2011年1月21日《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（以下簡(jiǎn)稱《征補(bǔ)條例》）的出臺(tái)，在一定程度上解決了城市房屋拆遷過(guò)程中政府參與程度不足、侵害被拆遷人權(quán)益的事件頻發(fā)等問(wèn)題。從“拆遷”到“征收”的改變，對(duì)各地拆遷活動(dòng)乃至經(jīng)濟(jì)發(fā)展都產(chǎn)生了重大的影響，但在《征補(bǔ)條例》施行的過(guò)程中，仍存在一些《征補(bǔ)條例》未能完全解決的新問(wèn)題。

這些在新制度中未能明確的問(wèn)題，恰恰也是國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償糾紛中各方當(dāng)事人容易產(chǎn)生爭(zhēng)議的節(jié)點(diǎn)。

本報(bào)告將結(jié)合最高院的裁判案例，分析探討最高院在解決涉及國(guó)有土地上房屋征收行政訴訟中的問(wèn)題時(shí)思考的角度和裁量的尺度，希望能夠?yàn)閷I(yè)法律人士提供解決此類糾紛的參考思路和方向，并對(duì)國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償過(guò)程中可能發(fā)生的法律風(fēng)險(xiǎn)有所預(yù)判，及時(shí)采取合法措施保障被征收人的合法權(quán)益。

本報(bào)告的分析對(duì)象主要是國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償類的行政訴訟再審案件，為了確保權(quán)威性和指導(dǎo)意義，本報(bào)告中的基礎(chǔ)案例都出自于最高院的裁判案例。

1.數(shù)據(jù)來(lái)源：Alpha 案例庫(kù)

2.檢索日期：2019年8月2日

3.檢索式：

• 案由：行政

• 法院：最高人民法院

• 地域：全國(guó)

• 年份：2018年度

• 審理程序：再審

• 關(guān)鍵詞：征收 國(guó)有土地

4.案件數(shù)量：710份（其中有效案例544份，系列案28宗共302份，樣本數(shù)270份。）

一、地域分布

圖一：國(guó)有土地上房屋征收行政訴訟案件

地域分布（ Alpha 案例庫(kù)）

2018年，國(guó)有土地上房屋征收糾紛再審案件數(shù)量較為突出的為上海地區(qū)，有91份之多，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他地區(qū)。具體原因可能是2016年2月1日上海市政府發(fā)布的《上海市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展提速的同時(shí)，城市建設(shè)和改造的步伐也在加快。

根據(jù)2016年規(guī)劃綱要，上海市又在2017年出臺(tái)了《上海市住房發(fā)展“十三五”規(guī)劃》，“十三五”期間（2016-2020年）上海展開了新一輪中心城區(qū)舊區(qū)改造。在此政策的指引和推動(dòng)下，上海的國(guó)有土地上房屋征收工作大力推進(jìn)，引發(fā)了房屋征收和補(bǔ)償過(guò)程中的諸多糾紛和矛盾，導(dǎo)致了此類訴訟案件數(shù)量的激增。

相比較而言，廣東、貴州、山西及四川等省份的案件，訴至最高院請(qǐng)求再審的案件數(shù)量較少，主要和各地實(shí)行的城市改造政策以及房屋征收力度有關(guān)。以廣東省為例，廣東省自2009年起開始實(shí)施三舊改造政策。三舊改造屬于廣東省特有的城市更新和改造模式，時(shí)至今日，廣東的三舊改造模式仍在穩(wěn)定快速地推進(jìn)中。三舊改造是在政府的主導(dǎo)下，引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制，允許國(guó)有土地的舊民居、舊商鋪、舊廠房自主改造，無(wú)需采取征收的模式。三舊改造政策的推行，使得征收行為多被三舊改造政策替代，因此導(dǎo)致國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償案件數(shù)量有限，當(dāng)事人訴至最高院的案例也就較少。

二、訴訟請(qǐng)求

圖二：訴訟請(qǐng)求類型（ Alpha 案例庫(kù)）

從案例數(shù)據(jù)上反映，在最高院再審的國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償案件中，當(dāng)事人的訴訟請(qǐng)求多達(dá)11種類型（見圖二）。國(guó)有土地上房屋征收類行政訴訟的復(fù)雜性可見一斑。

當(dāng)事人的訴請(qǐng)可歸納為三大類：

• 第一類，請(qǐng)求撤銷行政機(jī)關(guān)作出的行政行為，如請(qǐng)求撤銷補(bǔ)償決定、征收決定等；

• 第二類，請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)類，如請(qǐng)求賠償及履行法定職責(zé)等；

• 第三類，請(qǐng)求確認(rèn)被訴行政行為違法類，如請(qǐng)求確認(rèn)征收決定違法、強(qiáng)拆行為違法、征收補(bǔ)償決定違法等。

