議訴訟敗訴率來(lái)考核的舊有考評(píng)機(jī)制，重點(diǎn)考核案件質(zhì)量，同時(shí)多角度導(dǎo)入評(píng)價(jià)指標(biāo)，比如上級(jí)對(duì)交辦案件辦理結(jié)果的滿意度，其他部門對(duì)移交案件辦理成效的反饋，同級(jí)政府法制部門的案卷評(píng)查結(jié)果，等等。

2、執(zhí)法考評(píng)要以社會(huì)效益為導(dǎo)向。要引入社會(huì)調(diào)查機(jī)構(gòu)等第三方機(jī)構(gòu)對(duì)舉報(bào)投訴群眾、行業(yè)協(xié)會(huì)、地方商會(huì)開展關(guān)于市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法的問(wèn)卷調(diào)查，同時(shí)以及檢察院民行監(jiān)督部門等其他相關(guān)部門收集意見建議。要少提執(zhí)法創(chuàng)新，多講依法行政，少做負(fù)面評(píng)價(jià)，多做正向激勵(lì)。

3、強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督。嘗試建立執(zhí)法監(jiān)督員制度，邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員和律師等成立市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法監(jiān)督隊(duì)伍，構(gòu)建全方位、多維度、立體式的執(zhí)法監(jiān)督體系。

(七)厘清履職邊界

1、明確市場(chǎng)監(jiān)管綜合執(zhí)法主要職責(zé)。要對(duì)現(xiàn)有的執(zhí)法權(quán)力進(jìn)行全面的梳理，以清單列舉的方式對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法邊界進(jìn)行合理劃定，把準(zhǔn)失職瀆職追責(zé)底線，降低履職風(fēng)險(xiǎn)，堅(jiān)決避免基層市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法干部流汗又流淚。

2、要加強(qiáng)和紀(jì)委監(jiān)委、檢察院、政府法制部門等的聯(lián)系溝通。要多與兄弟部門交流探討市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法工作，主動(dòng)邀請(qǐng)公檢法機(jī)關(guān)對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法疑難問(wèn)題開展會(huì)商，邀請(qǐng)紀(jì)委監(jiān)委對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法開展現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督等等，要讓市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法公開透明、取信于民。

(八)推動(dòng)部門協(xié)同

1、主動(dòng)匯報(bào)對(duì)接，發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)?；鶎邮袌?chǎng)監(jiān)管部門應(yīng)主動(dòng)向?qū)俚攸h委政府匯報(bào)重大案件或事項(xiàng)，加強(qiáng)和公檢法、紀(jì)委監(jiān)委以及其他工作部門的聯(lián)系溝通和對(duì)接配合，在信息共享、線索交接、案件移送等方面通力合作，建立健全跨部門執(zhí)法協(xié)作機(jī)制。

2、做好行刑銜接，做到涉刑必移。要加強(qiáng)與公安司法機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)配合，準(zhǔn)確把握市場(chǎng)監(jiān)管部門管轄案件的行刑邊界和刑事案件立案追訴標(biāo)準(zhǔn)，復(fù)雜疑難案件應(yīng)做到公安司法機(jī)關(guān)同步介入、同步會(huì)商。 

3、配合強(qiáng)制執(zhí)行，維護(hù)執(zhí)法權(quán)威。要加強(qiáng)和法院執(zhí)行部門的溝通協(xié)調(diào)，全力配合法院執(zhí)行工作，必要時(shí)選派執(zhí)法人員到法院執(zhí)行部門跟班學(xué)習(xí)，把非訴行政處罰案件強(qiáng)制執(zhí)行工作落到實(shí)處，做到應(yīng)執(zhí)盡執(zhí)，堅(jiān)決維護(hù)市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法權(quán)威。

加強(qiáng)和改進(jìn)市場(chǎng)監(jiān)管綜合執(zhí)法是一項(xiàng)浩大的系統(tǒng)工程，需要全體市場(chǎng)監(jiān)管人上下一心、集思廣益、協(xié)同配合、狠抓落實(shí)。為實(shí)現(xiàn)保障消費(fèi)者人體健康和人身財(cái)產(chǎn)安全，維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序，構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的歷史使命，我們要以打鐵還需自身硬的要求時(shí)刻勉勵(lì)自己，將市場(chǎng)監(jiān)管綜合執(zhí)法體制機(jī)制改革進(jìn)行到底。

來(lái)源:中國(guó)質(zhì)量投訴網(wǎng)

作者:劉鵬飛 浙江慈溪市市場(chǎng)監(jiān)管局

羅鋒 浙江慈溪市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督檢驗(yàn)檢測(cè)服務(wù)中心

編輯:食安通團(tuán)隊(duì)www.eshian.com