類別：政策治理

導(dǎo)言

以國(guó)家為中心的治理模式

當(dāng)媒體、政治家或普通公民討論治理時(shí)，討論的中心往往是政府。大多數(shù)公民期望由他們選舉的人進(jìn)行治理，即使不幸生活在專制政權(quán)中，他們也期望由在政府機(jī)構(gòu)中擔(dān)任正式職位的人進(jìn)行治理。

在當(dāng)代大多數(shù)政治體系中，治理過程是復(fù)雜的，并涉及一系列參與者。但國(guó)家仍然是治理的中心角色。雖然國(guó)家作為治理的來源所扮演的角色可能在不同的政治領(lǐng)域有所區(qū)別，但很難說除了最失敗的失敗國(guó)家之外，政府和其他代表國(guó)家的行動(dòng)者并不重要。

并非所有國(guó)家都是相同的

如果要從以國(guó)家為中心的治理模式的概念進(jìn)行探討，我們首先需要認(rèn)識(shí)到，并非所有國(guó)家都是相同的。當(dāng)代政治科學(xué)中越來越多的國(guó)家概念化反映了國(guó)家內(nèi)部以及國(guó)家與社會(huì)之間關(guān)系的變化。其中的一些概念針對(duì)的是具有高度穩(wěn)定性的“先進(jìn)”政治制度，而大部分都是為了理解欠發(fā)達(dá)國(guó)家的治理挑戰(zhàn)而制定的。

在最極端情況下，對(duì)于非洲和一些亞洲國(guó)家的治理問題，最簡(jiǎn)單的說法就是它們是失敗國(guó)家。這些國(guó)家既失去了合法性，又失去了向公民提供公共服務(wù)的能力。最根本地，這些國(guó)家不再能保證其公民的安全，其他行動(dòng)者可以在其領(lǐng)土內(nèi)合法地使用武力。此外，在相對(duì)不那么極端的情況下，有治理困難的國(guó)家概念包括“脆弱國(guó)家”和“談判國(guó)家”。這些國(guó)家并未喪失所有治理能力，但卻無法在其領(lǐng)土內(nèi)有效統(tǒng)治。其中，“談判國(guó)家”可能由于缺乏明確而無可爭(zhēng)議的權(quán)威而產(chǎn)生。在這種情況下，國(guó)家和非國(guó)家行動(dòng)者的相對(duì)權(quán)力和制約因素是通過相互談判來確定的。人們往往從暴力的使用或非法活動(dòng)的角度來談?wù)撌?guó)家或談判國(guó)家，但事實(shí)上，這種談判可能非常和平，并且彼此承認(rèn)對(duì)方的合法性。

成功國(guó)家與治理的替代方案

在欠發(fā)達(dá)的政治系統(tǒng)中，國(guó)家力量和性質(zhì)的差異展現(xiàn)出了混合治理形式的許多不同的替代方案。由于有關(guān)國(guó)家失去了控制其領(lǐng)土及提供稀缺資源和合法性服務(wù)的能力，這些替代方案往往是暴力的產(chǎn)物。而對(duì)于處于更成功局勢(shì)的國(guó)家而言，也存在著混合治理形式的明顯趨勢(shì)。盡管更多情況下是作為治理手段，這些混合體也有可能對(duì)國(guó)家構(gòu)成一定的挑戰(zhàn)。

成功的民主政權(quán)往往有非國(guó)家行動(dòng)者的大量參與，但與脆弱型國(guó)家或失敗國(guó)家不同，這種參與比單純的競(jìng)爭(zhēng)更具合作性與互動(dòng)性。實(shí)際上，治理理論家傾向于通過國(guó)家和非國(guó)家行動(dòng)者而不是參與者來進(jìn)行治理。在大多數(shù)情況下，國(guó)家與社會(huì)的相互作用體現(xiàn)出了一種正和博弈，多個(gè)行動(dòng)者能夠在此過程中相互補(bǔ)充。

治理的影子

在欠發(fā)達(dá)和較發(fā)達(dá)國(guó)家中，治理都是由眾多行動(dòng)者提供的。國(guó)家和當(dāng)前政府可能是行動(dòng)者之一，且往往是主導(dǎo)者，但它遠(yuǎn)遠(yuǎn)不是唯一的。當(dāng)代治理是由行動(dòng)者和工具的特定混合所決定的。在治理過程中，這些行動(dòng)者和工具的混合體并非靜態(tài)的，而是類似長(zhǎng)期運(yùn)行的治理圖景中的一個(gè)快照。隨著政府的合法性受到挑戰(zhàn)，其在當(dāng)代社會(huì)中的優(yōu)勢(shì)也可能逐漸增強(qiáng)或減弱，而替代行動(dòng)者的權(quán)力或合法性也在變得更強(qiáng)或更弱。

在審視當(dāng)代歐洲治理模式時(shí)，F(xiàn)ritz W. Scharpf注意到，非國(guó)家或準(zhǔn)國(guó)家行動(dòng)者獲得了治理職能的高級(jí)別授權(quán)，但他認(rèn)為，這些授權(quán)職能都是在“層級(jí)制的影子”中行使的。也就是說，盡管國(guó)家授權(quán)了這些職能，但它總是可以撤銷授權(quán)并恢復(fù)對(duì)這些治理活動(dòng)的執(zhí)行力。