征收程序5大流程中涉及的32個(gè)步驟，每個(gè)步驟都有可能引發(fā)爭(zhēng)議而導(dǎo)致訴至法院。

三、法院審理情況

圖三：再審裁判結(jié)果（ Alpha 案例庫(kù)）

圖三顯示，申請(qǐng)?jiān)賹徶磷罡咴旱陌讣?，駁回再審申請(qǐng)的案件有263例，占比高達(dá)97%，充分說(shuō)明申請(qǐng)?jiān)賹彴讣磾閯俚碾y度之高。但其中相當(dāng)一部分案件被駁回再審申請(qǐng)的原因是案件在一審、二審的訴訟方案中，案件的當(dāng)事人主體資格、訴訟請(qǐng)求、被訴行政行為確定等多個(gè)方面都存在問(wèn)題。申請(qǐng)?jiān)賹彆r(shí)申訴理由主次不分、重點(diǎn)不明，照搬一、二審的訴訟理由，再審被駁回申請(qǐng)也就不足為奇。

圖四：最終訴訟結(jié)果（ Alpha 案例庫(kù)）

為了探求再審審查案件中，當(dāng)事人的訴求是否被支持的情況，我們回看一、二審判決，進(jìn)一步對(duì)照分析最高院再審情況。如圖四所示，針對(duì)原告提起的訴訟，申請(qǐng)?jiān)賹彽亩彴讣校?、二審案件是否支持原告訴求的統(tǒng)計(jì)情況具體是：駁回訴訟請(qǐng)求的占比最多，有213例，高達(dá)79%；駁回起訴案件有40例，占比15%；駁回訴訟請(qǐng)求及駁回起訴案件占比較高。出現(xiàn)這一結(jié)果的原因分析如下：

圖五：駁回訴訟請(qǐng)求原因分析（ Alpha 案例庫(kù)）

經(jīng)統(tǒng)計(jì)，在最高院再審審查的案件中，原一、二審213件駁回訴訟請(qǐng)求的案件中，裁判理由有26種之多，主要原因有18種（見圖五），可見法院駁回訴請(qǐng)理由的多樣性和復(fù)雜性。駁回訴訟請(qǐng)求的主要原因可歸納為三大類：

• 第一類，和評(píng)估程序相關(guān)，如評(píng)估結(jié)果無(wú)異議、評(píng)估機(jī)構(gòu)選定合法等；

• 第二類，和征收決定相關(guān)，如征收項(xiàng)目符合公共利益及規(guī)劃要求、進(jìn)行了社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等；

• 第三類，和補(bǔ)償決定相關(guān)，如征收部門補(bǔ)償方式的確定合法、被征收房屋建筑面積確定合法等。

圖六：駁回起訴原因（ Alpha 案例庫(kù)）

在最高院再審審查的案件中，原一、二審40件被駁回起訴的案件中（見圖六），直接被駁回起訴的原因可分為四類：

• 第一類，主體資格問(wèn)題，如原告的房屋不在征收范圍內(nèi)、原告不具有利害關(guān)系、因房屋拆除責(zé)任的主體是征收部門而非政府導(dǎo)致的錯(cuò)列被告等；

• 第二類，原告的起訴超過(guò)起訴期限；

• 第三類，原告的起訴不屬于行政受案范圍，如對(duì)征收決定的公告和征收補(bǔ)償協(xié)議無(wú)權(quán)提起行政訴訟；

• 第四類，訴訟標(biāo)的已被生效判決所羈束、訴訟請(qǐng)求不明確或是屬于重復(fù)起訴等其他原因。

四、賠償情況

圖七：賠償情況（ Alpha 案例庫(kù)）

雖然在國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償案件中，原告提起訴訟的主要目的是得到賠償，但如圖七所示，在最高院再審審查的案件中，絕大多數(shù)案件的結(jié)果未涉及到賠償問(wèn)題，涉及賠償問(wèn)題的僅僅為5%。主要由于在國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償案件中，部分案件中原告在訴訟策略中采取了先起訴要求確認(rèn)征收行為實(shí)體違法，再提出賠償請(qǐng)求的做法，部分案件中則因?yàn)楸桓嬖谡魇昭a(bǔ)償程序中對(duì)補(bǔ)償款項(xiàng)已經(jīng)加以提存，在訴訟中法院經(jīng)審查發(fā)現(xiàn)原告的損失并未超出提存補(bǔ)償額度的，就不再判決另行予以賠償。

圖八：案件爭(zhēng)議焦點(diǎn)（ Alpha 案例庫(kù)）

在2018年度最高院再審的國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償案類案件中，爭(zhēng)議焦點(diǎn)最為集中的案件類型是評(píng)估程序。由于補(bǔ)償或賠償?shù)脑u(píng)估結(jié)果和被征收人最終能夠獲得多少補(bǔ)償或賠償直接相關(guān)，因此被征收人在此類案件中的主攻方向?yàn)樵u(píng)估程序，如評(píng)估結(jié)果異議、評(píng)估機(jī)構(gòu)選定、評(píng)估結(jié)果的送達(dá)公示及評(píng)估時(shí)點(diǎn)等流程中存在爭(zhēng)議的環(huán)節(jié)。案件爭(zhēng)議焦點(diǎn)位居第二的是針對(duì)征收決定提起的訴訟，對(duì)于征收項(xiàng)目是否符合公共利益及規(guī)劃要求，征收補(bǔ)償費(fèi)用是否足額到位、專戶儲(chǔ)存、?？顚Ｓ眉笆欠襁M(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等征收決定作出的前置程序，都成為案件的突破方向。第三位的是有關(guān)補(bǔ)償決定的爭(zhēng)議，集中在對(duì)補(bǔ)償方式的選擇、被征收房屋的建筑面積確定、置換房屋及補(bǔ)償決定的合法性等問(wèn)題上。

