我國正處于史上最快的老齡化進(jìn)程中。按照聯(lián)合國標(biāo)準(zhǔn)，60歲以上人口超過人口總數(shù)的10%或65歲以上人口超過人口總數(shù)的7%即為人口老齡化。我國從1999年即進(jìn)入老齡化社會(huì)。據(jù)全國老齡辦統(tǒng)計(jì)，截至2017年年底，我國60歲及以上人口為2.4億，占總?cè)丝诘?7.3%；是世界上唯一一個(gè)老年人口過億的國家；且老年人口還在以每年3%的速度快速增長，是同期人口增速的五倍多。預(yù)計(jì)2020年60歲以上老人將達(dá)到2.55億，2025年將超過3億人。我國人口老齡化呈現(xiàn)速度快、規(guī)模大、空巢化，未富先老等基本特征，其中農(nóng)村60及65對以上的人口均高于城鎮(zhèn)。即使考慮到二胎政策，我國老齡化日加嚴(yán)重的趨勢仍不可逆轉(zhuǎn)。

隨著我國人口老齡化和高齡化的快速推進(jìn)，農(nóng)民養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)正日益顯現(xiàn)。與城鎮(zhèn)相比較，農(nóng)村養(yǎng)老問題更為嚴(yán)峻和緊迫，民族地區(qū)尤其如此。中國少數(shù)民族省區(qū)基本位于邊疆地區(qū)，內(nèi)蒙古、廣西、貴州、云南、西藏、青海、寧夏、新疆等八個(gè)民族省區(qū)面積占全國領(lǐng)土面積的60%，具有重要的戰(zhàn)略地位，除內(nèi)蒙古外，城鎮(zhèn)化率即城鎮(zhèn)人口比例均低于全國58.52%的水平。且與內(nèi)陸各省區(qū)相比，民族地區(qū)老齡化人口雖然相對較少，但老年人口增長速度快于全國平均水平。在現(xiàn)行中國農(nóng)村人口老齡化程度日益加劇和人口流動(dòng)加劇的背景下，研究民族地區(qū)農(nóng)民的養(yǎng)老問題，無疑具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

2018年9月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018－2022年）》中提出，要加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)和提升農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)能力。這為解決農(nóng)村問題包括農(nóng)民養(yǎng)老問題提供了重要的政策指引。少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)相對落后，包括養(yǎng)老保障體系在內(nèi)的社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施普遍不完善，而工業(yè)化浪潮的沖擊致使年輕勞動(dòng)力大量外流，更加速了人口老齡化趨勢。與其他地區(qū)相比，農(nóng)民養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)更加突出，對養(yǎng)老保障制度的需求更加迫切。目前民族地區(qū)養(yǎng)老保障以家庭養(yǎng)老為主，社會(huì)養(yǎng)老、社會(huì)救助以及商業(yè)保險(xiǎn)為輔，這些項(xiàng)目都在不同程度上存在一些困難和問題，需要采取相應(yīng)對策，如國家立法、行政介入以及民眾配合來加以完善。黨和國家歷來十分關(guān)心“三農(nóng)”問題以及少數(shù)民族地區(qū)的和諧和穩(wěn)定，養(yǎng)老保障問題事關(guān)民族地區(qū)農(nóng)村的家家戶戶，理應(yīng)擺在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要位置。

社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度理論是綜合了政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、歷史和文化等多學(xué)科的研究領(lǐng)域，尤其是政治因素在社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革中所起的作用經(jīng)常使社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)理論變得蒼白無力。[1]因此，理論上的研究和爭論并沒有像其他學(xué)科那樣直接地引起改革上的重大進(jìn)展。盡管如此，由于社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度具有復(fù)雜性、綜合性強(qiáng)，利益關(guān)系敏感等特征，仍不可缺乏理論指導(dǎo)。在諸多理論觀點(diǎn)中，以下幾項(xiàng)對本文的研究具有重要借鑒意義。

