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隨著中央各部委在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域?qū)PP模式的大力推廣，部分地方逐漸出現(xiàn)了授權(quán)（Authorize）-建設(shè)（Build）-運(yùn)營(yíng)（Operate）的ABO模式，即地方政府通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性程序或直接簽署協(xié)議方式授權(quán)相關(guān)企業(yè)作為項(xiàng)目業(yè)主，并由其向政府方提供項(xiàng)目的投融資、建設(shè)及運(yùn)營(yíng)服務(wù)，合作期滿負(fù)責(zé)將項(xiàng)目設(shè)施移交給政府方，由政府方按約定給予一定財(cái)政資金支持的合作方式。 授權(quán)（Authorize）-建設(shè)（Build）-運(yùn)營(yíng)（Operate）模式首創(chuàng)于北京市交通委員會(huì)代表北京市政府與京投公司簽署的《北京市軌道交通授權(quán)經(jīng)營(yíng)協(xié)議》（以下簡(jiǎn)稱“協(xié)議”）中，即北京市政府授權(quán)京投公司履行北京市軌道交通業(yè)主職責(zé)，京投公司按照授權(quán)負(fù)責(zé)整合各類市場(chǎng)主體資源，提供北京市軌道交通項(xiàng)目的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等整體服務(wù)。政府履行規(guī)則制定、績(jī)效考核等職責(zé)，同時(shí)支付京投公司授權(quán)經(jīng)營(yíng)服務(wù)費(fèi)，以滿足其提供全產(chǎn)業(yè)鏈服務(wù)的資金需求。京投公司也因此成為北京軌道線網(wǎng)發(fā)展過(guò)程中的統(tǒng)一“業(yè)主”。 按照目前協(xié)議約定，市政府每年向京投公司撥付295億元的授權(quán)經(jīng)營(yíng)服務(wù)費(fèi)，用于雙網(wǎng)的項(xiàng)目建設(shè)、更新改造和運(yùn)營(yíng)虧損補(bǔ)貼等，同時(shí)京投公司充分發(fā)揮自身的投融資職能，籌集其余建設(shè)資金，保障項(xiàng)目用款。這里所謂的授權(quán)經(jīng)營(yíng)，就是法定意義上的政企、政事分開。市政府不再是公共產(chǎn)品的直接“提供者”，變成了市場(chǎng)化主體的“監(jiān)管者”和“規(guī)則制定者”。京投也從最初單一的投融資平臺(tái)，一躍變成了市場(chǎng)資源的“整合者”并提供公共服務(wù)。 明者因時(shí)而變，知者隨事而制。政府從具體建設(shè)、管理事務(wù)中脫離出來(lái)，更好地履行規(guī)則制定、資金支持、監(jiān)管考核等職責(zé)。此舉有助于深化軌道交通投融資體制改革，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，提高公共管理的效率與質(zhì)量。京投公司在政府的監(jiān)督下，通過(guò)激勵(lì)約束機(jī)制和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制整合資源，發(fā)揮各類市場(chǎng)要素積極作用，提供更多更好、性價(jià)比更高的軌道交通項(xiàng)目投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等整體服務(wù)。 ABO模式出來(lái)后，引起了社會(huì)的廣泛關(guān)注和討論。在我國(guó)現(xiàn)行的法律體系框架下，應(yīng)當(dāng)如何界定ABO模式的法律關(guān)系？有人認(rèn)為ABO屬于PPP，有人認(rèn)為ABO屬于傳統(tǒng)的公建公營(yíng)，北京的ABO模式因?yàn)闆]有競(jìng)爭(zhēng)程序也飽受各界質(zhì)疑。鑒于此，回答自貿(mào)區(qū)政府是否可以引入ABO模式，首先需要分析ABO是否符合現(xiàn)行的法律規(guī)定，并對(duì)ABO的法律性質(zhì)進(jìn)行界定。 PPP（public-private-partnership）模式是社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目投資運(yùn)營(yíng)的一種制度創(chuàng)新，近年來(lái)在國(guó)內(nèi)得到大力推廣。從政策導(dǎo)向上大致分為三種方式：政府購(gòu)買服務(wù)（政府付費(fèi)）、特許經(jīng)營(yíng)（使用者付費(fèi)）和其它模式。其中，政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目本身沒有收益或者收益很少，比如市政道路，主要是由政府來(lái)承擔(dān)市場(chǎng)或收益需求風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)來(lái)實(shí)施；而特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目包括供水、供熱、污水處理等，它們主要是由社會(huì)資本來(lái)承擔(dān)市場(chǎng)和收益需求風(fēng)險(xiǎn)，政府通過(guò)調(diào)整價(jià)格、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和特許經(jīng)營(yíng)的年限來(lái)促使項(xiàng)目順利實(shí)施。 ABO模式是北京市政府及京投公司等多方智慧的探索結(jié)果，不可否認(rèn)在促進(jìn)融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型、實(shí)現(xiàn)政企分開、體現(xiàn)政府務(wù)實(shí)態(tài)度等方面有一定的積極意義，也不失為地方融資平臺(tái)公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的一種嘗試，但在現(xiàn)行操作模式下，ABO也帶來(lái)了不少亟待明確和解決的困惑與不解。 