一、評(píng)估程序爭(zhēng)議點(diǎn)

圖九：評(píng)估程序爭(zhēng)議點(diǎn)（ Alpha 案例庫(kù)）

評(píng)估程序爭(zhēng)議點(diǎn)最多的是對(duì)評(píng)估結(jié)果提出異議及評(píng)估機(jī)構(gòu)的選定上。訴訟中當(dāng)事人若對(duì)評(píng)估結(jié)果提出異議的，則法院首先審查被征收人是否在規(guī)定期限內(nèi)向評(píng)估機(jī)構(gòu)提出了對(duì)評(píng)估結(jié)果進(jìn)行復(fù)核或?qū)＜诣b定的申請(qǐng)。如果當(dāng)事人未及時(shí)提出，則法院會(huì)視為被征收人對(duì)評(píng)估結(jié)果的認(rèn)可。訴訟中部分當(dāng)事人會(huì)迂回選擇對(duì)評(píng)估機(jī)構(gòu)的選定、評(píng)估報(bào)告的送達(dá)、公示、評(píng)估時(shí)點(diǎn)的確定等方面提出異議，力求間接達(dá)到推翻評(píng)估結(jié)果的目的。

雖然《征補(bǔ)條例》和《國(guó)有土地上房屋征收評(píng)估辦法》已經(jīng)對(duì)當(dāng)事人不服評(píng)估結(jié)果如何選擇救濟(jì)途徑作出了指引，但由于評(píng)估報(bào)告的高度專業(yè)性，一般當(dāng)事人及非專業(yè)的代理人質(zhì)疑評(píng)估機(jī)構(gòu)、評(píng)估人員資質(zhì)、評(píng)估方法、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、復(fù)核及鑒定等復(fù)雜程序時(shí)仍無(wú)從下手，常常導(dǎo)致錯(cuò)失勝訴機(jī)會(huì)。實(shí)際上在評(píng)估程序中，盡管房屋價(jià)值都是由評(píng)估機(jī)構(gòu)采取專業(yè)的程序進(jìn)行評(píng)估，但由不同評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估，評(píng)估的的結(jié)果仍可能存在一定差異，因此，評(píng)估機(jī)構(gòu)的選取是評(píng)估程序爭(zhēng)議的第一關(guān)鍵點(diǎn)。

法律規(guī)定評(píng)估機(jī)構(gòu)的選定先由被征收人協(xié)商確定，當(dāng)然并不是協(xié)商確定了評(píng)估機(jī)構(gòu)就一定會(huì)被法院認(rèn)可，因?yàn)閷?shí)踐中也存在被征收人雖協(xié)商一致確定了評(píng)估機(jī)構(gòu)，卻因未提交該評(píng)估公司的相關(guān)資質(zhì)證書等資料，導(dǎo)致被征收人協(xié)商選定的評(píng)估機(jī)構(gòu)被征收部門選定的機(jī)構(gòu)所代替，因此，被征收人在選定評(píng)估機(jī)構(gòu)時(shí)，應(yīng)當(dāng)注意評(píng)估機(jī)構(gòu)的資質(zhì)情況，并及時(shí)提交相關(guān)材料。

二、征收決定爭(zhēng)議點(diǎn)

圖十：征收決定爭(zhēng)議點(diǎn)（ Alpha 案例庫(kù)）

根據(jù)圖十梳理的數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)事人訴至法院經(jīng)常運(yùn)用上列10種理由，訴訟請(qǐng)求撤銷征收決定或者確定征收決定違法。其中當(dāng)事人認(rèn)為征收項(xiàng)目不符合公共利益屬于最主要的理由。但因?yàn)楣怖娼忉尩牟淮_定性，法院裁判對(duì)此回應(yīng)的理由也基本上是一致的。盡管征收項(xiàng)目符合公共利益是判斷征收行為具有正當(dāng)性的唯一合法理由，但司法實(shí)踐中法院基本上會(huì)認(rèn)可征收是符合公共利益需要的。當(dāng)事人選擇這一理由勝訴的幾率不大。

若被征收人以《征補(bǔ)條例》第十二條第二款中明確要求“市、縣級(jí)人民政府作出房屋征收決定前，征收補(bǔ)償費(fèi)用應(yīng)當(dāng)足額到位、專戶存儲(chǔ)、?？顚Ｓ谩钡囊?guī)定為由提起訴訟的，法院裁判往往會(huì)從征收決定涉及的大部分被征收人是否已簽訂征收協(xié)議，選擇貨幣安置補(bǔ)償?shù)谋徽魇杖耸欠褚蜒a(bǔ)償?shù)轿?，或者補(bǔ)償安置款項(xiàng)已經(jīng)提存等情形做綜合判斷，以確定征收決定的合法性。如果大部分被征收人已經(jīng)簽訂征收協(xié)議，選擇貨幣安置補(bǔ)償也已拿到或提存，那么，即使存在征收補(bǔ)償費(fèi)用未能專戶儲(chǔ)存等瑕疵，法院裁判會(huì)認(rèn)為屬于瑕疵輕微而不影響被訴征收決定的合法性，進(jìn)而作出“不予撤銷征收決定或只確認(rèn)征收決定違法但保留其效力”的判決結(jié)果。