福利經(jīng)濟(jì)學(xué)之父庇古認(rèn)為，福利可分為兩類，一類是廣義的福利，即所謂的“社會(huì)福利”，包括自由、家庭幸福、精神愉快、友誼、正義等，另一類是狹義的福利，即所謂“經(jīng)濟(jì)福利”，即能以貨幣計(jì)量的那部分福利，福利在很大程度上受國民收入數(shù)量和國民收入在社會(huì)成員間的分配方式影響，一般來說，國民收入總量越大，福利越大；國民收入分配越平均，福利也越大。因此，減低收入不均的程度，是福利最大化的必要條件。[2]

通過法律來增進(jìn)人類的福利，歷史上各國長期未曾重視，社會(huì)保障法是新興的增進(jìn)人類福利最主要的法律領(lǐng)域。從實(shí)踐來看，社會(huì)保障法一方面直接確定社會(huì)成員直接分享經(jīng)濟(jì)增長和社會(huì)文明成果的權(quán)利，來改善人們的生活水平和質(zhì)量；另一方面，通過將富人的部分財(cái)富轉(zhuǎn)移給窮人，力圖達(dá)到分配均衡，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利最大化。該理論解釋了養(yǎng)老保險(xiǎn)產(chǎn)生和發(fā)展的經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)。

公平通常被認(rèn)為是保證人們的合理需求和利益的制度理念。法是實(shí)現(xiàn)公平、正義的手段，社會(huì)保障法對公平的價(jià)值主要表現(xiàn)在“分配的公平”。社會(huì)保障法關(guān)注的公平的達(dá)成，通過對“市場分配”缺陷的彌補(bǔ)和調(diào)節(jié)來實(shí)現(xiàn)。單純的市場分配也存在著難以克服的不足與缺陷，比如可表現(xiàn)為由于社會(huì)成員擁有的要素?cái)?shù)量和質(zhì)量不同，造成他們的競爭機(jī)會(huì)不均等，進(jìn)而收入也不平等。這些要素主要體現(xiàn)在擁有的財(cái)產(chǎn)和個(gè)人天賦的差別，這是市場機(jī)制難以調(diào)節(jié)和克服的。其結(jié)果可能是要素上處于不利地位的老年、殘廢和失業(yè)的社會(huì)成員收入低于最低生活水平、無法取得收入以至不能生存。

市場分配客觀上所導(dǎo)致的分配不公平，是市場機(jī)制的內(nèi)在缺陷，需借助市場以外的政治的、社會(huì)的力量來加以矯正和彌補(bǔ)。國家通過立法實(shí)施社會(huì)保障政策就是重要途徑之一。一方面，以國家立法通過稅收調(diào)節(jié)，多方面救助低收入者；另一方面，政府、單位或集體、個(gè)人三方共同負(fù)擔(dān)的原則，幫助那些年老、病殘等弱勢群體，從而彌補(bǔ)市場競爭分配的缺陷，關(guān)照市場競爭中的弱者和貧困者。該理論貫穿于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度始終。

最早對制度進(jìn)行明確界定的是美國學(xué)者舒爾茨，他認(rèn)為制度是一種行為規(guī)則，這些規(guī)則涉及社會(huì)、政治及經(jīng)濟(jì)行為，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中扮演著重要角色。當(dāng)現(xiàn)有制度能夠滿足人們的需要，并且達(dá)到人們的滿意而不需做出改變時(shí)，這種狀態(tài)就是制度均衡。從功利主義的角度看，現(xiàn)存制度安排作出改變不能給人們帶來額外利潤，不存在改變的動(dòng)力和誘因，又稱為帕累托最佳狀態(tài)。

