眾所周知，秦始皇統(tǒng)一天下之后，對原六國區(qū)域進行了重新劃分，“分天下以為三十六郡”（《史記·秦始皇本紀》），并以郡統(tǒng)縣，從而確立了“郡—縣”兩級的行政區(qū)劃體系。

秦朝滅亡后，這一政區(qū)體系被漢朝完整繼承，成為了貫穿秦漢四百多年的一項基本制度。

然而，到漢朝末年時，“郡—縣”二級行政區(qū)劃體系卻變成“州—郡—縣”三級體系。這是怎么回事呢？主要原因，還是由刺史這一職務的變化造成的。

刺史，是漢武帝所設置的監(jiān)察官職。

對，又是我

如前所述，秦始皇初并天下，設三十六郡，至秦朝末年，郡的數(shù)量已達到四十八郡。到漢朝以后，疆域日廣，生齒日繁，至漢武帝元封三年，郡的數(shù)量已經(jīng)達到了108郡。

這么多的郡縣，加之整個國家地域遼闊，交通不便，從地方上來說，必然就會存在天高皇帝遠的現(xiàn)象，中央政府無法對地方官員進行有效地管理和控制——對一個中央集權(quán)的帝國而言，這顯然是無法忍受的。

于是，漢武帝先后將全國劃分為十四個監(jiān)察區(qū)，除長安附近7個郡設司隸校尉進行監(jiān)察之外，其余郡國分屬十三州，每州設一刺史，負責對各州所轄郡的高官進行監(jiān)察。刺者，刺舉也，史者，佐吏也。所謂刺史，簡而言之，就是負責監(jiān)督揭發(fā)的官吏。

東漢監(jiān)察區(qū)示意圖

漢代刺史的官階很低，只有秩六百石。六百石這個官階從漢代來說，頂多算一個中層官僚。要知道，當時一個大縣的縣令，都有可能秩千石，而郡太守，則妥妥的兩千石，刺史與之相比，相差何啻天壤——這就是漢代刺史的一個特點，叫做“秩卑”。

然而，漢代刺史還有另一個特點，就是“權(quán)重”。別看刺史官階比太守低那么多，但他的權(quán)力卻極大。漢代刺史的職權(quán)，主要有六條：

第一、監(jiān)察本州內(nèi)豪宗大族有無田宅逾制，倚強凌弱、以眾欺寡；

第二、監(jiān)察本州兩千石（郡太守）有無以權(quán)謀私、魚肉百姓、聚斂錢財；

第三、監(jiān)察本州兩千石有無苛政暴政、盤剝百姓、為人民所痛恨；

第四、監(jiān)察本州兩千石有無選舉不公，打壓賢才；

第五、監(jiān)察本州兩千石有無縱容子弟仗勢欺人、拉關(guān)系走后門、請托說情；

第六、監(jiān)察本州兩千石有無貪污腐化、收受賄賂、損害官聲。

從這六條可以看出，刺史是以自己區(qū)區(qū)六百石之卑階，凌于兩千石之上，對兩千石進行全面的監(jiān)察，這就叫做“秩卑而令之尊，官小而權(quán)之重”，形成“大小相制，內(nèi)外相維”的局面。

漢代地方行政架構(gòu)示意圖

刺史由于是監(jiān)察官，所以最開始時是沒有屬吏的，工作的時候使用的是所在郡國內(nèi)的吏卒。也是沒有固定辦公地點的，而是在本州各個郡國內(nèi)輪流轉(zhuǎn)遷，今天在這個郡進行監(jiān)察，下個月就可能跑到另外的郡去了。

到每年年底，刺史還要到京城去匯報工作。如果發(fā)現(xiàn)某個兩千石存在問題，刺史自己也沒有權(quán)力進行處置，必須報告長安，由朝廷進行核實后做出處理結(jié)果。

但是，任何官僚機構(gòu)一旦設立，就會產(chǎn)生擴充自身權(quán)力的趨勢，這是不以統(tǒng)治者的意志為轉(zhuǎn)移的。刺史這一職務的最初設計是非常合理的，但這個機構(gòu)一旦成立，就會自動地尋求權(quán)力的擴張，最終脫離設計者的初衷。

所以，刺史最初沒有屬吏，到漢元帝時為其設置吏員。沒有古代的辦公地點，到東漢時開始有固定治所。年底時要回京師匯報工作，東漢時派屬吏匯報就成。沒有處理權(quán)，到東漢時只要發(fā)現(xiàn)問題，可以隨時罷免兩千石。另外，東漢時的刺史甚至有權(quán)力干涉境內(nèi)的軍政、民政。

這么一來，有屬吏、有固定治所、對兩千石具有管轄權(quán)——這個刺史其實已經(jīng)從一個監(jiān)察官員變成了郡太守的頂頭上司。換言之，到東漢時，刺史事實上已經(jīng)由一個監(jiān)察官變成了牧民官，雖然其官階仍然很低，依舊是六百石，但任何人都不敢視其為六百石小吏。

東漢時，刺史已經(jīng)號為“方伯”——所謂“方伯”，就是一方諸侯的老大。譬如漢桓帝時，交趾刺史張盤被人誣陷下獄，適逢大赦，獄吏要他出獄，他堅決不走，說“我堂堂一鎮(zhèn)方伯，卻被抓到這地方，不把我事情整明白，我就不出去?！笨梢娺@時刺史地位已經(jīng)遠非西漢可比。

到東漢末年，由劉焉建議，刺史正式改成了州牧，標志著刺史一職就完全由監(jiān)察官轉(zhuǎn)變成了牧民官，至此“州”也從一個監(jiān)察區(qū)變成了一個行政區(qū)劃，“州—郡—縣”三級政區(qū)正式形成。