若當(dāng)事人以征收項(xiàng)目未經(jīng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估或社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告的不合法為由提起訴訟，要求撤銷征收決定，法院裁判可能會(huì)認(rèn)為該風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序未依法履行應(yīng)當(dāng)由政府部門通過(guò)內(nèi)部問(wèn)責(zé)方式作出處理，并不影響征收決定的合法性，或者屬于程序瑕疵，并不會(huì)以此為由撤銷被訴征收決定。

可見，對(duì)于征收決定作出前的程序瑕疵問(wèn)題，法院往往會(huì)采取較為寬松的裁量尺度，只要被訴征收決定整體符合公眾利益需要、符合規(guī)劃要求、獲得大部分被征收人同意，法院裁判一般不會(huì)以征收過(guò)程中存在的程序瑕疵問(wèn)題撤銷征收決定。被征收人需要在評(píng)估程序及補(bǔ)償決定作出環(huán)節(jié)等其他訴訟方向另尋突破點(diǎn)。

三、補(bǔ)償決定爭(zhēng)議點(diǎn)

圖十一：補(bǔ)償決定爭(zhēng)議點(diǎn)（ Alpha 案例庫(kù)）

對(duì)補(bǔ)償不服，當(dāng)事人通常會(huì)在補(bǔ)償方式選擇、被征收房屋建筑面積、置換房屋等問(wèn)題上提出異議。在補(bǔ)償方式上，法律規(guī)定征收部門需要給出兩種以上的選擇，而被征收人如果對(duì)征收行為不服，可能對(duì)征收部門給出的補(bǔ)償方式拒絕選擇，或者未在規(guī)定期限內(nèi)做出選擇，導(dǎo)致最終征收部門對(duì)被征收人自行確定了貨幣補(bǔ)償或產(chǎn)權(quán)補(bǔ)償，如果當(dāng)事人以此為由提起訴訟的，法院裁判一般不會(huì)支持當(dāng)事人的訴訟理由。

若被征收人對(duì)于產(chǎn)權(quán)補(bǔ)償?shù)姆课莸囟?、房源是否合法、房屋質(zhì)量及房屋價(jià)值等問(wèn)題提出質(zhì)疑，在補(bǔ)償決定作出后訴請(qǐng)撤銷補(bǔ)償決定或確認(rèn)補(bǔ)償決定違法的，如果缺乏有力的證據(jù)支持其訴訟理由，法院裁判一般會(huì)認(rèn)定征收部門用產(chǎn)權(quán)置換的房屋，可以保障被征收人的居住權(quán)，而不再采納當(dāng)事人提出的質(zhì)疑理由。

若被征收房屋已經(jīng)被拆除，被征收人對(duì)補(bǔ)償決定認(rèn)定的房屋面積提出異議的，如果地方性的法律規(guī)定對(duì)房屋面積補(bǔ)償方案有明確規(guī)定的，可以直接適用。如果未作出規(guī)定的，可以參照最高院判例中使用的方法，將國(guó)有土地使用權(quán)面積作為基數(shù)乘以容積率計(jì)算得出未經(jīng)報(bào)建的被征收房屋的合法建筑面積。

另外，盡管《征補(bǔ)條例》第二十四條第二款明確規(guī)定對(duì)違法建筑和超過(guò)批準(zhǔn)的臨時(shí)建筑，不予補(bǔ)償，但在不同地區(qū)的征收政策中，對(duì)待違法建設(shè)是否可以補(bǔ)償?shù)膽B(tài)度是不同的。通常情況下，行政機(jī)關(guān)認(rèn)定被征收房屋是否屬于違法建筑的標(biāo)準(zhǔn)，是考察被征收房屋是否經(jīng)過(guò)規(guī)劃部門的規(guī)劃批準(zhǔn)、是否取得房屋登記行政機(jī)關(guān)核發(fā)的產(chǎn)權(quán)證。

然而，國(guó)家對(duì)于城市房屋建設(shè)和登記的工作開展并不是一個(gè)連續(xù)完整的過(guò)程，部分歷史遺留的建筑雖然未能取得相應(yīng)規(guī)劃批準(zhǔn)或者產(chǎn)權(quán)登記，但在此情形下，如果不區(qū)分具體情況將歷史遺留建筑一律認(rèn)定為違法建筑不予補(bǔ)償，顯然也不客觀。因此，應(yīng)該具體情況具體分析，例如《廣州市國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償實(shí)施辦法》第三十五條第三款中對(duì)此就有明確規(guī)定：

（一）1967年1月1日前建設(shè)的未經(jīng)產(chǎn)權(quán)登記的建筑，房屋征收部門可按照住宅房屋進(jìn)行貨幣補(bǔ)償。

（二）1967年1月1日后至1990年4月1日《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》實(shí)施前建設(shè)的未經(jīng)產(chǎn)權(quán)登記的建筑，房屋征收部門可按照不超過(guò)房屋征收決定公告之日被征收房屋住宅房地產(chǎn)市場(chǎng)評(píng)估價(jià)的60％給予貨幣補(bǔ)償。