從一種原有制度安排轉(zhuǎn)變?yōu)榱硪环N新的制度安排就是制度變遷。之所以必須將A制度變成B制度，是因?yàn)锽制度之中存在一種潛在的外部利潤，是主體期望得到的，這就是制度變遷的誘因。因?yàn)檫@種適當(dāng)?shù)闹贫劝才呕蚪粨Q屬于帕累托改進(jìn)，它是在某種既定的資源配置的狀態(tài)下，在提高一部分人的福利或滿足程度的同時(shí)，不降低其他所有人的利益，從而使社會(huì)凈收益增加。[3] 經(jīng)濟(jì)改革中通常應(yīng)用帕累托改進(jìn)理論，可以使改革能夠比較順利地推進(jìn)。社會(huì)轉(zhuǎn)型首先從外部改變了中國農(nóng)村傳統(tǒng)養(yǎng)老的制度安排和制度結(jié)構(gòu)，這必然促使其內(nèi)在矛盾激化，動(dòng)搖其存在基礎(chǔ)，進(jìn)而對現(xiàn)行制度的凈收益產(chǎn)生深刻影響。該理論能夠?qū)χ贫茸兏锾峁┲笇?dǎo)。

從世界范圍來看，社會(huì)保障的制度模式主要有四種，即國家保障模式，這種模式以實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的國家為主；福利國家模式，這種模式以北歐國家為代表，又被稱為“斯堪的納維亞”模式；強(qiáng)制儲(chǔ)蓄模式，這種模式以新加坡和智利為代表。社會(huì)保險(xiǎn)模式，這種模式以法國和美國為代表。改革開放以后，中國進(jìn)行了社會(huì)保障制度的改革，借鑒了新加坡的強(qiáng)制儲(chǔ)蓄型養(yǎng)老保障模式和福利國家模式中的現(xiàn)收現(xiàn)付模式，創(chuàng)立了“統(tǒng)賬結(jié)合”的個(gè)人賬戶和社會(huì)統(tǒng)籌賬戶共存的新型社會(huì)保障制度模式。

社會(huì)保障被稱為社會(huì)的“安全閥”和“減震器”。從社會(huì)公平理論的視角，它通過對國民收入進(jìn)行再分配，在最大限度內(nèi)達(dá)到社會(huì)公平的效果，緩解和消除不滿和對抗情緒，實(shí)現(xiàn)社會(huì)安寧和良好秩序。[4]比較而言，農(nóng)民群體收入相對不固定，在社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)和操作上難度更大。即便在西方國家，農(nóng)民社會(huì)保障制度的確立比有固定勞動(dòng)關(guān)系者要晚得多，這是由社會(huì)保障制度自身具有的風(fēng)險(xiǎn)所決定的。

人口老齡化以及養(yǎng)老保障是一個(gè)世界性難題，但對發(fā)展中國家而言問題尤其嚴(yán)峻。人到了晚年能夠保持一定的生活水平并免于陷入貧困，是一個(gè)社會(huì)文明進(jìn)步的重要標(biāo)準(zhǔn)，是社會(huì)發(fā)展水平的重要尺度，同時(shí)也是現(xiàn)代民族或國家應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任。[5]長期以來，我國農(nóng)民的養(yǎng)老保障主要是建立在土地保障和傳統(tǒng)孝道基礎(chǔ)上的家庭養(yǎng)老，并結(jié)合社會(huì)養(yǎng)老以及商業(yè)養(yǎng)老等模式。在自給自足的自然經(jīng)濟(jì)條件下，主要依靠家庭養(yǎng)老；計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期為家庭養(yǎng)老輔之以社會(huì)救濟(jì)和社會(huì)福利；改革開放以后，家庭養(yǎng)老和社會(huì)養(yǎng)老成為農(nóng)民養(yǎng)老的主要形式。從民族地區(qū)目前的實(shí)際來看，養(yǎng)老保障模式家為庭養(yǎng)老、社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)為主，社會(huì)救助和商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)為輔。

