此輪機(jī)構(gòu)改革后，部門職責(zé)分工有了很大調(diào)整，根據(jù)職能調(diào)整以及新《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部負(fù)責(zé)全國農(nóng)村宅基地改革和管理有關(guān)工作。2019年12月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、自然資源部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于規(guī)范農(nóng)村宅基地審批管理的通知》，明確了兩部門在農(nóng)村宅基地審批管理方面各自應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)，并明確農(nóng)業(yè)農(nóng)村部負(fù)責(zé)宅基地違法用地查處工作。但在實(shí)踐中，職責(zé)界限不清、處罰主體模糊的現(xiàn)象依然大量存在。  法律賦予自然資源主管部門對(duì)宅基地違法用地查處的相關(guān)職責(zé) 非法占用永久基本農(nóng)田建造農(nóng)民住宅的查處權(quán)。新《土地管理法》第35條規(guī)定，農(nóng)村村民建造住宅即使符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃、村莊規(guī)劃，也不得占用永久基本農(nóng)田。自然資源部公布的《自然資源部行政處罰事項(xiàng)清單》中，非法占用永久基本農(nóng)田建窯、建房、建墳、挖砂、采石等或者從事其他活動(dòng)破壞永久基本農(nóng)田的行為等，均列入行政處罰事項(xiàng)。因此，查處非法占用永久基本農(nóng)田違法用地（包括宅基地違法用地），是當(dāng)前自然資源部門的重要職權(quán)。 非法占用一般耕地建造農(nóng)民住宅的查處權(quán)。《自然資源部行政處罰事項(xiàng)清單》將占用永久基本農(nóng)田和占用一般耕地列為兩種不同處罰事項(xiàng)名稱和處罰種類。新《土地管理法》第75條對(duì)兩種處罰事項(xiàng)的法律責(zé)任做了相應(yīng)規(guī)定，占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、取土等破壞種植條件的，或者因開發(fā)土地造成土地荒漠化、鹽漬化的，由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門與自然資源部門按照職責(zé)進(jìn)行查處，但沒有明確兩個(gè)部門的具體查處職責(zé)。筆者認(rèn)為，對(duì)非法占用一般耕地建造住宅的行為，在沒有新的行政法規(guī)明確查處主體之前，應(yīng)暫由自然資源部門行使查處職權(quán)。 非法占用國有建設(shè)用地建造農(nóng)民住宅的查處權(quán)。新《土地管理法》規(guī)定，建設(shè)單位使用國有土地的，應(yīng)當(dāng)按照土地使用權(quán)出讓等有償使用合同的約定或土地使用權(quán)劃撥批準(zhǔn)的文件規(guī)定使用土地。對(duì)不按照批準(zhǔn)的用途使用土地的，由縣級(jí)以上人民政府自然資源部門責(zé)令交還土地，處以罰款。在已辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用及土地征收的區(qū)塊上安排失地農(nóng)民建造住宅出現(xiàn)違法用地也適用上述規(guī)定，由自然資源部門查處。在土地一級(jí)市場取得或通過行政劃撥取得國有建設(shè)用地上的違法用地，出現(xiàn)改變批準(zhǔn)用途或不按建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)等違法行為情形的，機(jī)構(gòu)改革后相關(guān)查處職責(zé)均由自然資源部門行使。 宅基地違法用地查處主體不清的幾種情形 非法占用一般耕地建造農(nóng)民住宅的查處主體問題。宅基地既是集體建設(shè)用地的一種，又在用地規(guī)模和布局上受國土空間規(guī)劃的限制，使宅基地審批管理客觀上形成農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門、自然資源部門分管的體制。其中，占用一般耕地具體哪些行為屬于自然資源主管部門負(fù)責(zé)處理，哪些行為屬于農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門負(fù)責(zé)處理，目前尚無明確的法律法規(guī)規(guī)定，客觀上造成農(nóng)村住宅非法占用耕地的查處主體存有爭議。尤其當(dāng)前涉及占用一般耕地等違法用地（包括農(nóng)村住宅）是部級(jí)衛(wèi)片執(zhí)法的主要類型，如何查處才符合職責(zé)范圍，須進(jìn)一步明確。 非法占用未利用地建造農(nóng)民住宅的查處主體問題。法律規(guī)定農(nóng)村村民建造住宅必須符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃、村莊規(guī)劃，盡量使用原有的宅基地和村內(nèi)空閑地。這里所說村內(nèi)“空閑地”是指村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)的空閑地。但現(xiàn)實(shí)中，在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃、村莊規(guī)劃區(qū)外未利用地上建造住宅，也是農(nóng)村村民利用空閑地建造住宅的類型之一，一些地方甚至出臺(tái)文件鼓勵(lì)農(nóng)村利用規(guī)劃區(qū)外的未利用地建造住房。此類用地違法行為同自然資源部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門監(jiān)管職責(zé)都有一定的關(guān)聯(lián)度，但尚無法律法規(guī)明確查處主體。另外，法律只規(guī)定擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地的處罰標(biāo)準(zhǔn)，沒有規(guī)定未利用地改為建設(shè)用地的處罰標(biāo)準(zhǔn)，即使明確了非法占用未利用地建造農(nóng)民住宅的查處主體，也無法進(jìn)行處罰。 非法占用國有土地建造農(nóng)民住宅的查處主體問題。現(xiàn)實(shí)中，農(nóng)村村民占用國有建設(shè)用地建造住宅的情況比較復(fù)雜，同樣存在需要明確查處主體的問題，如在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)存量國有建設(shè)用地上非法建造或非法翻建、改建、擴(kuò)建農(nóng)民住宅的問題；在集鎮(zhèn)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)的存量國有建設(shè)用地上非法建造或非法翻建、改建、擴(kuò)建農(nóng)民住宅的執(zhí)法主體問題；在村莊規(guī)劃區(qū)范圍外非法占用國有農(nóng)用地上建造農(nóng)民住宅的執(zhí)法主體等。