可見，在房屋征收過(guò)程中，對(duì)因歷史原因形成的沒(méi)有建設(shè)審批手續(xù)和產(chǎn)權(quán)證照的房屋，行政機(jī)關(guān)也不一定會(huì)全部認(rèn)定為違法建設(shè)不予補(bǔ)償，可能會(huì)為了社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的考慮，對(duì)未經(jīng)規(guī)劃或產(chǎn)權(quán)登記的房屋在征收之前依法予以甄別，分別作出處理。

一、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

【裁判要旨】社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估作出主體不適格將會(huì)導(dǎo)致房屋征收決定的行政程序不合法，但若撤銷房屋征收決定將會(huì)給公共利益及他人合法權(quán)益造成重大損害，只能依法確認(rèn)被訴房屋征收決定違法，并責(zé)令被上訴人采取補(bǔ)救措施，而不是撤銷征收決定。

【案例索引】（2018）最高法行申11207號(hào)

【法院認(rèn)為】關(guān)于本案中的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估問(wèn)題，雖然根據(jù)溫委辦發(fā)[2012]129號(hào)《溫州高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)建設(shè)管理體制實(shí)施意見》的規(guī)定，溫州高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)與溫州市龍灣區(qū)人民政府合署，但溫州高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)就本案進(jìn)行的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，仍不符合《征補(bǔ)條列》第十二條第一款規(guī)定的“市、縣級(jí)人民政府作出房屋征收決定前，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”的作出主體資格。因此，被訴房屋征收決定的行政程序存在違法，本應(yīng)依法予以撤銷，但鑒于被訴征收決定作出后，大部分被征收人已經(jīng)簽訂補(bǔ)償協(xié)議，如撤銷該被訴征收決定，將會(huì)給公共利益及他人合法權(quán)益造成重大損害。據(jù)此，原審法院依法確認(rèn)被訴房屋征收決定違法并責(zé)令被上訴人采取補(bǔ)救措施，符合法律規(guī)定，上述認(rèn)定于法有據(jù)，凸顯了對(duì)征收程序的嚴(yán)格審查，本院予以認(rèn)可。

二、未經(jīng)合法報(bào)建的被征收房屋建筑面積的確定

【裁判要旨】房屋征收過(guò)程中，對(duì)因歷史原因形成的沒(méi)有建設(shè)審批手續(xù)和產(chǎn)權(quán)證照的房屋，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在征收之前依法予以甄別，作出處理；可以以國(guó)有土地使用權(quán)面積作為基數(shù)乘以容積率計(jì)算得出未經(jīng)報(bào)建的被征收房屋的合法建筑面積。

【案例索引】（2018）最高法行申3106號(hào)

【法院認(rèn)為】涉案房屋系再審申請(qǐng)人王世皊在國(guó)有土地上的自建房屋，未辦理國(guó)有土地使用證等審批手續(xù)，也未辦理房屋所有權(quán)證，且在訴訟其仍未能提供證據(jù)證明國(guó)有土地使用權(quán)的使用面積和房屋面積；泉山區(qū)政府在作出房屋征收決定之前已經(jīng)對(duì)涉案房屋進(jìn)行調(diào)查認(rèn)定，并對(duì)國(guó)有土地使用權(quán)面積予以認(rèn)定，再審申請(qǐng)人對(duì)認(rèn)定結(jié)果未提出異議。

在再審申請(qǐng)人沒(méi)有涉案房屋及用地權(quán)屬證明的情形下，泉山區(qū)政府參照江蘇省建設(shè)主管部門制定和修訂的《江蘇省城市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定》中關(guān)于低層居住建筑容積率規(guī)定（最高上限為1.1），以再審申請(qǐng)人實(shí)際使用國(guó)有土地面積為基數(shù)，按照1.4倍容積率計(jì)算并確認(rèn)其涉案房屋的合法建筑面積并無(wú)不當(dāng)；且生效的（2015）蘇行終字第00345號(hào)行政判決已經(jīng)認(rèn)定涉案地塊房屋合法面積的認(rèn)定方法合法，對(duì)本案產(chǎn)生了羈束力。

據(jù)此可以認(rèn)定，對(duì)于再審申請(qǐng)人有關(guān)確認(rèn)泉山區(qū)政府未對(duì)其房屋合法面積進(jìn)行調(diào)查、認(rèn)定、處理的行政不作為行為違法的訴訟請(qǐng)求，一審法院判決駁回訴訟請(qǐng)求，二審法院駁回上訴、維持一審判決，并無(wú)不當(dāng)。

三、補(bǔ)償方案的可訴性

【裁判要旨】房屋征收補(bǔ)償方案是市、縣級(jí)政府作出征收決定的前置階段性行為，不屬于最終的行政決定，不直接對(duì)被征收人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響，因此征收補(bǔ)償方案不可訴。

【案例索引】（2018）最高法行申1255號(hào)

【法院認(rèn)為】房屋征收補(bǔ)償方案并非針對(duì)單個(gè)權(quán)利主體，而是針對(duì)所有被征收人作出的征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和方式。對(duì)單個(gè)權(quán)利主體的權(quán)益產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響的是其后作出的房屋征收補(bǔ)償決定。并且在被征收人對(duì)房屋征收補(bǔ)償決定依法提起行政訴訟，人民法院對(duì)房屋征收補(bǔ)償決定審查時(shí)，也將一并對(duì)征收補(bǔ)償方案的合法性進(jìn)行審查。換言之，房屋征收補(bǔ)償方案的效力已被房屋征收補(bǔ)償決定所吸收，被征收人完全可以通過(guò)起訴房屋征收補(bǔ)償決定來(lái)維護(hù)自己的合法權(quán)益。