1.家庭養(yǎng)老的涵義

養(yǎng)老方式是由經(jīng)濟(jì)形態(tài)決定的，并隨著經(jīng)濟(jì)形態(tài)的發(fā)展而變化，家庭養(yǎng)老是家庭經(jīng)濟(jì)所決定的。[5]一定時(shí)期內(nèi)，以家庭為單位進(jìn)行的資源分配，強(qiáng)化了家庭養(yǎng)老存續(xù)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。家庭成員對老年人的供養(yǎng)，是一種以土地保障為基礎(chǔ)，通過以土地為主要財(cái)產(chǎn)的代際之間財(cái)富的流動(dòng)而實(shí)現(xiàn)的。家庭養(yǎng)老存在的文化基礎(chǔ)是留存幾千年的中國“孝”文化，孝道是儒家提倡的一套報(bào)恩事親的思想體系。孝道可以使老年父母即便在喪失長老權(quán)利的情況下依然能夠維護(hù)他們的利益和尊嚴(yán)。

在自然經(jīng)濟(jì)和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，家庭養(yǎng)老在農(nóng)民養(yǎng)老模式在農(nóng)村養(yǎng)老中占有絕對的支配地位。費(fèi)孝通認(rèn)為，我國傳統(tǒng)社會(huì)是采用“反饋模式”，即父母在子女年幼時(shí)對其撫育，而在父母晚年時(shí)得到長大后的子女的反饋式贍養(yǎng)。[6]從某種程度上可以說，傳統(tǒng)社會(huì)子女的支持是老年人養(yǎng)老唯一的來源。[5]從養(yǎng)老主體來看，兒子是傳統(tǒng)社會(huì)農(nóng)村老年人養(yǎng)老的主要供給者。據(jù)調(diào)查，當(dāng)前有67.3%的受訪者傾向于傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老，其中有74.7%農(nóng)村受訪者傾向于傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老，高出平均水平7.4個(gè)百分點(diǎn)。[7]但是，隨著人口老齡化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展，以及農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)甚至文化環(huán)境的變化，農(nóng)村家庭養(yǎng)老的支配地位有所改變。

2.民族地區(qū)家庭養(yǎng)老保障模式存在的問題

目前，家庭養(yǎng)老仍是民族地區(qū)農(nóng)村的主要養(yǎng)老模式。但在人口老齡化和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展造成的人口快速流動(dòng)的沖擊下，家庭養(yǎng)老保障能力正在弱化，在理性的驅(qū)使下，養(yǎng)老保障策略也在逐步調(diào)整。主要原因是：第一、家庭養(yǎng)老的經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)水平不足。民族地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，老年人口比重高，家庭供養(yǎng)能力相對較差，供需矛盾日漸突出。第二、家庭內(nèi)部代際機(jī)制簡化及親屬支持網(wǎng)絡(luò)縮小。農(nóng)村家庭結(jié)構(gòu)逐漸小型化、核心化，盡管少數(shù)民族在計(jì)劃生育方面得到了國家的政策傾斜，但是隨著農(nóng)民生育觀念的變化，家庭規(guī)模小型化和家庭結(jié)構(gòu)核心化已經(jīng)成為民族地區(qū)農(nóng)村家庭發(fā)展的一個(gè)趨勢。加之年輕人選擇外出務(wù)工和求學(xué)，代際分離加大，老人的精神慰藉和生活照料難以實(shí)現(xiàn)。

根據(jù)制度轉(zhuǎn)型理論，中國農(nóng)村傳統(tǒng)養(yǎng)老制度安排——家庭養(yǎng)老的支持力凈收益下降，對中國農(nóng)村養(yǎng)老的供求兩方面均產(chǎn)生影響，引發(fā)制度的非均衡，最終可能導(dǎo)致養(yǎng)老制度發(fā)生變遷。[3]

1.社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的涵義

現(xiàn)代意義上養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)立法肇始于德國，其標(biāo)志是1889年俾斯麥政府頒布的《殘疾和養(yǎng)老保險(xiǎn)法》[8]，至今已有130年的發(fā)展歷史。現(xiàn)代社會(huì)保障法，是在傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)解體之后，伴隨工業(yè)革命和社會(huì)化大生產(chǎn)而逐漸產(chǎn)生和形成的。從前勞動(dòng)者在整個(gè)勞動(dòng)期間經(jīng)受的種種風(fēng)險(xiǎn)幾乎一概由家庭承擔(dān)，現(xiàn)在則幾乎全由社會(huì)承擔(dān)了。社會(huì)保障制度就是基于這種根本的變化，即生產(chǎn)社會(huì)化的客觀要求而產(chǎn)生。