上述國有建設(shè)土地處在城市規(guī)劃區(qū)、集鎮(zhèn)、村莊規(guī)劃區(qū)等不同的規(guī)劃范圍內(nèi)，且大部分國有建設(shè)用地都是從土地二級(jí)市場取得，存在原出讓合同約定用途、規(guī)劃設(shè)計(jì)條件等規(guī)定難以約束等問題，自然資源部門按批后監(jiān)管方式行使職責(zé)也缺乏依據(jù)。同時(shí)，國有農(nóng)用地使用權(quán)還存在法律地位不明、權(quán)屬不清等問題。不同類型、規(guī)劃的宅基地違法用地，因法定職責(zé)交叉造成查處主體難以確定。 現(xiàn)階段自然資源部門查處宅基地違法用地的職責(zé)范圍 在衛(wèi)片執(zhí)法中細(xì)化宅基地違法用地查處職責(zé)。新《土地管理法》實(shí)施后，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門、自然資源部門聯(lián)合出臺(tái)文件，明確了各自在農(nóng)村宅基地審批管理上的職責(zé)分工：自然資源部門負(fù)責(zé)國土空間規(guī)劃、土地利用計(jì)劃和規(guī)劃許可等工作，依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和規(guī)劃許可等相關(guān)工作；農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門負(fù)責(zé)宅基地分配、使用、流轉(zhuǎn)、完善用地標(biāo)準(zhǔn)、違法用地查處等工作。但對(duì)宅基地違法用地查處職責(zé)是否限定在村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)未做規(guī)定。隨著2019年度部級(jí)衛(wèi)片執(zhí)法工作的開展，兩部門的查處職責(zé)分工逐漸提上議事日程。目前，有效的途徑是通過政府行政執(zhí)法的層面先行一步，細(xì)化兩部門在具體查處時(shí)的職責(zé)分工。建議自然資源部門會(huì)同農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門在部級(jí)衛(wèi)片執(zhí)法檢查中制定宅基地違法用地查處的規(guī)范性文件，明確兩部門衛(wèi)片執(zhí)法中涉及宅基地圖斑下發(fā)、內(nèi)業(yè)比對(duì)、外業(yè)調(diào)查、宅基地合法性判定及判定依據(jù)、宅基地違法用地查處的相關(guān)職責(zé)。 配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)宅基地進(jìn)行規(guī)范和監(jiān)管。中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的通知》（中農(nóng)發(fā)〔2019〕11號(hào)），提出了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府要探索建立宅基地統(tǒng)一管理機(jī)制，負(fù)責(zé)對(duì)宅基地申請(qǐng)、審批、使用的全程監(jiān)管，開展農(nóng)村宅基地動(dòng)態(tài)巡查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和處置涉及宅基地的各類違法行為，防止產(chǎn)生新的違法違規(guī)占用現(xiàn)象等工作。文件要求自然資源部門根據(jù)法律賦予土地管理的職責(zé)，配合農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府做好以下幾個(gè)工作：在審核批準(zhǔn)方面，要負(fù)責(zé)對(duì)用地建造住宅是否符合國土空間規(guī)劃、用途管制要求以及核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證進(jìn)行審查。在用地建房全過程管理方面，配合落實(shí)宅基地申請(qǐng)審查到場、批準(zhǔn)后丈量批放到場、住宅建成后核查到場等“三到場”工作。在宅基地日常執(zhí)法方面，要配合開展宅基地用地動(dòng)態(tài)巡查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和處置涉及宅基地使用和建房規(guī)劃的各類違法違規(guī)行為。 推動(dòng)宅基地違法用地查處制度的改革。在推動(dòng)宅基地違法用地查處制度改革上，要堅(jiān)持行政處罰的“法定原則”，即只有法律或者法規(guī)明確規(guī)定的，才能實(shí)施行政處罰。盡管《自然資源部行政處罰事項(xiàng)清單》中規(guī)定了占用永久基本農(nóng)田建窯、建墳、建房、挖砂、采石、采礦、取土等違法行為查處主體是自然資源部門，但要充分考慮改革后自然資源部門的主要法定職責(zé)是統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)、統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)。隨著法定職責(zé)的落實(shí)，自然資源部門對(duì)宅基地違法用地涉及占用永久基本農(nóng)田的查處職責(zé)也應(yīng)逐漸轉(zhuǎn)到農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門。 新《土地管理法》已對(duì)宅基地制度改革留出了空間，即新法明確宅基地制度改革職責(zé)交給農(nóng)業(yè)農(nóng)村部，說明宅基地制度改革有了新的方向和部署。鑒于此，筆者認(rèn)為，宅基地違法用地查處工作的改革方向是統(tǒng)一由一個(gè)部門行使，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門承擔(dān)的宅基地管理法定職責(zé)決定了其是宅基地違法用地的查處主體。因此，除占用永久基本農(nóng)田及自然資源部門作為國有土地出讓方或劃撥決定者履行國有建設(shè)用地批后監(jiān)管職責(zé)，以及在國有土地上進(jìn)行宅基地違法用地由自然資源部門查處外，其他宅基地違法用地不論是否在村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)，都應(yīng)由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門負(fù)責(zé)查處。 （作者單位：浙江省杭州市自然資源局蕭山分局 本文刊發(fā)于《中國土地》2020年第3期） |
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