1、授權(quán)經(jīng)營(yíng)主體的確定ABO模式由于是政府直接授權(quán)公司經(jīng)營(yíng)，并未走相應(yīng)競(jìng)爭(zhēng)性程序。雖然政府選擇授權(quán)經(jīng)營(yíng)主體的方向大致為“本行業(yè)中有深厚的積淀，有較高的專業(yè)化服務(wù)能力，能夠成為‘市場(chǎng)資源整合者’的企業(yè)”，但面對(duì)具備同等實(shí)力的企業(yè)，政府將根據(jù)怎樣的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行甄別和篩選，并依照怎樣的程序來(lái)保證授權(quán)機(jī)制的公開性、透明性？對(duì)比以前地方政府直接將公共資源交給屬地國(guó)企的方式，ABO已轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤秸c屬地國(guó)企簽訂協(xié)議的形式，但此類轉(zhuǎn)變僅為形式上的轉(zhuǎn)變，并沒有完全的改變壟斷經(jīng)營(yíng)的特性，屬地國(guó)企在獲得授權(quán)的過(guò)程中仍未受到相應(yīng)招、投標(biāo)法或招、投標(biāo)規(guī)模的限制，政府也未對(duì)屬地國(guó)企的資質(zhì)和相應(yīng)建設(shè)能力進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的考量，因此，對(duì)于政企分離及市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)，仍是形式重于實(shí)質(zhì)。 2、ABO模式的實(shí)操?gòu)木┩栋咐覀兛梢钥闯?，ABO模式?jīng)]有如PPP項(xiàng)目一般，在簽訂授權(quán)協(xié)議前進(jìn)行“物有所值”和“財(cái)政承受能力”論證，也沒有按照財(cái)政部87號(hào)文中的負(fù)面清單、預(yù)算安排進(jìn)行約束。所以ABO模式是區(qū)別于PPP模式和政府購(gòu)買服務(wù)模式的。那么，ABO模式設(shè)立之初如何進(jìn)行識(shí)別論證，產(chǎn)品如何進(jìn)行設(shè)計(jì)，政府支付的經(jīng)營(yíng)服務(wù)費(fèi)如何計(jì)算和支付，授權(quán)經(jīng)營(yíng)主體的經(jīng)營(yíng)績(jī)效如何考核等，都應(yīng)該在協(xié)議簽訂之前進(jìn)行明確。而ABO模式若要廣泛推行，除了上述問(wèn)題要明確具體標(biāo)準(zhǔn)，還有很多實(shí)操部分需要具體管理辦法和操作指南來(lái)合理化推進(jìn)、合法化實(shí)施以及后續(xù)合規(guī)化指導(dǎo)。 3、授權(quán)經(jīng)營(yíng)主體身份在京投實(shí)例中，從北京市政府的授權(quán)情況來(lái)看，京投公司其實(shí)是擁有“業(yè)主”和“受托經(jīng)營(yíng)者”雙重身份。作為“業(yè)主”，京投公司履行項(xiàng)目的構(gòu)思、融資、市場(chǎng)推廣、主要目標(biāo)的確定、招標(biāo)和合同談判過(guò)程中涉及重大原則問(wèn)題的決策以及項(xiàng)目方案審查、重要設(shè)備和材料的審查、合同價(jià)款變更、工期變更、方案變更等重大問(wèn)題的管理和決策職責(zé)；作為“受托經(jīng)營(yíng)者”，京投公司履行業(yè)主項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)管理職能，具體負(fù)責(zé)對(duì)受托地鐵線路進(jìn)行運(yùn)營(yíng)管理及廣告、商貿(mào)、地下通信等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，統(tǒng)一管理受托地鐵線路的指揮調(diào)度系統(tǒng)，及以地鐵相關(guān)資源開發(fā)為主的其他多角化業(yè)務(wù)等。 經(jīng)授權(quán)后，京投公司既作為“業(yè)主”，又作為“受托經(jīng)營(yíng)者”，在行使權(quán)力和履行職責(zé)的過(guò)程中，可能存在采取市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)方式使得運(yùn)營(yíng)利益最大化卻受到業(yè)主身份制約的情況，那么理順兩個(gè)身份之間的關(guān)系，從雙重身份的角度進(jìn)行運(yùn)營(yíng)管理決策，同時(shí)合理設(shè)定政府對(duì)建設(shè)運(yùn)營(yíng)單位的績(jī)效考核指標(biāo)，顯得尤為重要。 4、授權(quán)建設(shè)與委托建設(shè)的區(qū)別ABO模式中的授權(quán)建設(shè)是否屬于行政授權(quán)？授權(quán)建設(shè)和委托建設(shè)又有何區(qū)別？若ABO模式授權(quán)屬于行政授權(quán)，則從授權(quán)法律主體角度來(lái)看，授權(quán)權(quán)力僅來(lái)源于法律、法規(guī)和規(guī)章，即建設(shè)單位只有通過(guò)法律、法規(guī)和規(guī)章才能獲得授權(quán)，其他所有方式的授權(quán)均只能視為委托。對(duì)于地方政府而言，地方性規(guī)章是由省、自治區(qū)、直轄市以及省、自治區(qū)人民政府所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府根據(jù)法律和行政法規(guī)按照規(guī)定程序所制定，也就是說(shuō)只有省、自治區(qū)、直轄市以及省會(huì)城市和經(jīng)批準(zhǔn)的較大城市才能采用行政授權(quán)。 從法律責(zé)任歸屬角度來(lái)看，授權(quán)模式下，被授權(quán)方以自己的名義實(shí)施所授予的權(quán)力，權(quán)力行使的結(jié)果（法律責(zé)任）直接為被授權(quán)方承受；委托模式下，受委托方只能以委托方的名義活動(dòng)，其行為的結(jié)果（法律責(zé)任）仍然歸屬于委托方。兩者的法律責(zé)任顯然有較大區(qū)別。 蔡律綜合 2018年11月15日 |
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