我國目前面臨的工業(yè)化和城市化過程，農(nóng)村的生存保障方式必須社會(huì)化，因?yàn)檫@時(shí)對于他們來說，生、老、病、死、殘、失業(yè)等事故已不再完全是私人性質(zhì)的風(fēng)險(xiǎn)，而是一種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，那些遭遇各種意外事故的農(nóng)民理應(yīng)得到社會(huì)的經(jīng)濟(jì)幫助。同時(shí)，也只有通過社會(huì)化的經(jīng)濟(jì)保障制度，才能夠克服由個(gè)人或者私人部門經(jīng)濟(jì)保障措施出現(xiàn)的缺點(diǎn)，有效地解決現(xiàn)代社會(huì)勞動(dòng)者的貧困問題。[8]國務(wù)院于2009年9月發(fā)布《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》（國發(fā)[2009]32號）正式啟動(dòng)新農(nóng)保全國試點(diǎn)，，對新農(nóng)保實(shí)施方案做出了具體規(guī)定。直至目前，新農(nóng)保整體效果尚可，但也不免存在不盡如人意之處。

2.民族地區(qū)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)中存在的問題

我國城鄉(xiāng)之間在生產(chǎn)力水平、就業(yè)結(jié)構(gòu)、收入水平和消費(fèi)方式等方面存在很大的差別。廣大農(nóng)村在近期尚不具備建立國家統(tǒng)一立法、強(qiáng)制實(shí)行農(nóng)民社會(huì)保險(xiǎn)的條件。“新農(nóng)?！笔谴龠M(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的一項(xiàng)重要政策。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)保險(xiǎn)的繳費(fèi)由國家、集體和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)，總體而言適合我國目前的國情，但由于受眾面龐大，無論國家財(cái)政和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)都很難負(fù)擔(dān)農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)責(zé)任。

農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)缺乏國家社會(huì)保險(xiǎn)的法律基礎(chǔ)，政府的行政規(guī)章不可能要求強(qiáng)制推行，因此農(nóng)村農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的承保率短期內(nèi)難以達(dá)到滿意的水平?；趯?省農(nóng)民的問卷調(diào)查，發(fā)現(xiàn)農(nóng)民的參保意愿較高，但絕大多數(shù)農(nóng)民選擇了最低檔次繳費(fèi)，主要還是對政策的確信度不夠，對福利水平的滿意度不夠。[5]新農(nóng)保的保障能力自其試點(diǎn)實(shí)施開始即受到了質(zhì)疑，諸多調(diào)查顯示新農(nóng)保所提供的保障金偏少，對老年人生活改善所起的作用極其有限，被認(rèn)為是低于社會(huì)保障所應(yīng)達(dá)到的適度水平。[5]農(nóng)村低水平的社會(huì)保障，反過來還會(huì)阻礙農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，并且影響社會(huì)穩(wěn)定。[4]這種現(xiàn)象在民族地區(qū)農(nóng)村可能會(huì)表現(xiàn)得更為明顯。

1.社會(huì)救助的涵義

農(nóng)村社會(huì)救助制度的內(nèi)容，包括農(nóng)村最低生活保障制度，農(nóng)村特困戶生活救助制度，農(nóng)村五保供養(yǎng)制度，農(nóng)村大病醫(yī)療救助制度，農(nóng)村教育救助制度，農(nóng)村住房保障救濟(jì)制度以及農(nóng)村司法救助制度等多個(gè)方面，而以農(nóng)村最低生活保障制度和農(nóng)村五保供養(yǎng)制度兩種社會(huì)救助制度為主要內(nèi)容。