三國志游戲中的劉焉形象

兩漢三國之后，是魏晉南北朝三百余年的大亂世，行政區(qū)劃也亂成了一鍋粥。到隋朝重新統(tǒng)一后，對行政區(qū)劃進行了大刀闊斧的改革，將已經(jīng)亂七八糟的“州-—郡—縣”三級體系，重新改成了“州（郡）—縣”兩級。

唐代也把全國劃分為若干監(jiān)察區(qū)，這就是“道”，最早時分為十道，后來分為十五道，由中央政府派出人員（最早時稱黜陟大使，后來稱存撫使、巡察使）到各道，對各州縣官員進行監(jiān)察。最初，這些監(jiān)察官員們都是臨時任命、臨時派遣，監(jiān)察工作結(jié)束回到中央后交卸職務，也就和監(jiān)察再沒有關(guān)系了。

著名DOS游戲《皇帝》采用的就是初唐十道的疆域設置

這種情況到唐玄宗時發(fā)生了變化。開元二十二年，在“每道設采訪處置使，監(jiān)察非法，如漢刺史之職”，并且兼任本道重要大州的刺史。如此一來，這些采訪處置使們在各道由自己固定的駐所、有下屬的吏員，對所屬州縣官員具有處分的權(quán)力——采訪使們其實已經(jīng)擁有了行政權(quán)力，而采訪使是道的主官，因此“道”這一監(jiān)察區(qū)也就開始具有了行政區(qū)的性質(zhì)。

大家都知道，唐朝在各大軍區(qū)都設有節(jié)度使，節(jié)度使是個軍職，但在重要軍區(qū)，為了保證軍、政直接的協(xié)調(diào)配合，開始讓節(jié)度使同時兼任采訪使，譬如安祿山在擔任盧龍、范陽節(jié)度使的同時，還兼任河北道采訪使，如此一來，使得安祿山軍政、民政大權(quán)集于一身，從而埋下了后來安史之亂的種子。

安祿山

然而，安史之亂后，唐王朝所面臨的局面更加崩壞，節(jié)度使在安史之亂前僅在邊境軍區(qū)設置，安史之亂后，在中原腹地也廣設節(jié)度使。

我們前面說過，節(jié)度使畢竟是個軍職，僅有軍權(quán)，為了使得軍政大權(quán)集中于一人，于是節(jié)度使必然兼任本道采訪使。這樣一來，就使得“方鎮(zhèn)”這一軍事區(qū)域和“道”這一監(jiān)察行政區(qū)域合二為一，變成了一個新的、凌駕于州縣之上的區(qū)劃，原有的“州—縣”二級行政區(qū)劃變成了“道—州—縣”三級區(qū)劃，而作為道的主官的采訪使，于是自然而然也就變成了行政官員。

（注：唐代藩鎮(zhèn)主要分兩種，一種是在重要地區(qū)設節(jié)度使，那么這些節(jié)度使必然同時兼任本道采訪使以掌握行政權(quán)。另一種是在不太重要的地區(qū)，直接以采訪使領(lǐng)鎮(zhèn)，那么這些采訪使為了掌握兵權(quán)必然兼任團練使或防御使。）

其實，我們看漢代刺史、唐代采訪使兩個監(jiān)察官的行政化，都是伴隨著二級政區(qū)向三級政區(qū)的轉(zhuǎn)化，這其實也是必然。古代信息傳遞的效率是極其低下的，在這種情況下，要想通過兩級體系來管理中國如此龐大的國度，顯然是不太可能的。

那么，為了加強中央對地方的控制，派出監(jiān)察機構(gòu)就是時所必然，而這些監(jiān)察機構(gòu)要完成這個任務，就會不可避免地走向行政化，于是監(jiān)察區(qū)就變成了行政區(qū)，監(jiān)察官就變成了牧民官。

最后順便說一說明清的巡撫這一官職。巡撫是不是也和上述官職一樣，由監(jiān)察官轉(zhuǎn)變成為牧民官呢？答案是否定的。

巡撫從一開始，就是行政官員。眾所周知，明代的一級地方行政區(qū)劃是“省”，但省并不是獨一的機構(gòu)，而是包括布政使司、都指揮使司、按察使司三個機構(gòu)，這三個機構(gòu)分別掌管民政、軍政、和監(jiān)察權(quán)。但這三個獨立機構(gòu)相互之間有個協(xié)調(diào)問題，而巡撫這一職務，就是為了協(xié)調(diào)三司而設。

巡撫最初也是一個臨時派遣職務，事畢即罷，但到后來慢慢的開始劃地分巡，開始長期設置，于是就由一個臨時派遣職務變成了常設職務。

當然，巡撫和監(jiān)察官還是有些關(guān)系，那就是巡撫掛職是掛在都察院，這是因為巡撫在工作時，必須要對地方監(jiān)察機構(gòu)（按察使司）和中央派出的監(jiān)察官員（巡按御史）進行管轄，但按照制度，明代監(jiān)察機構(gòu)只接受本系統(tǒng)的領(lǐng)導，所以為了便于管理，就給巡撫掛上了都察院的官銜，稱巡撫都御史。實際上巡撫并不是監(jiān)察官。

明代巡撫受命儀式

宋元明清時期，中國的行政區(qū)劃都是三級以上，能夠滿足中央政府的管理需要，所以也就不會再由監(jiān)察官轉(zhuǎn)變?yōu)槟撩窆俚那樾纬霈F(xiàn)了。