層級(jí)制影子的概念也被許多學(xué)者用以描述可以控制替代治理形式的機(jī)制，同時(shí)，其也被應(yīng)用于公共行政和政策制定等方面。治理中存在許多替代性影子，本文討論了其中四個(gè)：市場(chǎng)、社會(huì)、專業(yè)知識(shí)和民眾參與。

市場(chǎng)影子

市場(chǎng)是公共部門治理中最常被討論的替代方案。政治權(quán)力政治家常常指出，私營(yíng)部門在提供大多數(shù)公共服務(wù)方面可以比政府做得更好。而當(dāng)代政府也確實(shí)使用了市場(chǎng)工具來實(shí)現(xiàn)其政策目標(biāo)，并且開發(fā)了內(nèi)部市場(chǎng)以分配部分資源。而在欠發(fā)達(dá)政治經(jīng)濟(jì)體中，市場(chǎng)參與者也在通過國(guó)家成為治理的替代方案。

因此，市場(chǎng)是國(guó)家提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的一個(gè)可能的“影子”。如果政府行為者在提供服務(wù)時(shí)失敗，可能會(huì)有市場(chǎng)參與者來承擔(dān)這些職能。這些職能可以由政府自愿授權(quán)，也可以由市場(chǎng)參與者從政府手中奪取。市場(chǎng)的影子有其陰暗面，但當(dāng)國(guó)家中心治理模式不可用或缺乏影響力時(shí)，這些陰暗面也為治理提供了一定手段。例如販毒集團(tuán)作為市場(chǎng)參與者為墨西哥等某些國(guó)家與地區(qū)提供了治理形式。

社會(huì)影子

作為國(guó)家的治理替代品，市場(chǎng)可能是最常被提及的，但社會(huì)行動(dòng)者則更為常用。諸如教會(huì)、志愿組織、工會(huì)和許多其他社會(huì)行動(dòng)者可以履行許多一般被認(rèn)為最適合由政府執(zhí)行的職能。社會(huì)行動(dòng)者及其角色也有其不太積極的一面。在某些情況下，一些無視公共利益的社會(huì)組織或個(gè)人經(jīng)常性的參與治理，可能是一個(gè)地區(qū)治理的主要來源。如街頭幫派、黑手黨、部族以及軍閥等社會(huì)行動(dòng)者確實(shí)在治理中發(fā)揮了一定作用。

治理的社會(huì)影子涉及許多行動(dòng)者共同制定和實(shí)施政策。雖然可能不如由單一社會(huì)行動(dòng)者直接提供服務(wù)那么明顯，但網(wǎng)絡(luò)形式確實(shí)構(gòu)成了以社會(huì)為中心的治理的最常見形式。

專業(yè)知識(shí)影子

治理的另一種替代形式是依靠專業(yè)知識(shí)，并且避免這種專業(yè)化受到政治的直接控制。公共官僚機(jī)構(gòu)可能是專家，但其也會(huì)受到政治行動(dòng)者的控制，因此可能無法最大程度地對(duì)政策施加影響。如果專業(yè)知識(shí)要成為治理的一種替代形式，它必須與直接的政治控制隔離開來，自由地在知識(shí)而不是政治的基礎(chǔ)上作出決策。

盡管通過“哲學(xué)王”進(jìn)行治理似乎是個(gè)好主意，但與治理的其他影子一樣，這種方式可能會(huì)對(duì)將專家組織或個(gè)人權(quán)力的下放產(chǎn)生負(fù)面影響。即使在不那么極端的情況下，專家治理下的問責(zé)制和代表權(quán)問題也相當(dāng)明顯。

參與影子

最后，參與影子可以使治理活動(dòng)遠(yuǎn)離正式政府機(jī)構(gòu)和國(guó)家的鉗制，促使公民更加直接地參與政策和治理。參與影子基本上是專業(yè)知識(shí)影子的對(duì)立面，而其與 治理的社會(huì)影子有一些相似之處。除了同樣強(qiáng)調(diào)有組織的社會(huì)群體的作用外，參與治理的替代方案還意味著普通公民可以發(fā)揮更大的作用，而這種作用遠(yuǎn)超為代議機(jī)構(gòu)投票的范圍。

如同治理的其他影子一樣，參與影子也有其陰暗面。全民公投和協(xié)商民主等參與形式的開放可能方便了富人階層和利益集團(tuán)在幕后操縱治理。

總結(jié)

我們?cè)谟懻撝卫韱栴}的時(shí)候，往往以國(guó)家為中心。但有些國(guó)家不僅無法提供有效的治理，甚至可能無法提供任何治理。有幾種治理的替代來源，其中任何特定的治理模式都可能只意味著一種臨時(shí)性的均衡狀態(tài)。不同的政策領(lǐng)域往往會(huì)受到不同形式的管理，這些差異可能取決于政策問題本身的內(nèi)容和復(fù)雜程度、社會(huì)和市場(chǎng)行動(dòng)者的參與程度以及政治制度和政策領(lǐng)域的開放程度。

附參考文獻(xiàn)

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編譯者：郝姝琦，浙江大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)2018級(jí)碩士生。