農(nóng)村五保供養(yǎng)制度，是國家和集體出自對農(nóng)村“三無”人員，即無勞動(dòng)能力、無收入來源和無法定贍養(yǎng)人或撫養(yǎng)人的農(nóng)村貧困老人或未成年人，所實(shí)行的一種農(nóng)村社會(huì)救助制度?！拔灞！惫B(yǎng)制度的內(nèi)容，包括保吃、保穿、保醫(yī)、保葬（針對60歲以上的老年人）和保教（針對16歲以上的未成年人）。

2.民族地區(qū)農(nóng)民社會(huì)救助中存在的問題

國家衛(wèi)計(jì)委發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，至2015年，我國城鄉(xiāng)空巢老人數(shù)量攀升，突破1億人，占老年人口總數(shù)的一半；農(nóng)村留守老人已達(dá)4000萬，是全體農(nóng)村老人總數(shù)的37%；城鄉(xiāng)失能、半失能老年人為4063萬人，占老年人總數(shù)的18.3%。其中完全失能者達(dá)1240萬人左右，占總數(shù)的6.05%，這其中有很多為社會(huì)救助對象或潛在被救助者。

雖然我國農(nóng)村社會(huì)救助近年來正在穩(wěn)步推進(jìn)，但救助供給相對于其需求存在嚴(yán)重不足。我國社會(huì)救助法律體系尚不完善，沒有專門和統(tǒng)一的立法，因而缺乏制度標(biāo)準(zhǔn)和強(qiáng)制約束力；各級政府財(cái)政投入不足，導(dǎo)致社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)偏低和覆蓋面偏窄；民族地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)相對落后，農(nóng)村低保覆蓋面低于全國平均水平，與東部發(fā)達(dá)地區(qū)相比差距較大；同時(shí)存在城鄉(xiāng)差異和地區(qū)差異，影響了社會(huì)救助整體效能的提高；社會(huì)救助經(jīng)費(fèi)保障與責(zé)任分擔(dān)機(jī)制尚未規(guī)范。對部分地方政府來說，由于未能出臺有效的法規(guī)，導(dǎo)致約束力不夠，存在對社會(huì)救助支出不夠甚至是列而不支的問題，導(dǎo)致那些本應(yīng)當(dāng)?shù)玫骄戎娜巳何茨塬@得有效救助。[9]

1.商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的涵義

商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)是一種通過市場化的途徑，分散或化解個(gè)人養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)的手段。它建立在個(gè)人自愿的基礎(chǔ)上，個(gè)人根據(jù)自己的收入水平和消費(fèi)能力，按照市場價(jià)格購買保險(xiǎn)公司提供的養(yǎng)老保險(xiǎn)產(chǎn)品，并享受保險(xiǎn)公司提供的售后服務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)保障，以應(yīng)對個(gè)人在老年時(shí)期可能面臨的養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)。從運(yùn)行機(jī)制上看，商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)是通過市場機(jī)制進(jìn)行運(yùn)作的，是一種完全的非政府行為，在運(yùn)作過程中，保險(xiǎn)公司在預(yù)期生命表的基礎(chǔ)上，按照不同人群的死亡風(fēng)險(xiǎn)率，設(shè)計(jì)不同的養(yǎng)老保險(xiǎn)產(chǎn)品，規(guī)定相應(yīng)的價(jià)格。與社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度相比，保險(xiǎn)公司的行為是一種企業(yè)行為，保險(xiǎn)產(chǎn)品交易是一種市場行為，個(gè)人購買商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)產(chǎn)品是一種個(gè)人消費(fèi)行為。

