黃璞琳

《行政處罰法》第三十七條第二款規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)在收集證據(jù)時(shí)，可以采取抽樣取證的方法；在證據(jù)可能滅失或者以后難以取得的情況下，經(jīng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以先行登記保存，并應(yīng)當(dāng)在7日內(nèi)及時(shí)作出處理決定，在此期間，當(dāng)事人或者有關(guān)人員不得銷毀或者轉(zhuǎn)移證據(jù)?！弊浴缎姓幜P法》生效以來(lái)，先行登記保存措施對(duì)保證行政機(jī)關(guān)依法開展調(diào)查取證，防范當(dāng)事人轉(zhuǎn)移或銷毀證據(jù)起到重要作用。不過(guò)，對(duì)于先行登記保存措施是何法律屬性、是否屬行政強(qiáng)制措施問(wèn)題，實(shí)務(wù)中一直存在爭(zhēng)議。

有人認(rèn)為，先行登記保存措施具有一定的強(qiáng)制性，是行政機(jī)關(guān)在行政調(diào)查和處罰過(guò)程中，為防止證據(jù)毀損滅失而對(duì)當(dāng)事人財(cái)物實(shí)施的暫時(shí)性控制措施，完全符合《行政強(qiáng)制法》有關(guān)行政強(qiáng)制措施的定義，應(yīng)當(dāng)按行政強(qiáng)制措施進(jìn)行規(guī)范【注1】。

也有人認(rèn)為，先行登記保存措施要求當(dāng)事人或有關(guān)人員不得銷毀或者轉(zhuǎn)移需作證據(jù)的相關(guān)財(cái)物，影響了當(dāng)事人或有關(guān)人員的權(quán)利義務(wù)，在行政機(jī)關(guān)與當(dāng)事人或有關(guān)人員之間產(chǎn)生了行政法律關(guān)系，屬具體行政行為。但是，先行登記保存措施的強(qiáng)制性較弱，期限也很短，對(duì)證據(jù)的控制方式是向行政相對(duì)人施加保管義務(wù)，有別于行政強(qiáng)制措施對(duì)財(cái)物的暫時(shí)性控制方式，因此，先行登記保存措施不屬行政強(qiáng)制措施，而只是《行政處罰法》第三十七條第二款特別授權(quán)行政機(jī)關(guān)在調(diào)查取證過(guò)程中行使程序性職權(quán)【注2】，而實(shí)施的證據(jù)保全措施。

還有人認(rèn)為，先行登記保存措施是行政事實(shí)行為，屬于行政過(guò)程行為，即未成熟行為，不具備行政訴訟救濟(jì)的可訴性，尚不足以構(gòu)成具體行政行為【注3】；先行登記保存措施對(duì)于行政機(jī)關(guān)而言僅是一種程序性權(quán)力，其施加給當(dāng)事人不得銷毀或者轉(zhuǎn)移證據(jù)的保管義務(wù)，與當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)如實(shí)回答詢問(wèn)等法定義務(wù)沒(méi)有本質(zhì)區(qū)別，不屬于行政強(qiáng)制措施【注4】。

1996年原國(guó)家工商局58號(hào)令公布的《工商行政管理機(jī)關(guān)行政處罰程序暫行規(guī)定》第二十三條，將先行登記保存措施與“扣留、封存等行政強(qiáng)制措施”一起規(guī)定，該條第二款的措辭甚至是“采取先行登記保存措施或者扣留、封存等行政強(qiáng)制措施，或者解除行政強(qiáng)制措施，應(yīng)當(dāng)經(jīng)局長(zhǎng)批準(zhǔn)?！痹瓏?guó)家工商局法規(guī)司1998年編著的《工商行政管理機(jī)關(guān)行政處罰文書使用手冊(cè)》第20頁(yè)，則明確提出：“解除行政強(qiáng)制措施通知書是工商行政管理機(jī)關(guān)決定解除強(qiáng)制措施而發(fā)給當(dāng)事人的書面文書。……解除強(qiáng)制措施通知書適用于解除扣留、封存、責(zé)令暫停銷售、先行登記保存證據(jù)等行政措施?！?/p>

不過(guò)，2007年原工商總局28號(hào)令公布的《工商行政管理機(jī)關(guān)行政處罰程序規(guī)定》，是將先行登記保存措施與行政強(qiáng)制措施予以分別規(guī)定的，并在是否告知當(dāng)事人申請(qǐng)行政復(fù)議和提起行政訴訟權(quán)利方面有差異（采取強(qiáng)制措施要求告知，采取先行登記保存未要求告知）。原工商總局法規(guī)司2008年底編著的《工商行政管理機(jī)關(guān)行政處罰文書使用手冊(cè)（2009年版）》第66頁(yè)，明確提出：“先行登記保存證據(jù)是根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第三十七條第二款所采取的證據(jù)保存措施，一般不視為行政強(qiáng)制措施，而行政強(qiáng)制措施必須有其他法律法規(guī)的明確規(guī)定才能實(shí)施?！痹ど炭偩?008年印發(fā)、2011年底修訂的《先行登記保存證據(jù)通知書》文書格式，甚至未像同期印發(fā)、修訂的《實(shí)施行政強(qiáng)制措施通知書》、《實(shí)施行政強(qiáng)制措施通知書》那樣列明不服先行登記保存措施可申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟，應(yīng)當(dāng)是認(rèn)為先行登記保存措施并非成熟的行政行為、不具有可訴性。