本案中，郭寅時(shí)起訴要求撤銷叢臺(tái)區(qū)政府作出的《邯鄲市串城文化旅游步行街項(xiàng)目房屋征收補(bǔ)償方案》，但房屋征收補(bǔ)償方案是房屋征收補(bǔ)償決定的前置階段性行為，屬行政程序尚未終結(jié)的不成熟的行政行為，并不單獨(dú)對(duì)外產(chǎn)生效力。人民法院?jiǎn)为?dú)對(duì)補(bǔ)償方案進(jìn)行審查，也不符合訴訟便利的原則。

四、房屋價(jià)值評(píng)估與異議程序

【裁判要旨】未在法定期限對(duì)評(píng)估結(jié)果申請(qǐng)復(fù)核評(píng)估或?qū)＜诣b定的，在訴訟階段對(duì)評(píng)估報(bào)告及結(jié)果提出異議，法院不予支持。

【案例索引】（2018）最高法行申6892號(hào)

【法院認(rèn)為】因被征收人未在指定期限協(xié)商選定房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)，常德市鼎城區(qū)國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償工作辦公室在鼎城區(qū)公證處的公證下組織被征收人投票選定房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)，符合法律、法規(guī)規(guī)定。再審申請(qǐng)人主張選定房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)未與被征收人協(xié)商，沒(méi)有事實(shí)根據(jù)，不能成立。

根據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部《國(guó)有土地上房屋征收評(píng)估辦法》第二十條第一款的規(guī)定，再審申請(qǐng)人收到評(píng)估報(bào)告后，并未在法定期限內(nèi)申請(qǐng)復(fù)核評(píng)估及申請(qǐng)?jiān)u估專家委員會(huì)鑒定。再審申請(qǐng)人在其后的訴訟階段才對(duì)評(píng)估報(bào)告及結(jié)果提出異議，法院不予支持。

五、補(bǔ)償方式的選擇

【裁判要旨】在規(guī)定期限內(nèi)未選擇補(bǔ)償方式的情況下，市、縣政府就涉案房屋作出征收補(bǔ)償決定，確定補(bǔ)償貨幣的方式并不違反法律規(guī)定。

【案例索引】（2018）最高法行申2244號(hào)

【法院認(rèn)為】因雙方就補(bǔ)償問(wèn)題多次協(xié)商未果，芙蓉區(qū)政府于2017年6月5日對(duì)戴越作出房屋征收補(bǔ)償方案，提供了貨幣補(bǔ)償和房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換兩種補(bǔ)償方式供其選擇，并出具《被征收人陳述申辯及申請(qǐng)調(diào)解權(quán)利告知書》，告知其可在收到告知書后3日內(nèi)就擬定的補(bǔ)償安置事宜書面申請(qǐng)調(diào)解，逾期未提交，視為放棄申請(qǐng)調(diào)解。2017年7月14日，芙蓉區(qū)政府將房屋征收補(bǔ)償方案、產(chǎn)權(quán)調(diào)換房評(píng)估報(bào)告送達(dá)給戴越，但其拒絕簽收。戴越也未在規(guī)定時(shí)間內(nèi)答復(fù)芙蓉區(qū)政府。

隨后芙蓉區(qū)政府作出貨幣補(bǔ)償?shù)姆课菡魇昭a(bǔ)償決定并送達(dá)，因戴越在合理期限內(nèi)未明確主張其選擇的補(bǔ)償方式，芙蓉區(qū)政府以戴越不明確表示而視為選擇貨幣補(bǔ)償，并不違反法律規(guī)定。因此，戴越認(rèn)為芙蓉區(qū)政府剝奪了其安置補(bǔ)償方式選擇權(quán)的主張不能成立。

六、房屋拆除行為的責(zé)任主體

【裁判要旨】征收部門對(duì)房屋征收實(shí)施單位在委托范圍內(nèi)實(shí)施的房屋征收與補(bǔ)償行為負(fù)責(zé)監(jiān)督，并對(duì)其行為后果承擔(dān)法律責(zé)任。

【案例索引】（2018）最高法行申1350號(hào)

【法院認(rèn)為】根據(jù)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第四條、第五條的相關(guān)規(guī)定，甘州區(qū)政府有權(quán)確定房屋征收部門組織實(shí)施其行政區(qū)域的房屋征收與補(bǔ)償工作，其確定的房屋征收部門亦可委托房屋征收實(shí)施單位，承擔(dān)房屋征收與補(bǔ)償?shù)木唧w工作。對(duì)房屋征收實(shí)施單位在委托范圍內(nèi)實(shí)施的房屋征收與補(bǔ)償行為后果，由房屋征收部門承擔(dān)法律責(zé)任。

本案中，根據(jù)涉案房屋征收決定，甘州區(qū)政府系涉案房屋征收工作的主體，甘州區(qū)征收辦系房屋征收部門，城投公司系房屋征收的實(shí)施單位。城投公司與甘肅翔飛機(jī)械化工程拆遷有限公司（以下簡(jiǎn)稱翔飛公司）簽訂民事合同后，實(shí)際由翔飛公司拆除涉案房屋。因此，涉案拆除行為的實(shí)施主體應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為城投公司。征收辦委托城投公司實(shí)施征收，應(yīng)為最終承擔(dān)責(zé)任的主體。