2.商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)中存在的問題

商業(yè)保險(xiǎn)和社會(huì)保險(xiǎn)具有很強(qiáng)的互補(bǔ)性，商業(yè)保險(xiǎn)中涉及人身保險(xiǎn)的范圍主要包括人身意外傷害保險(xiǎn)、人壽保險(xiǎn)、健康保險(xiǎn)等。商業(yè)保險(xiǎn)在農(nóng)民養(yǎng)老體系中沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用，主要原因一方面是信息不對稱，即農(nóng)民不了解保險(xiǎn)產(chǎn)品和不相信保險(xiǎn)公司，另一方面則是產(chǎn)品價(jià)格和購買力與農(nóng)民的支付能力不匹配。社會(huì)保險(xiǎn)保障的水平和覆蓋面難以達(dá)到適度水平，險(xiǎn)種也難以充分滿足需要。社會(huì)保險(xiǎn)以保障人們的最低生活條件為標(biāo)準(zhǔn)，要求獲得更好的保障，他們就只有另外再參加人身保險(xiǎn)。商業(yè)保險(xiǎn)是人們實(shí)現(xiàn)較高生活保障的需要，是社會(huì)保險(xiǎn)強(qiáng)有力的補(bǔ)充。但目前對農(nóng)村商業(yè)保險(xiǎn)的研究還不夠，險(xiǎn)種開發(fā)、宣傳推廣和售后服務(wù)都亟待改進(jìn)。

化解民族地區(qū)農(nóng)民面臨的養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)，歸根結(jié)底是要進(jìn)一步完善農(nóng)民的養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)保障體系，這一體系包括農(nóng)民家庭養(yǎng)老、社會(huì)養(yǎng)老、社會(huì)救助以及農(nóng)村商業(yè)養(yǎng)老保障等多層次保障內(nèi)容。針對民族地區(qū)社會(huì)保障制度不同項(xiàng)目的發(fā)展現(xiàn)狀及存在的問題，提出如下具體建議。

中國社會(huì)轉(zhuǎn)型期的農(nóng)村養(yǎng)老雖因經(jīng)濟(jì)發(fā)展和家庭結(jié)構(gòu)變化受到?jīng)_擊，但以兩性和血親關(guān)系為基礎(chǔ)的家庭在農(nóng)村養(yǎng)老體系中的核心地位仍難以取代。新的家庭養(yǎng)老方式應(yīng)以社會(huì)化的形式，依托新技術(shù)和市場交換推出新的形式，以靈活的方式化解社會(huì)變革對農(nóng)村養(yǎng)老的多種威脅和沖擊。除共同居住的家戶生活外，還可以借助市場購買服務(wù)，事實(shí)上，這類服務(wù)已經(jīng)在迅速發(fā)展，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016年農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量較2015年增長223.2%，而同期城市養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)增長為45.6%。家庭養(yǎng)老通過代際交換和承諾為特征，通過家庭內(nèi)部的親情、互助或轉(zhuǎn)移支付來滿足養(yǎng)老的真正需求，而不僅僅限于經(jīng)濟(jì)來源方面。[10]

在財(cái)政資源有限和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)并存的社會(huì)轉(zhuǎn)型期，穩(wěn)定和調(diào)整而非抑制家庭養(yǎng)老保險(xiǎn)，在一定時(shí)期內(nèi)是較為經(jīng)濟(jì)和有效的政策選擇。民族地區(qū)養(yǎng)老體系的建設(shè)應(yīng)考慮社會(huì)變革對家庭養(yǎng)老的沖擊的結(jié)構(gòu)影響和功能影響，通過調(diào)整家庭養(yǎng)老形式來彌補(bǔ)。在公共資源有限的情況下，國家政策對農(nóng)村養(yǎng)老的有效支持，可通過家庭扶持、社區(qū)養(yǎng)老、多種形式的養(yǎng)老服務(wù)等來實(shí)現(xiàn)。

從西方發(fā)達(dá)國家解決老齡化的道路來看，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)是擔(dān)負(fù)重要職責(zé)的。我國如今同樣面臨老齡化、工業(yè)化、城市化，已經(jīng)推出的“新農(nóng)保”正是向這個(gè)方向邁出的有力一步，但其保障水平不高的問題已經(jīng)凸顯，農(nóng)民擔(dān)心的政策可能有變也有待解決。因此，就目前農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)的完善提出如下具體措施。