其實(shí)，從《行政處罰法》和《行政強(qiáng)制法》立法參與者的觀點(diǎn)來(lái)看，其立法本義應(yīng)當(dāng)是認(rèn)為先行登記保存措施屬于行政強(qiáng)制措施的。全國(guó)人民代表大會(huì)官方網(wǎng)站中國(guó)人大網(wǎng)“法律問(wèn)答之行政處罰法問(wèn)答”欄目，就“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)如何實(shí)施抽樣取證和登記保存措施？”的回答是，“登記保存措施是一種帶有強(qiáng)制性的行政措施，……直接關(guān)系到當(dāng)事人的權(quán)益，對(duì)社會(huì)的影響也很大，必須慎重對(duì)待，嚴(yán)格依法進(jìn)行。【注5】”全國(guó)人大常委會(huì)法工委2011年7月編著的《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法釋義》第34頁(yè)明確提出，行政處罰法第三十七條規(guī)定的“登記保存”，屬于《行政強(qiáng)制法》第九條第（五）項(xiàng)規(guī)定的“其他行政強(qiáng)制措施”。

《行政處罰法》第三十七條第二款規(guī)定的先行登記保存措施，是行政機(jī)關(guān)在行政監(jiān)管和處罰過(guò)程中，為防止證據(jù)損毀滅失，而對(duì)行政相對(duì)人控制的可能作為證據(jù)的相關(guān)物品，予以最長(zhǎng)不超過(guò)7日的暫時(shí)性控制（登記保存）。先行登記保存措施，雖然強(qiáng)制性相對(duì)弱于查封扣押，期限也相對(duì)較短，但已經(jīng)獨(dú)立地給行政相對(duì)人設(shè)定了法律義務(wù)，獨(dú)立地影響了行政相對(duì)人的權(quán)益，影響了行政相對(duì)人對(duì)登記保存物品的處置、控制甚至使用權(quán)，屬于行政行為而非未成熟行為，具有可訴性。先行登記保存措施較低的適用條件（登記保存的物品與被調(diào)查的涉嫌違法行為相關(guān)，且可能用作行政處罰證據(jù)即可），及其最長(zhǎng)不超過(guò)7日的暫時(shí)性控制期限，均非否定其成熟性、可訴性的理由。相反，其暫時(shí)性控制完全可能影響行政相對(duì)人的權(quán)益，有必要充分保障行政相對(duì)人行政救濟(jì)權(quán)利，從而有效抑制行政機(jī)關(guān)濫用職權(quán)登記保存與涉嫌違法行為無(wú)關(guān)的物品、無(wú)需用作行政處罰證據(jù)的物品，有效督促行政機(jī)關(guān)在第一時(shí)間解除不應(yīng)當(dāng)或者不需要繼續(xù)登記保存的措施。因此，先行登記保存措施具有行政性、服從性、依附性、暫時(shí)性和物理性的特性，完全符合《行政強(qiáng)制法》有關(guān)行政強(qiáng)制措施的定義。行政機(jī)關(guān)實(shí)施先行登記保存措施時(shí)，不僅要遵循《行政處罰法》第三十七條第二款的規(guī)定，而且要遵循《行政強(qiáng)制法》第三章第一節(jié)規(guī)定的制作現(xiàn)場(chǎng)筆錄、通知當(dāng)事人到場(chǎng)、當(dāng)場(chǎng)告知相關(guān)事項(xiàng)、聽(tīng)取當(dāng)事人陳述申辯等法定程序。

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【注1】：中國(guó)人民大學(xué)王貴松：《登記保存的合法性判斷》，刊于《中國(guó)工商報(bào)》2012年3月27日A3版。

【注2】：陸亞嬋、張愛(ài)敏：《簡(jiǎn)析先行登記保存行為》，見(jiàn)江蘇法院網(wǎng)：http://www.jsfy.gov.cn/llyj/gdjc/2012/06/15135121005.html。

【注3】：張弘、魏磊：《試論“先行登記保存”之不可訴性》，《行政法學(xué)研究》2006年第3期，轉(zhuǎn)見(jiàn)中國(guó)訴訟法律網(wǎng)：

http://www.procedurallaw.cn/xzss/zdwz/200807/t20080724_52478.html。

【注4】：劉軍：《〈行政強(qiáng)制法〉出臺(tái)背景下先行登記保存的性質(zhì)與操作實(shí)務(wù)再探》，《中國(guó)工商管理研究》2011年第9期第5-8頁(yè)。

【注5】：中國(guó)人大網(wǎng)，“法律問(wèn)答之行政處罰法問(wèn)答”，《行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)如何實(shí)施抽樣取證和登記保存措施？》，