七、政府是否有權(quán)單方面變更房屋征收補(bǔ)償協(xié)議

【裁判要旨】行政機(jī)關(guān)單方變更、解除協(xié)議必須基于行政優(yōu)益權(quán)，即只有在國(guó)家法律政策和協(xié)議基礎(chǔ)事實(shí)發(fā)生變化，履行協(xié)議會(huì)給國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益帶來(lái)重大損失等特定情形下行使。關(guān)嶺縣政府僅以與被征收人簽訂房屋征收補(bǔ)償協(xié)議計(jì)算錯(cuò)誤，導(dǎo)致多支出一部分補(bǔ)償款，就認(rèn)定關(guān)嶺縣政府可以基于行政優(yōu)益權(quán)行使單方變更協(xié)議權(quán)，缺乏事實(shí)根據(jù)和法律依據(jù)。

【案例索引】（2018）最高法行申再8980號(hào)

【法院認(rèn)為】由于關(guān)嶺縣政府工作人員對(duì)相關(guān)文件中房屋用途的判斷出現(xiàn)失誤，屬于案涉協(xié)議訂立過(guò)程中關(guān)嶺縣政府內(nèi)部決策問(wèn)題，并不能以此歸咎于唐仕國(guó)，且2017年2月14日案涉協(xié)議已經(jīng)履行完畢，唐仕國(guó)在整個(gè)協(xié)議的履行過(guò)程均積極配合，并無(wú)證據(jù)證明唐仕國(guó)對(duì)于“經(jīng)營(yíng)性用房”認(rèn)定錯(cuò)誤存在任何主觀上的故意或過(guò)失，作為善意的唐仕國(guó)在本案中有值得保護(hù)的信賴?yán)妫珀P(guān)嶺縣政府草率單方變更案涉協(xié)議，不僅有悖于行政協(xié)議制度設(shè)立的初衷，更會(huì)破壞唐仕國(guó)及公眾對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的信任，損害國(guó)家公信力。

一般來(lái)說(shuō)，應(yīng)僅限于行政相對(duì)人存在欺詐、脅迫等主要?dú)w責(zé)于行政相對(duì)人，或者權(quán)利義務(wù)存在極度無(wú)正當(dāng)理由的顯失公平而損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益等情形下，才能夠引發(fā)關(guān)嶺縣政府基于行政優(yōu)益權(quán)而行使的單方變更權(quán)。但本案關(guān)嶺縣政府提交的黔峰源公司出具的《情況說(shuō)明》載明并不存在損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的情形，因此不能單方面變更房屋征收補(bǔ)償協(xié)議。

八、房屋調(diào)查與分戶補(bǔ)償情況需公開

【裁判要旨】為防止房屋征收部門濫用權(quán)力、暗箱操作，為某些被征收人謀取不正當(dāng)利益，讓被征收人互相監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)所有被征收人公平補(bǔ)償，國(guó)有土地上房屋調(diào)查結(jié)果和分戶補(bǔ)償情況即使涉及個(gè)人隱私也要予以公開。

【案例索引】（2018）最高法行申再76號(hào)

【法院認(rèn)為】本案中，任龍年申請(qǐng)公開柴馬村房屋征收面積分戶調(diào)查結(jié)果和房屋征收分戶初步評(píng)估結(jié)果，灞橋區(qū)政府以涉及個(gè)人隱私，柴馬村委會(huì)不同意公開為由，作出5號(hào)告知書，只向任龍年公開了涉及其本人的拆遷補(bǔ)償費(fèi)用和分戶房屋評(píng)估報(bào)告。

根據(jù)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第十五條和第二十九條第一款的規(guī)定，對(duì)國(guó)有土地上房屋調(diào)查結(jié)果和分戶補(bǔ)償情況的公布并未附加不予公開的例外情況，即使涉及個(gè)人隱私，也要予以公開。因國(guó)務(wù)院《信息公開條例》第十四條第四款是對(duì)政府信息公開問(wèn)題的一般規(guī)定，而國(guó)務(wù)院《征收與補(bǔ)償條例》第十五條和第二十九條是對(duì)有關(guān)房屋征收政府信息公開的特別規(guī)定，故對(duì)房屋調(diào)查情況和分戶補(bǔ)償情況的公開問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)適用《征收與補(bǔ)償條例》，而非《信息公開條例》，適用法律錯(cuò)誤，應(yīng)予撤銷。

在綜合最高院2018年度再審國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償類案件的數(shù)據(jù)分析的基礎(chǔ)上，我們鄭重建議，被征收人在國(guó)有土地上房屋征收類行政案件中提起訴訟時(shí)，一定要事先在房屋征收流程、被征收房屋評(píng)估程序、補(bǔ)償方式選擇等環(huán)節(jié)上下足功夫，同時(shí)應(yīng)熟練掌握房屋征收中的證據(jù)保全及申請(qǐng)國(guó)家賠償?shù)牟呗詰?yīng)對(duì)，才能夠在訴訟中占據(jù)主動(dòng)地位。