第一，提高農(nóng)民養(yǎng)老保障水平。對目前農(nóng)村養(yǎng)老金偏低的實(shí)際，應(yīng)加大各方主體投入和參與度，國家應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用。隨著我國國力的增強(qiáng)，民族地區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度也應(yīng)當(dāng)上一個(gè)臺階，尤其應(yīng)適度加大民族地區(qū)養(yǎng)老金規(guī)模[11]逐步提高基本養(yǎng)老金，使農(nóng)民對未來形成良好預(yù)期，減少對“養(yǎng)兒防老”的依賴。[12]

第二，明確農(nóng)村養(yǎng)老保障的法律地位。我國社會(huì)主義法律體系已初步建立，但農(nóng)村養(yǎng)老保障相關(guān)法律尚付之闕如，這很大程度上歸因于我國農(nóng)村的客觀實(shí)際以及制度本身的復(fù)雜性，隨著相關(guān)理論探索以及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，待條件成熟時(shí)，應(yīng)對農(nóng)村養(yǎng)老保障各項(xiàng)制度進(jìn)行立法。這是保障廣大農(nóng)村居民基本權(quán)益、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的根本保證。

第三，完善農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老的配套服務(wù)。老有所養(yǎng)不僅要求社會(huì)和個(gè)人在養(yǎng)老資金上做好安排，更需要在養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施上做好準(zhǔn)備，提高養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的服務(wù)質(zhì)量和運(yùn)行效能。一方面養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的供求極度不均衡，需要我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)快速發(fā)展，由于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)投資規(guī)模大、回報(bào)期長，導(dǎo)致養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展速度緩慢，單靠國家財(cái)政資金往往不堪重負(fù)，應(yīng)適度引進(jìn)企業(yè)資金和民間投資；另一方面，進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老社區(qū)發(fā)展，與供給側(cè)改革相結(jié)合，降低養(yǎng)老社區(qū)建設(shè)成本。

加快社會(huì)保障法治建設(shè)，使社會(huì)救助有法可依。全面確立失能老年人及貧困人口的社會(huì)救助權(quán)益，將其上升到法律規(guī)范層次。健全民族自治地方社會(huì)保障制度立法，規(guī)范低保對象認(rèn)定條件，科學(xué)制定低保標(biāo)準(zhǔn)；創(chuàng)造條件，適時(shí)推進(jìn)促進(jìn)城鄉(xiāng)救助一體化；建立中央與地方政策責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，中央承擔(dān)主導(dǎo)責(zé)任，針對民族自治地方特點(diǎn)，優(yōu)化社會(huì)保險(xiǎn)基金籌措比例，擴(kuò)大社會(huì)救助范圍和救助額度，使更多的救助對象受益，提高民族地區(qū)農(nóng)民的福利水平。

通過保險(xiǎn)機(jī)制，可構(gòu)建社會(huì)保障的多元參與機(jī)制，對較低水平的基本社會(huì)保障形成有效補(bǔ)充，有效減輕老齡化過程中的社會(huì)保障壓力，同時(shí)體現(xiàn)公平與效率的統(tǒng)一，滿足多層次、多樣化的社會(huì)保障需求。在社會(huì)基本養(yǎng)老、企業(yè)年金和個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老的“三支柱”養(yǎng)老保障體系建設(shè)中，商業(yè)保險(xiǎn)在企業(yè)年金、個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域均能發(fā)揮重要作用，提供更高的保障程度、彌補(bǔ)社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的不足。[13]

近年來，民族地區(qū)農(nóng)村老年人的長期護(hù)理需求不斷增加，但家庭護(hù)理功能弱化，在無法得到家人照料的情況下，只能求助于保險(xiǎn)保障。而受社會(huì)保險(xiǎn)內(nèi)容有限、長期護(hù)理費(fèi)用較高等因素制約，長期護(hù)理保障供需不平衡的矛盾突出。需要探索建立適合民族地區(qū)實(shí)際的長期護(hù)理保險(xiǎn)制度，為老年人提供多層次的護(hù)理服務(wù)，改善他們的晚年生活質(zhì)量，化解人口老齡化帶來的長期護(hù)理危機(jī)。

作者：趙曉旭