歷經(jīng)多次修改，事關(guān)國計(jì)民生的《中華人民共和國土地管理法》（下簡稱《土地管理法》），終于自2004年修改15年后，2019年又迎來了新生！

《土地管理法》新修給我們理解和適用土地管理法律規(guī)范帶來了許多新的課題。筆者團(tuán)隊(duì)為大家初步梳理，新《土地管理法》之“新”，在于“三個(gè)新概念”“三個(gè)新變化”“三個(gè)新問題”。

提出“國土空間規(guī)劃”概念。國土空間規(guī)劃代替了原來的土地利用總體規(guī)劃，將土地利用規(guī)劃從政出多門提升為多規(guī)合一，促進(jìn)生態(tài)保護(hù)和開發(fā)利用的統(tǒng)一、社會(huì)發(fā)展和空間布局的統(tǒng)一、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和資源環(huán)境的統(tǒng)一，為提高土地利用質(zhì)效，建設(shè)美麗中國奠定基礎(chǔ)。

土地征收的“公共利益”范圍從概括式轉(zhuǎn)變?yōu)榱信e式?！肮怖妗北旧砭哂袠O大的不確定性，舊《土地管理法》并未對(duì)公共利益作出明確的界定，只是概括規(guī)定出于公共利益需要，可以征收土地。新《土地管理法》明確列舉了適用公共利益條款可以征收土地的情形，對(duì)土地征收的啟動(dòng)有明顯的限制作用。

土地征收補(bǔ)償費(fèi)的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)從耕地年產(chǎn)值轉(zhuǎn)變?yōu)閰^(qū)片綜合地價(jià)。土地征收補(bǔ)償費(fèi)用低長期以來為人所詬病，根本原因就在于依據(jù)耕地年產(chǎn)值確定土地補(bǔ)償費(fèi)數(shù)額基準(zhǔn)太低、地區(qū)差異大。采用片區(qū)綜合地價(jià)既考慮了土地本身的價(jià)值，有保證了相對(duì)公平。

土地征收程序由批后公示轉(zhuǎn)變?yōu)榕肮尽Ｅf《土地管理法》規(guī)定土地征收先由國務(wù)院或省級(jí)政府批準(zhǔn)后組織實(shí)施，舊法盡管在后期的組織實(shí)施階段賦予了被征收人相應(yīng)的救濟(jì)手段，但并不能實(shí)質(zhì)性阻止征收工作的繼續(xù)進(jìn)行。新《土地管理法》規(guī)定負(fù)責(zé)組織實(shí)施的縣級(jí)政府在完成擬定征收補(bǔ)償方案、聽取被征收人意見、簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議等前期工作后，才可以申請(qǐng)征收土地。被征收人的意見反映和補(bǔ)償落實(shí)對(duì)于影響和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)推進(jìn)土地征收工作至關(guān)重要。

部分修訂內(nèi)容的操作性仍有待進(jìn)一步加強(qiáng)。例如，對(duì)于“多數(shù)”被征收人對(duì)征收補(bǔ)償安置方案有異議的，其中的的“多數(shù)”究竟如何確定？對(duì)于“個(gè)別”未能達(dá)成補(bǔ)償安置協(xié)議的，“個(gè)別”又如何確定？筆者團(tuán)隊(duì)認(rèn)為此處缺乏明確指引的規(guī)定，在執(zhí)法實(shí)踐中可能給行政機(jī)關(guān)造成逾法的空間。

部分修訂的內(nèi)容仍顯不接地氣。例如，雖然對(duì)于耕地的保護(hù)規(guī)定了嚴(yán)格的保護(hù)措施，但對(duì)于地方耕地減少的，僅僅要求采取補(bǔ)救措施。眾所周知，耕地一旦減少，恢復(fù)的難度受制于土壤屬性、水文地形的影響，恢復(fù)的難度極大。對(duì)此，是否應(yīng)當(dāng)設(shè)置加大對(duì)擅自占用耕地的責(zé)任追究力度，來嚴(yán)控屢禁不絕的耕地減少的現(xiàn)狀呢。還有，新修正案允許村民出賣出租贈(zèng)與宅基地，而相關(guān)法律規(guī)定村民一旦流轉(zhuǎn)了自己的宅基地，則不再批準(zhǔn)其申請(qǐng)宅基地。這顯然會(huì)影響村民基本生活居住條件，此時(shí)應(yīng)如何處理？福律閣律師認(rèn)為，這個(gè)法律問題極可能演化為社會(huì)問題，使其更趨復(fù)雜化。

放開對(duì)集體建設(shè)用地的用途限定，允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，是否會(huì)最終影響農(nóng)用地的保有數(shù)量？

目前能檢索到的數(shù)據(jù)是，截至2015年末，全國共有農(nóng)用地64545.68萬公頃，其中耕地為13499.87萬公頃（20.25億畝）。全國建設(shè)用地3859.33萬公頃，其中城鎮(zhèn)村及工礦用地為3142.98萬公頃。

集體建設(shè)用地主要分為鄉(xiāng)鎮(zhèn)村企業(yè)建設(shè)用地、公共設(shè)施的建設(shè)用地(如村公所、村委會(huì)、衛(wèi)生院、衛(wèi)生站，或者是學(xué)校，即公益性的建設(shè)用地)、農(nóng)村宅基地三部分。其中，農(nóng)村宅基地所占比例約為70%。

根據(jù)國土資源部相關(guān)數(shù)據(jù)，我國城鎮(zhèn)用地合計(jì)91612平方公里，村莊用地為191158平方公里，農(nóng)村集體建設(shè)用地是城鎮(zhèn)國有建設(shè)用地兩倍左右。

上述數(shù)據(jù)表明，我國農(nóng)村土地總量是限定的，集體經(jīng)營性建設(shè)用地允許進(jìn)入市場，而其中大部分為宅基地。那么，在利益的驅(qū)動(dòng)下，存在越來越多的宅基地進(jìn)入市場扭轉(zhuǎn)用于經(jīng)營的可能，最終擠占的可能就是農(nóng)用地的保有量。我們一方面大力提倡保護(hù)農(nóng)地，但另一方面又賦予了集體建設(shè)用地使用極大的靈活性，可能效果會(huì)難以兼顧。

三三得九，九九歸一，新修訂的《土地管理法》取得的突破，對(duì)于兼顧國家、集體、個(gè)人的土地權(quán)益，促進(jìn)國家所有和集體所有兩種制度的公平，確保農(nóng)地保護(hù)和土地加速利用的平衡，必將產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。