一、精準(zhǔn)把控每一步征收流程

為了公共利益而實(shí)施的征收項(xiàng)目，往往因?yàn)樯婕罢魇辗秶?、牽扯面積廣而成為社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)，同時(shí)又與被征收人的切身利益息息相關(guān)。這就需要被征收人或代理律師精準(zhǔn)把握市、縣政府及征收部門作出的征收行為的具體流程，以及每一步流程設(shè)計(jì)的深層次含義，才能夠避免被征收人遭受更大的損失，增大取得勝訴的機(jī)率。

當(dāng)然，《征補(bǔ)條例》中并沒(méi)有直接明確對(duì)征收流程進(jìn)行全面有序的集中規(guī)定，而是將每一步征收流程糅雜分散在不同的法條中。我們團(tuán)隊(duì)通過(guò)研讀《征補(bǔ)條例》，深入分析最高院裁判案例，勾勒出了涵蓋周全，步驟詳細(xì)的征收流程圖，共包括5大流程，32個(gè)步驟。以精準(zhǔn)把控征收流程為前提，在代理案件中便于迅速找到案件突破點(diǎn)，為委托人尋求更大的利益保障。

二、深度熟悉評(píng)估程序挑戰(zhàn)評(píng)估結(jié)果

房屋征收補(bǔ)償訴訟中，當(dāng)事人最為關(guān)注的是補(bǔ)償額，確定補(bǔ)償額則需要一個(gè)公平公正的評(píng)估程序。補(bǔ)償需要由具有相應(yīng)資質(zhì)的評(píng)估機(jī)構(gòu)按照評(píng)估辦法評(píng)估確定，評(píng)估機(jī)構(gòu)作出的評(píng)估結(jié)果，是征收部門對(duì)被征收人進(jìn)行補(bǔ)償?shù)闹匾罁?jù)。絕大部分案件中被征收人只是直觀地提出對(duì)補(bǔ)償費(fèi)用不服，但對(duì)評(píng)估報(bào)告采用的評(píng)估辦法是否合規(guī)，評(píng)估程序是否專業(yè)，評(píng)估機(jī)構(gòu)資質(zhì)是否合法等案件突破點(diǎn)把握不準(zhǔn)，導(dǎo)致訴訟策略選擇失誤，不得不承擔(dān)敗訴的風(fēng)險(xiǎn)。

我們團(tuán)隊(duì)專門研究了房屋征收與補(bǔ)償中的評(píng)估程序所涉及的19個(gè)步驟，以及需要提醒當(dāng)事人重點(diǎn)關(guān)注的環(huán)節(jié)，指導(dǎo)當(dāng)事人從專業(yè)、精到的角度提出觀點(diǎn)，找準(zhǔn)突破點(diǎn)挑戰(zhàn)評(píng)估結(jié)果，避免泛泛空談，爭(zhēng)取在訴訟中最大可能得到裁判的支持。

三、保全證據(jù)占據(jù)賠償程序主動(dòng)地位

案件中常有征收機(jī)關(guān)為加快推進(jìn)征收項(xiàng)目實(shí)施，可能在征收程序步驟缺失的情況下，即對(duì)被征收房屋實(shí)施了強(qiáng)制拆除，導(dǎo)致被征收人只能尋求國(guó)家賠償?shù)木骄?，這種情形下，行政程序中的證據(jù)保全就非常重要。只有翔實(shí)有力的證據(jù)，才能讓當(dāng)事人在賠償過(guò)程中占據(jù)主動(dòng)地位。

由于征收機(jī)構(gòu)實(shí)施強(qiáng)制拆除的行為進(jìn)行得很快，使得當(dāng)事人很難有機(jī)會(huì)及時(shí)保留足夠證據(jù)，以證明自己的財(cái)產(chǎn)損失是由拆除行為所致，以及具體的損失情況。所以當(dāng)事人要盡可能的在征收程序進(jìn)程中隨時(shí)保留證據(jù)，如拍照、錄音錄像、公證等方式固定證據(jù)。

還需要補(bǔ)充的是，并非保全了證據(jù)，賠償請(qǐng)求就一定能夠得到法院支持。行政賠償程序具有一定的專業(yè)性，從賠償請(qǐng)求人及賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的確定，從單獨(dú)提起賠償請(qǐng)求還是復(fù)議或訴訟一并提起程序的選擇，從賠償數(shù)額主張到賠償時(shí)機(jī)把握，從行政賠償?shù)矫袷沦r償?shù)幕旌?，從賠償途徑的行民交叉次序選擇等方面，均需要專業(yè)律師的指引和幫助。

例如：?jiǎn)为?dú)提起賠償?shù)?，賠償機(jī)關(guān)需要在2個(gè)月內(nèi)作出是否賠償?shù)臎Q定，10日內(nèi)送達(dá)決定書，當(dāng)事人賠償決定不服應(yīng)在3個(gè)月內(nèi)提起訴訟，每一步期限要求環(huán)環(huán)相扣，必須制定正確的訴訟策略，才可能得到法院的支持。

最后，關(guān)于國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償爭(zhēng)議、更多的法官觀點(diǎn)及建議，敬請(qǐng)期待我們的新書《土地爭(zhēng)議行民交叉裁判規(guī)則與案例解析》，將于2020年3月出版上市。